Sentenza n. 118/1977

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 3

della legge 15 febbraio 1963, n. 151 modificazioni degli artt. 41, 66 e

67 del testo unico delle leggi sanitarie approvate con r.d. 27 luglio

1934, n. 1265), promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 22 aprile 1975 dal tribunale amministrativo

regionale per il Piemonte, nel procedimento civile vertente tra Grillo

Cesare e il Comune di Moncrivello, iscritta al n. 533 del registro

ordinanze 1975 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 18 del 21 gennaio 1976;

2) ordinanza emessa il 22 aprile 1975 dal tribunale amministrativo

regionale per il Piemonte, nel procedimento civile vertente tra Croce

Giovanni e il Consorzio medico del Comune di Crevacuore ed altri,

iscritta al n. 534 del registro ordinanze 1975 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 18 del 21 gennaio 1976;

3) ordinanze emesse il 23 aprile 1975 dal tribunale amministrativo

regionale per il Piemonte, nei procedimenti civili vertenti tra De

Michelis Celestino e il Consorzio medico di Arborio ed altro, Farina

Giuseppe e il Comune di Lenta, Fioramonti Sergio e il Comune di

Ghislarengo, iscritte ai nn. 535, 536 e 537 del registro ordinanze 1975

e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 18 del 21

gennaio 1976;

4) ordinanze emesse il 29 aprile 1975 dal tribunale amministrativo

regionale per il Piemonte, nei procedimenti civili vertenti tra Gallo

Luigi e il Comune di Racconigi, Ricci Luigi e il Comune di Villadeati,

iscritte ai nn. 538 e 539 del registro ordinanze 1975 e pubblicate

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 18 del 21 gennaio 1976.

Visti gli atti di costituzione di Gallo Luigi, del Comune di

Racconigi, nonché gli atti d'intervento del Presidente del Consiglio

dei ministri;

udito nell'udienza pubblica dell'11 maggio 1977 il Giudice relatore

Nicola Reale;

uditi gli avv.ti Claudio Dal Piaz e Giuseppe Guarino per Gallo,

l'avv. Franco Levi per il Comune di Racconigi, e il sostituto avvocato

generale dello Stato Giuseppe Angelini Rota, per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con sette diverse ordinanze di identico tenore, emesse il 22,

il 23 e il 29 aprile 1975 (nel corso di procedimenti promossi - nella

loro qualità di medici condotti - da Grillo Cesare contro il comune di

Moncrivello; da Croce Giovanni, contro il Consorzio medico dei comuni

di Crevacuore - Ailoche Caprile - Postua - Guardabosone; da de Michelis

Celestino contro il Consorzio medico dei comuni di Arborio - S.

Giacomo Vercellese; da Farina Giuseppe contro il comune di Lenta; da

Fioramonti Sergio contro il comune di Glislarengo, da Gallo Luigi

contro il comune di Racconigi e da Ricci Luigi contro il comune di

Villadeati, al fine di ottenere l'adeguamento delle rispettive

retribuzioni ai sensi e per gli effetti dell'art. 3 della legge 15

febbraio 1963, n. 151 in relazione con il d.P.R. 5 giugno 1965, n. 749

e con il d.P.R. 28 dicembre 1970, n. 1079, il tribunale amministrativo

regionale per il Piemonte ha sollevato questione di legittimità

costituzionale del citato art. 3 della legge 15 febbraio 1963, n. 151

in riferimento agli artt. 3, 5 e 128 della Costituzione.

2. - Nel giudizio promosso con l'ordinanza n. 538 del 1975 (in

causa Gallo Luigi contro comune di Racconigi) si sono costituite

entrambe le parti. La difesa del ricorrente dott. Luigi Gallo contesta

che la norma denunziata violi le norme costituzionali sopra richiamate.

Secondo la difesa del comune di Racconigi (contro il quale il ricorso

del dott. Gallo è diretto) la questione sollevata dal giudice a quo

sarebbe invece fondata. Entrambe le parti hanno poi ribadito i loro

rispettivi punti di vista, con due memorie depositate il 28 e il 29

aprile 1977.

In tutti i giudizi è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata. Considerato in diritto :

1. - Le sette ordinanze in epigrafe hanno per oggetto una identica

questione di legittimità costituzionale: i relativi giudizi possono

pertanto essere riuniti onde dar luogo ad unica decisione.

2. - L'art. 3 della legge 13 febbraio 1963, n. 151 (che ha

sostituito il testo originario dell'art. 67 del T.U. delle leggi

sanitarie approvato con il r.d. 27 luglio 1934, n. 1265) stabilisce -

fra l'altro - che il Consiglio comunale non può determinare la

retribuzione dei medici condotti in misura inferiore "allo stipendio

degli impiegati dello Stato aventi diritto al coefficiente 271 ai sensi

della tabella allegata al decreto del Presidente della Repubblica 11

gennaio 1956 n. 19".

Va subito rilevato che, secondo l'ormai consolidato indirizzo della

giurisprudenza e la prevalente dottrina, quello operato dal suddetto

art. 3 è un rinvio formale e non ricettizio, per cui ogni variazione

dello stipendio del personale civile dello Stato (e concernente la

categoria cui fa riferimento la norma in questione) si estende ai

sanitari e, nella specie, ai medici condotti. Pertanto si ritiene

comunemente che il trattamento economico di questi ultimi ha subito

modifiche, nel senso del miglioramento, per effetto del d.P.R. 5

giugno 1965, n. 749 e del successivo d.P.R. 28 dicembre 1970 n. 1079.

Ovviamente, però, le innovazioni non possono scalfire il principio che

il trattamento economico dei medici condotti non può essere in nessun

caso inferiore a quello richiamato dall'articolo in discussione.

3. - Secondo quanto si assume nelle ordinanze di rimessione, la

normativa sarebbe in contrasto con gli artt. 5, 128 e 3 della

Costituzione.

Le censure riferentesi all'art. 5 (per cui la Repubblica riconosce

e promuove le autonomie locali) e 128 (a norma del quale le provincie e

i comuni sono enti autonomi nell'ambito dei principi fissati da leggi

generali della Repubblica che ne determinano le funzioni) si concretano

nel rilievo che se pure astrattamente la determinazione per legge

statale dello stipendio di un dipendente comunale (quale è il medico

condotto) specie se limitata all'imposizione del minimo, non è di per

sé in insanabile contrasto con il principio dell'autonomia del comune,

una possibile lesione della autonomia di tale ente è in concreto

ravvisabile ove l'intervento legislativo venga riguardato nei suoi

riflessi sulla esiguità di taluni bilanci comunali per i quali anche

lo stipendio di un solo dipendente (da includersi tra le spese

obbligatorie) può finire per condizionare gran parte del programma di

attività dell'ente assorbendone le disponibilità finanziarie, in

misura resa più gravosa dall'applicazione (resa possibile

dall'indirizzo interpretativo cui si è fatto cenno) dei miglioramenti

accordati ai dipendenti statali successivamente alla entrata in vigore

della norma denunziata.

4. - Nei termini sopra delineati la censura è palesemente

infondata. È infatti agevole obbiettare che si tratta di pregiudizi di

mero fatto e per giunta ipotetici, come tali inidonei a giustificare

una declaratoria di illegittimità costituzionale e che, comunque,

possono essere, se non eliminati, quanto meno attenuati attraverso la

costituzione di consorzi, secondo la testuale previsione dell'art. 63

del T.U. delle leggi sanitarie.

Ma anche a voler approfondire l'indagine su di un piano più

propriamente tecnico giuridico avendo riguardo ai principi che regolano

la materia è da escludere che la norma denunziata violi in alcun modo

l'autonomia comunale.

5. - Invero, appare evidente dal sopra citato testo dell'art. 128

Cost. che il principio dell'autonomia comunale non può comportare una

autonoma ed ingiustificata eliminazione di ogni potestà di intervento

statale, sul piano legislativo, nell'ambito dei principi generali e nel

perseguimento di quei fini che lo Stato riconosce come propri anche

nella articolazione che si esprime a livello delle amministrazioni

locali.

Ciò è stato riconosciuto da questa Corte nella sentenza n. 52 del

1969 con la quale si è esplicitamente affermato che le autonomie degli

enti locali non possono essere considerate avulse dall'ordinamento

generale e che quindi non vi è ragione di escludere la legittimità di

un intervento legislativo quando si tratta del rapporto di impiego dei

dipendenti locali.

Il problema, pertanto, non riguarda in via astratta la legittimità

di intervento del legislatore, ma piuttosto i limiti che esso è tenuto

ad osservare; si dovrà, cioè, di volta in volta accertare se le

disposizioni legislative si siano mantenute nell'ambito strettamente

necessario a soddisfare esigenze di carattere generale ed abbiano

lasciato agli enti locali quel minimo di poteri, richiesto da quella

autonomia di cui essi devono godere.

Non è chi non veda come siffatti principi siano stati, nel caso di

specie, integralmente rispettati.

È certo infatti che la legge impugnata sia "generale" nel senso

richiesto dall'art. 128 Cost. in quanto risponde all'esigenza, di

indubbio e preminente interesse pubblico, di assicurare che localmente

l'assistenza sanitaria sia la migliore possibile, attraverso la oculata

scelta del personale, ovviamente condizionata, fra l'altro, da un

congruo trattamento economico. Tali concetti risultano oltretutto dai

lavori preparatori della legge impugnata.

Va inoltre considerato che questa si limita a fissare il minimo

dello stipendio dei medici condotti e che pertanto, al di là di tale

limite, il comune resta libero di determinare la retribuzione di tali

dipendenti nella misura compatibile con le sue risorse e nel rispetto

degli altri criteri fissati dalla legge.

6. - Il contrasto con il principio di uguaglianza di cui all'art. 3

è prospettato sotto un duplice profilo.

Si assume, anzitutto, che, mentre ai fini della determinazione

della retribuzione dei suoi dipendenti il Comune deve tener conto

(giusta quanto disposto dall'art. 228 T.U. della legge comunale e

provinciale, approvato con r.d. 3 marzo 1934, n. 383) delle proprie

disponibilità finanziarie e della esigenza - di una giusta proporzione

fra stipendi e funzioni, nel caso dei medici condotti verrebbe,

indipendentemente dai criteri suddetti, ad essere vincolato al rispetto

dei minimi inderogabili fissati dalla legge statale. D'altro canto, si

deduce che la determinazione di un minimo retributivo, fissato nella

stessa misura per tutti i medici condotti, creerebbe irrazionali

disparità di trattamento tra gli stessi poiché l'impegno che a

ciascuno di essi è concretamente richiesto varia grandemente da comune

a comune e da regione a regione.

In ordine al raffronto tra il trattamento riservato ai medici

condotti e agli altri dipendenti locali non può non rilevarsi che lo

stato giuridico e le attribuzioni dei sanitari condotti si

diversificano notevolmente da quelli degli altri dipendenti comunali.

I medici condotti sono infatti tenuti a prestare l'assistenza

medica chirurgica ai poveri iscritti negli appositi elenchi del comune,

gratuitamente, e in base alle tariffe approvate dalle competenti

autorità anche agli abbienti (art. 4 t.u.).

Su di essi grava fra gli altri l'obbligo di espletare gratuitamente

il servizio necroscopico quando non si sia altrimenti provveduto e di

curare, sempre gratuitamente, anche a domicilio, le persone affette da

malattie veneree che abbiano diritto alla cura gratuita.

Né va omesso che, per l'art. 33 del t.u. delle leggi sanitarie, ai

medici condotti possono essere temporaneamente affidate le funzioni di

ufficiale sanitario, quando per lo scarso numero della popolazione o

per altro motivo non si possa provvedere al servizio di vigilanza

igienica e di profilassi mediante la nomina di un ufficiale sanitario.

Essi poi in ogni caso sono tenuti a cooperare alla esecuzione dei

provvedimenti di igiene e profilassi ordinati dall'autorità sanitaria

comunale o dalle autorità superiori.

Trattasi, come si vede, di funzioni che trascendono gli interessi

locali del comune per riguardare direttamente gli interessi generali

della tutela e della vigilanza sulla salute pubblica, il cui

espletamento può richiedere un particolare impegno da parte degli

addetti. Appunto per questo i medici condotti hanno per legge l'obbligo

di non assentarsi dal comune di residenza senza avvertire e senza aver

provveduto alla propria, sia pure temporanea, sostituzione: l'obbligo

di residenza che va valutato con particolare rigore al punto che la sua

violazione può essere causa di provvedimenti disciplinari. Di fronte a

questo complesso di obblighi non sembra che sia di rilievo decisivo in

senso contrario, anche sul piano pratico, la facoltà accordata ai

medici condotti di esercitare la libera professione.

Quanto sopra vale a collocare i medici condotti in una posizione

del tutto particolare rispetto all'apparato burocratico comunale e a

giustificare, di riflesso, il particolare trattamento retributivo loro

riservato dalla norma denunziata, senza che ciò possa comportare

violazione dell'art. 3 Cost., tanto più che esso non risulta fissato

in misura eccessiva, come emerge dall'esame delle somme in cui si

concreta.

Del resto, proprio in considerazione delle particolari funzioni che

ad essi sono demandate, il trattamento economico dei medici condotti è

stato sempre diverso da quello degli altri dipendenti comunali e

soggetto a particolare valutazione da parte dello Stato. Difatti l'art.

67 del T.U. delle leggi sanitarie (nella sua formulazione anteriore a

quella introdotta con l'articolo 3 della legge 151 del 1963) riservava

alla competenza della Giunta provinciale amministrativa il potere di

fissare gli stipendi minimi dei sanitari condotti mentre l'art. 66

dello stesso testo unico (del pari sostituito dall'art. 2 della legge

n. 151 del 1963) stabiliva che uno speciale regolamento per ciascun

comune, approvato dalla G.P.A. previo parere del Consiglio provinciale

di sanità, doveva disciplinare lo stato giuridico ed il trattamento

economico del detto personale sanitario, secondo norme contenute nello

stesso T.U. ed eventualmente diverse da quelle riguardanti gli altri

impiegati.

Né, infine, può sostenersi che la fissazione in un'unica misura

del minimo di stipendio per tutti i sanitari condotti comporti

violazione del principio di uguaglianza in considerazione del fatto che

l'impegno che ad essi è concretamente richiesto per l'espletamento

della loro attività varia grandemente a seconda delle dimensioni e

della importanza della condotta.

Al riguardo è, infatti, sufficiente osservare che quello stabilito

dalla legge è solo il minimo (non eccessivo, come si è già

ricordato) di stipendio e che l'eventuale dippiù delle retribuzioni va

differenziato secondo criteri risultanti da apposite norme le quali

tengono conto delle dimensioni e del presumibile impegno del singolo

sanitario.

In conclusione deve riconoscersi che la scelta che ha dato luogo

alla vigente normativa non ha perduto la sua nota di razionalità anche

se le innegabili trasformazioni avvenute nel frattempo nel contesto

sociale e nel campo dell'assistenza medica, e che si adducono per

rafforzare le censure in oggetto (miglioramento del tenore di vita

delle popolazioni, ampliamento del numero e delle funzioni delle mutue

nonché degli ospedali e così via), potranno consigliare al

legislatore scelte anche organicamente diverse.

Ciò anche a seguito delle attribuzioni spettanti alle regioni dopo

l'entrata in vigore del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4 che, in

riferimento al disposto degli artt. 117 e 118 e VIII trans. Cost., e in

esecuzione della delega data al Governo dall'art. 17 della legge 16

maggio 1970, n. 281 ha trasferito alle regioni a statuto ordinario le

funzioni amministrative statali in materia di assistenza sanitaria ed

ospedaliera e dei relativi personali ed uffici come previsto dall'art.

1 lett. "g" ed "h" del detto d.P.R. con le conseguenze sul piano

legislativo di cui all'ultima parte del predetto art. 17 legge n. 281

del 1970. Come è poi noto, nel quadro della riforma sanitaria, da

tempo in programma, la quale ha trovato la sua ultima formulazione nel

disegno di legge n. 1252 del 16 marzo 1977 attualmente all'esame del

Parlamento, è compresa anche la disciplina in sede locale

dell'assistenza sanitaria.