Sentenza n. 119/1966

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge approvata

dal Consiglio regionale della Sardegna il 14 maggio 1965 e riapprovata

il 20 gennaio 1966, contenente "Modifiche alla legge regionale 31 marzo

1965, n. 5, concernente la concessione di un assegno mensile ai vecchi

lavoratori senza pensione", promosso con ricorso del Presidente del

Consiglio dei Ministri notificato il 5 febbraio 1966, depositato nella

cancelleria della Corte costituzionale l'11 successivo ed iscritto al

n. 4 del Registro ricorsi 1966.

Visto l'atto di costituzione del Presidente della Regione autonoma

della Sardegna;

udita nell'udienza pubblica del 9 novembre 1966 la relazione del

Giudice Francesco Paolo Bonifacio;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe

Guglielmi, per il Presidente del Consiglio dei Ministri, e l'avv.

Pietro Gasparri, per il Presidente della Regione autonoma della

Sardegna.

Ritenuto in fatto :

1. - In data 20 gennaio 1966 il Consiglio regionale sardo ha

riapprovato, in seguito a rinvio, un disegno di legge, già approvato

nella seduta del 14 maggio 1965, con il quale si apportano "Modifiche

alla legge regionale 31 marzo 1965, n. 5, concernente la concessione di

un assegno mensile ai vecchi lavoratori senza pensione".

Il disegno di legge stabilisce (art. 1) che quando i beneficiari

dell'assegno previsto dal primo comma dell'art. 1 della legge

regionale 31 marzo 1965, n. 5, rivestano la qualifica di combattenti

della guerra 1915-1918 l'assegno viene aumentato a lire 12.000 mensili;

e dispone (art. 2) che ai nuovi oneri - precisati in un aumento di lire

120 milioni del capitolo di cui all'articolo 7 della citata legge n. 5

del 1965 - si faccia fronte mediante il corrispondente aumento del

capitolo 10302 dello stato di previsione dell'entrata del bilancio

della Regione per l'anno 1965.

2. - Con ricorso notificato il 5 febbraio e depositato l'11

febbraio 1966 il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e

difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha chiesto che il predetto

disegno di legge venga dichiarato costituzionalmente illegittimo e sia,

di conseguenza, annullato.

Secondo la tesi del ricorrente il disegno di legge impugnato: a)

riproduce, in sostanza, un precedente disegno di legge già annullato

dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 27 del 1965; b) viola la

competenza legislativa attribuita alla Regione dagli artt. 3 p.p., 4

p.p. e lett. h, 5 p.p. e lett. b dello Statuto, giacché il maggior

beneficio viene concesso con essenziale riferimento alla qualifica di

combattente, rispetto alla quale gli ulteriori requisiti richiesti in

via generale dall'art. 1 della legge regionale 31 marzo 1965, n. 5,

sono secondari: e non v'è dubbio che la materia pensionistica esula

dalle attribuzioni regionali; c) in dispregio dell'art. 3 della

Costituzione, crea una ingiustificata sperequazione fra i combattenti

della guerra 1915-1918 e i combattenti della guerra 1940-1944 e fra i

combattenti nati o residenti da almeno 5 anni in Sardegna e quelli nati

nel restante territorio dello Stato ovvero nati in Sardegna ma

trasferiti altrove; d) viola l'art. 81 della Costituzione, perché,

trattandosi di nuova spesa, occorre una nuova entrata sostanziale,

laddove il capitolo 10302 del bilancio di previsione, relativo alla

quota regionale dell'imposta di fabbricazione, deve considerarsi come

semplice posta contabile non impegnativa per lo Stato.

3. - La Regione si è costituita in giudizio nella persona del suo

Presidente, rappresentato e difeso dall'avv. Pietro Gasparri, con atto

depositato il 24 febbraio 1966.

La difesa regionale osserva che la legge regionale 31 marzo 1965,

n. 5 - non impugnata dallo Stato - rientra nella potestà della Regione

di integrare il sistema delle leggi statali in materia di lavoro,

previdenza ed assistenza sociale (art. 4, lett. h, dello Statuto) e che

nella stessa competenza trova fondamento il disegno di legge oggetto

del presente giudizio, giacché la qualifica di combattente non è

assunta a presupposto unico del beneficio, ma solo come titolo ad un

trattamento preferenziale. La Regione contesta altresì che sia stato

violato il principio di eguaglianza: la restrizione del beneficio ai

combattenti della prima guerra mondiale troverebbe infatti

giustificazione nella circostanza che tutti gli appartenenti a tale

categoria hanno superato i limiti massimi di età lavorativa. Quanto

al disposto dell'art. 81 della Costituzione, la Regione rileva che la

previsione di aumento del gettito previsto dal capitolo 10302 dello

stato di previsione è rigorosamente fondata su dati statistici che

dimostrano una regolare e costante crescita del cespite: le previsioni

relative al gettito dei tributi non potrebbero, comunque, essere

sindacate in sede di giudizio di legittimità costituzionale.

La Regione conclude chiedendo che il ricorso venga respinto.

Nelle successive deduzioni depositate il 2 marzo 1966 la difesa

regionale fa osservare che il ricorso fu proposto dal Presidente del

Consiglio dei Ministri senza la previa deliberazione del Consiglio

stesso e che questa intervenne solo in data 7 febbraio 1966 e cioè non

solo dopo la notifica del ricorso, ma dopo la scadenza dei termini

prescritti dall'art. 33 dello Statuto. La Regione chiede pertanto che

il ricorso venga dichiarato inammissibile.

4. - Nella memoria depositata il 21 ottobre 1966 l'Avvocatura dello

Stato sostiene l'infondatezza dell'eccezione di inammissibilità, in

quanto nei termini previsti per il deposito del ricorso venne

depositato l'estratto della seduta del 7 febbraio 1966, nella quale il

Consiglio dei Ministri ratificò l'impugnativa già proposta dal

Presidente per motivi di urgenza. Ad avviso della stessa Avvocatura è

incontestabile che ogni organo di presidenza, quando ricorra l'urgenza

e non sia possibile convocare tempestivamente l'organo collegiale, può

adottare, salvo ratifica, i provvedimenti necessari, e ciò in base ad

un principio generale dell'ordinamento applicabile anche

all'impugnativa di leggi: principio che trova espressa enunciazione

nell'art. 3 del D.P.R. 30 giugno 1951, n. 574, concernente norme di

attuazione dello Statuto per il Trentino-Alto Adige, e che è stato

riaffermato nella sentenza n. 57 del 1957 di questa Corte. I due

elementi che in tale decisione sono stati ritenuti necessari per

l'ammissibilità del ricorso - e, cioè, la sussistenza dell'urgenza e

la ratifica anteriore all'udienza di discussione del ricorso -

ricorrono nella specie, perché il Governo dell'epoca era in crisi e

non fu possibile convocare il Consiglio prima del 7 febbraio. Né, a

parere dell'Avvocatura, può trarsi argomento contrario dalla sentenza

n. 33 del 1962, perché nel caso ivi deciso non solo difettava

l'urgenza, ma esisteva e poteva funzionare almeno per gli affari

urgenti la Giunta che il Presidente della Regione non aveva ritenuto di

convocare.

Nel merito l'Avvocatura insiste in tutti i motivi del ricorso ed in

particolare osserva che la competenza attribuita alla Regione dall'art.

5, lett. b, dello Statuto è relativa all'assistenza connessa al

lavoro, laddove il supplemento di sussidio disposto dall'impugnato

disegno di legge non trova titolo in questa, ma solo nella qualifica di

combattente: e devono valere in proposito i principi enunciati dalla

Corte nella sentenza n. 27 del 1965. Per quanto riguarda la copertura

del maggior onere finanziario l'Avvocatura rileva che l'indicazione

delle nuove entrate per l'esercizio in corso deve essere rigorosa e

che, nella specie, trattandosi di quota di un tributo erariale, la

Regione non può ragionevolmente presumere un aumento del gettito:

d'altra parte solo lo Stato, come è stato affermato nella sentenza n.

1 del 1966, potrebbe riferirsi all'aumento del gettito delle entrate

già previste, perché solo lo Stato può, alla stregua dei programmi

economico-finanziari, presumere un aumento del reddito nazionale o di

determinati redditi ed il correlativo aumento dei tributi.

5. - Nella memoria del 25 ottobre 1966 la Regione ha

preliminarmente insistito nell'eccezione di inammissibilità, facendo

rilevare che la deliberazione di impugnare una legge regionale ha per

oggetto uno di quegli affari correnti sui quali il Consiglio dei

Ministri deve provvedere anche in periodo di crisi.

Circa i motivi del ricorso la difesa regionale deduce:

a) infondatamente si assume che la legge impugnata ha carattere

pensionistico: ed infatti la circostanza che una prestazione

assistenziale assuma il carattere di un assegno periodico non è

sufficiente a modificarne la natura;

b) a differenza della legge annullata con la sentenza n. 27 del

1965, il disegno di legge in esame non introduce una pensione

assistenziale estesa a tutti i combattenti come tali, ma solo determina

un trattamento assistenziale privilegiato (e siffatti privilegi sono

normali nella nostra legislazione);

c) non sussiste alcuna sperequazione fra i combattenti del 15-18 e

quelli del 40-44, e ciò in considerazione della maggiore anzianità

dei primi, i quali hanno superato, tutti, il massimo dell'età

lavorativa. Né sussiste una disparità di trattamento in ragione

della nascita e della residenza, giacché dal beneficio sono esclusi

gli ultrasessantenni i quali risiedono fuori della Sardegna: e questa

è una circostanza sufficiente a giustificare la diversità di

trattamento. Ed è giustificata, altresì, l'esclusione di quei

soggetti i quali, nati fuori della Sardegna, vi siano immigrati da meno

di cinque anni, giacché si tratta di cittadini che, venuti in Sardegna

in tarda età, lo hanno fatto in considerazione di una qualche

possibilità di mantenimento sul posto;

d) relativamente alla pretesa violazione dell'art. 81 della

Costituzione, è erroneo che la norma costituzionale imponga una

simmetria fra nuove spese e nuove entrate, maggiori spese e maggiori

entrate, giacché l'importante è che l'equilibrio generale del

bilancio non subisca alterazioni. La previsione della maggiore entrata

relativa alle imposte di fabbricazione non comporta alcun impegno

giuridico nuovo dello Stato nei confronti della Regione, ma ciò non

esclude che essa possa esser presa in considerazione ai fini della

copertura della spesa, purché sia ragionevolmente probabile. E nella

specie i dati relativi alle cifre dei redditi accertati, riferiti ai 6

decimi di spettanza regionale ed al quinquennio 1960-64, rivelano come

le entrate regionali si siano quasi quintuplicate, con un tasso medio

di incremento di oltre un miliardo e mezzo: sicché è ben ragionevole

imputare a tale capitolo la copertura di una maggiore spesa di soli 120

milioni annui, spesa destinata a diminuire e poi a scomparire nel giro

di pochi anni.

6. - Nella discussione orale l'Avvocatura dello Stato e la difesa

della Regione hanno ulteriormente sviluppato le rispettive tesi ed

hanno insistito nelle conseguenti conclusioni. Considerato in diritto :

1. - L'eccezione di inammissibilità del ricorso, sollevata dalla

difesa della Regione, è fondata.

L'art. 33, secondo comma, della legge costituzionale 26 febbraio

1948, n. 3 - contenente lo Statuto speciale per la Sardegna -

conferisce non al Presidente del Consiglio dei Ministri, ma al Governo

della Repubblica il potere di promuovere la questione di legittimità

costituzionale di una legge riapprovata dal Consiglio regionale; l'art.

31 della legge 11 marzo 1953, n. 87, prescrive che il ricorso del

Presidente del Consiglio va proposto "previa deliberazione del

Consiglio dei Ministri".

Nel caso in esame i due provvedimenti non sono stati adottati

nell'ordine in tal modo stabilito. La legge impugnata - approvata dal

Consiglio regionale il 14 maggio 1965 e riapprovata, a seguito di

rinvio da parte del Governo, nella seduta del 20 gennaio 1966 - venne

comunicata il 21 gennaio 1966 al Presidente del Consiglio, secondo le

modalità previste dall'art. 14 del D.P.R. 19 maggio 1949, n. 250.

Risulta dagli atti che il ricorso, notificato il 5 febbraio 1966, non

fu preceduto dalla deliberazione del Consiglio dei Ministri, la quale

intervenne, col contenuto di ratifica, solo il 7 febbraio, vale a dire

dopo la scadenza del termine fissato dall'art. 33 dello Statuto.

2. - Gli artt. 31 e 32 della legge 11 marzo 1953, n. 87, impongono

(cfr. sentenza n. 33 del 1962) che il ricorso del Presidente del

Consiglio o del Presidente della Giunta venga proposto dopo la

deliberazione collegiale del Consiglio dei Ministri o della Giunta e

ciò perché solo a questi organi è attribuito il potere di deliberare

l'impugnativa per illegittimità costituzionale di una legge. Dal che

discende che l'ordine degli atti collegiale e presidenziale risponde -

come fu precisato nella ricordata sentenza di questa Corte - ad una

esigenza non formale, ma sostanziale, al rigoroso rispetto, cioè,

delle competenze relative ad una attività alla quale sono connessi

gravi effetti costituzionali. Una successiva deliberazione del

Consiglio dei Ministri, nella specie adottata dopo la scadenza del

termine, appare perciò non idonea a sanare un vizio che deriva

dall'assoluto difetto del potere del Presidente.

A contrastare tale conclusione, fondata su una non dubbia

interpretazione del sistema vigente, non valgono le osservazioni

prospettate dall'Avvocatura dello Stato. Ed in vero è da escludere

che possa farsi ricorso ad un preteso principio generale secondo il

quale ogni organo di presidenza potrebbe, in caso di urgenza e salvo

ratifica, adottare i provvedimenti spettanti al collegio. Le

competenze di ordine costituzionale sono infatti tassativamente

attribuite e delimitate, e di conseguenza la sostituzione di un organo

ad un altro è ammissibile solo nei casi e nei limiti eccezionalmente

previsti da specifiche norme: non giova, perciò, invocare il

precedente giurisprudenziale costituito dalla sentenza n. 57 del 1957

di questa Corte, giacché in quella occasione l'eccezione di

inammissibilità venne respinta perché una norma statutaria (art. 48,

n. 7, dello Statuto Trentino-Alto Adige) espressamente consente alla

Giunta provinciale di adottare in via di urgenza i provvedimenti di

competenza consiliare (e nella successiva sentenza n. 33 del 1962 la

Corte confermò che da tale disposizione non è ricavabile una norma

atta a regolare fattispecie analoghe); né giova, con più diretto

riferimento al caso in esame, richiamare l'art. 3 del D.P.R. 30 giugno

1951, n. 574, perché questa norma, dettata in attuazione dello Statuto

Trentino-Alto Adige e avente forza di legge ordinaria, regola anch'essa

una delimitata fattispecie e non può essere assunta a fonte di

individuazione di un principio generale che consenta lo spostamento,

sia pure provvisorio, di competenze costituzionali.

Nessuna incidenza sulla questione in esame, infine, può avere la

circostanza che all'epoca del ricorso il Governo era dimissionario. A

parte il rilievo che quando, in data 7 febbraio 1966, il Consiglio dei

Ministri deliberò la ratifica il gabinetto era ancora in crisi - e,

dunque, si riconobbe purtuttavia competente a provvedere sulla materia

- è evidente che l'urgenza determinata dalla perentorietà del

termine, se non legittima la sostituzione del Presidente del Consiglio

(in senso analogo cfr. sentenza n. 36 del 1962), rende

incontrovertibile che la relativa deliberazione, adottata a tutela di

un obiettivo interesse generale, rientra fra gli atti che il Governo

dimissionario può legittimamente porre in essere.