Sentenza n. 12/1980

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge

della Regione siciliana 7 dicembre 1973, n. 45 (Norme interpretative

della legge regionale 23 marzo 1971, n. 7, sull'ordinamento degli

uffici e del personale dell'Amministrazione regionale), e degli artt.

56, 75 e 90 della legge della stessa Regione 23 marzo 1971, n. 7,

promosso con ordinanza emessa il 14 novembre 1974 dal Consiglio di

giustizia amministrativa per la Regione siciliana, sui ricorsi riuniti

proposti da Torregrossa G. Battista, Niceta Antonino e Buccellato

Girolamo contro il Presidente della Regione siciliana e l'Assessore

alla Presidenza della Regione stessa, iscritta al n. 114 del registro

ordinanze 1975 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 140 del 28 maggio 1975.

Visto l'atto di costituzione del Presidente della Regione siciliana

e dell'Assessore alla presidenza della detta Regione;

udito nell'udienza pubblica del 13 giugno 1979 il Giudice relatore

Guglielmo Roehrssen;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Renato Carafa, per

il Presidente della Regione siciliana e per l'Assessore alla presidenza

medesima.

Ritenuto in fatto :

Nel corso di un giudizio promosso da tre funzionari della Regione

siciliana - aventi qualifiche di Segretario generale, Ragioniere

generale e Direttore regionale - a seguito del diniego dell'Assessorato

alla Presidenza della Regione di riconoscere ad essi il trattamento

giuridico ed economico previsto per i dirigenti generali dello Stato

dall'art. 47 del decreto del Presidente della Repubblica 30 giugno

1972, n. 748, il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione

siciliana, con ordinanza 14 novembre 1974, ha sollevato questione di

legittimità costituzionale, in riferimento all'art. 14, lett. q),

dello statuto speciale siciliano, dell'art. 1 della legge reg. sic. 7

dicembre 1973, n. 45, e degli artt. 56,75 e 90 della legge reg. sic. 23

marzo 1971, n. 7.

Si osserva nell'ordinanza di rimessione che, in base al disposto

delle norme anzidette, le norme statali sul pubblico impiego

conseguenti alle leggi di delegazione in base alle quali fu emanato il

d.P.R. 30 giugno 1972, n. 748, non sono applicabili ai dipendenti

regionali.

Premesso che le funzioni svolte dal Segretario generale, dal

Ragioniere generale e dal Direttore regionale sarebbero equivalenti a

quelle svolte dai dirigenti generali dell'amministrazione statale -

come si evincerebbe da espresse norme, quali gli artt. 7,12 e 30 della

legge reg. n. 7/1971 e la legge reg. n. 28/1962 - secondo il Consiglio

di giustizia amministrativa per la Regione siciliana, sopravvenuta la

nuova disciplina statale sulla dirigenza, si sarebbe determinata una

disparità di trattamento a sfavore dei dipendenti regionali delle

qualifiche sopra indicate rispetto ai funzionari statali di pari grado.

Ciò in dipendenza della suddetta normativa regionale che ha dichiarato

inapplicabile in toto a tutti i dipendenti regionali le disposizioni

dei decreti legislativi statali emanati in base alla delega contenuta

nella legge 18 marzo 1968, n. 249 e successive modificazioni, senza

d'altra parte provvedere autonomamente ad adeguare il trattamento

economico degli anzidetti impiegati ai miglioramenti intervenuti per

gli statali.

Secondo l'ordinanza di rimessione, ne deriverebbe un contrasto fra

le norme regionali sopra menzionate ed il precetto dell'art. 14, lett.

q), dello statuto regionale, il quale vuole sia assicurato in ogni caso

agli impiegati e funzionari della Regione un trattamento non inferiore

a quello del personale dello Stato.

In particolare - si osserva - tale contrasto riguarderebbe l'art. 1

della legge reg. sic. n. 45 del 1973, ove si ritenga che da esso derivi

la non applicabilità ai dipendenti regionali delle disposizioni dei

decreti legislativi statali di cui sopra, ovvero il combinato disposto

di tale art. 1 della legge reg. n. 45 del 1973 e degli artt. 56, 75 e

90 della legge reg. n. 7 del 1971.

Si è costituita in giudizio l'Avvocatura generale dello Stato per

la Regione siciliana, chiedendo che la questione sia dichiarata non

fondata.

Nell'atto di costituzione si osserva in proposito che non vi è

affatto parità di funzioni fra personale regionale e statale,

cosicché non è possibile istituire un parallelismo fra qualifiche e

funzioni del personale direttivo statale e regionale, essendo

quest'ultimo articolato in modo del tutto diverso.

Pertanto, proprio in presenza di tale diversità sostanziale il

legislatore regionale, con la legge n. 7 del 1971, ha provveduto alla

organizzazione degli uffici dell'Amministrazione regionale,

distinguendo il personale addetto agli stessi uffici in determinate

qualifiche (art. 10) e determinando le attribuzioni delle singole

qualifiche (artt. 12 e segg.), nonché il trattamento economico dello

stesso personale (stabilito con la Tabella "N", annessa alla legge

stessa).

Deduce la difesa della Regione siciliana che per quanto riguarda

l'ordinamento degli uffici e lo stato giuridico ed economico degli

impiegati e funzionari della Regione, questa ha legislazione esclusiva,

cosicché legittimamente con l'art. 90 della citata legge n. 7 del 1971

vennero abrogate tutte le disposizioni delle leggi regionali

concernenti la estensione ai dipendenti dell'Amministrazione regionale

dei miglioramenti economici dei dipendenti statali, ponendosi il

principio che il trattamento economico degli impiegati e funzionari

della Regione, in conseguenza dell'ordinamento generale degli uffici e

della determinazione delle attribuzioni delle qualifiche del personale,

andava stabilito esclusivamente con la legge regionale. Legittimamente,

altresì, con la legge 7 dicembre 1973, n. 45, contenente "Norme

interpretative della legge regionale 23 marzo 1971, n. 7", veniva

precisato che "per il combinato disposto degli artt. 75, 86, 87 e 90

della legge reg. 23 marzo 1971, n. 7, ai dipendenti

dell'Amministrazione regionale e ai dipendenti dello Stato transitati

nei ruoli della Regione non si applicano, perché incompatibili, le

disposizioni dei decreti legislativi emanati ai sensi della legge 18

marzo 1968, n. 249 e successive modifiche e integrazioni".

Tali norme non contrastano, quindi, con la norma di cui alla lett.

q), dell'art. 14 dello statuto regionale, ma costituiscono

l'estrinsecazione in concreto dell'autonomia regionale a livello

legislativo esclusivo nella materia in questione. Considerato in diritto :

1. - Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione

siciliana, con l'ordinanza indicata in epigrafe, ha sollevato, in

riferimento all'art. 14, lett. q), dello Statuto speciale siciliano,

questione di legittimità costituzionale dell'art. 1 della legge

regionale siciliana 7 dicembre 1973, n. 45 ovvero - ove non si

ritenesse derivante dal su detto articolo, ma dal combinato disposto di

esso e degli artt. 56, 75 e 90 della legge regionale siciliana 23 marzo

1971, n. 7, la non applicabilità ai dipendenti regionali delle

disposizioni dei decreti legislativi statali emanati ai sensi della

legge 18 marzo 1969, n. 249 e successive modificazioni - del combinato

disposto dell'art. 1 della legge regionale siciliana 7 dicembre 1973,

n. 45 e degli artt. 56, 75 e 90 della legge regionale siciliana 23

marzo 1971, n. 7. Nella ordinanza si deduce che in forza di tale

normativa i funzionari regionali esercitanti nella Regione le più

elevate funzioni amministrative (segretario generale, ragioniere

generale e direttori regionali) fruiscono di un trattamento economico

inferiore a quello dei corrispondenti funzionari dell'Amministrazione

statale, in violazione dell'anzidetto art.14 lett. q), dello Statuto

siciliano.

La questione non è fondata.

2. - L'art. 14 dello Statuto speciale per la Regione siciliana

attribuisce alla Regione stessa potestà legislativa esclusiva, fra

l'altro, per quanto riguarda l'ordinamento degli uffici e degli enti

regionali (lett. p) e per quanto riguarda lo stato giuridico ed

economico degli impiegati e funzionari della Regione (lett. q).

Ma per quanto attiene all'ordinamento degli uffici in generale la.

potestà legislativa esclusiva è piena, incontrando il solo limite

delle leggi costituzionali dello Stato (art. 14, principio); per il

secondo aspetto, che pure rientra in quello della organizzazione degli

uffici (sent. n. 40/ 1972), la medesima norma aggiunge che lo stato

economico deve essere "in ogni caso non inferiore a quello del

personale dello Stato".

Non è dubbio, ad avviso della Corte, che questo ulteriore limite,

il quale condiziona soltanto la legislazione concernente il personale

regionale, operi sol quando sia possibile effettuare fra i vari livelli

del personale dello Stato e della Regione una equiparazione per quanto

concerne le funzioni da essi espletate in conformità alle leggi sia

statali sia regionali che disciplinano l'assetto degli uffici e le

mansioni del personale ad essi addetto.

È nell'ambito di questo principio che occorre esaminare la

consistenza delle questioni di legittimità costituzionale sollevate

dal Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana in

ordine prima all'art. 90 della legge regionale 23 marzo 1971, n. 7 (nel

quale si compendiano i precedenti artt. 56 e 75) e poi all'art. 1 della

legge regionale 7 dicembre 1973, n. 45.

3. - Con la cennata legge regionale n. 7/1971 la Regione siciliana

- la quale si era precedentemente attenuta al modello statale sia per

quanto riguarda l'assetto organizzativo dei suoi uffici amministrativi

sia per quanto riguarda la disciplina dello stato giuridico ed

economico del proprio personale - si allontanò profondamente da questo

modello tanto per il primo quanto per il secondo aspetto, adottando

norme sostanzialmente diverse.

Basti considerare, per quel che riguarda la organizzazione

amministrativa, che la legge regionale n. 7 fa leva su organi

completamente differenziati da quelli propri della Amministrazione

statale, e cioè sulle conferenze dei dirigenti, sui consigli di

direzione e, soprattutto, sui gruppi di lavoro, che costituiscono gli

elementi essenziali della organizzazione e formati da personale

appartenente ai diversi livelli, rappresentano - nelle previsioni del

legislatore siciliano - il momento centrale del funzionamento della

Amministrazione.

In coerenza con questo nuovo assetto, la stessa legge dettò una

disciplina anch'essa nuova per quel che concerne lo stato giuridico ed

economico del personale addetto, che risulta ripartito nelle qualifiche

di direttore regionale, dirigente, assistente, archivista -

dattilografo, agente tecnico, commesso, operaio. Solo per i dirigenti

è prevista la possibilità di conseguire, dopo 15 anni di servizio, la

qualifica di direttore regionale, mentre nell'ambito di ciascuna

qualifica si ha soltanto una progressione economica.

Due tra i dirigenti assumono, per le funzioni ad essi affidate,

denominazione diversa e cioè quella di segretario generale della

presidenza della Regione e di ragioniere generale.

Per l'art. 12 della legge il direttore regionale "esercita le

funzioni demandategli dalle leggi e dai regolamenti, provvede sulle

materie a lui delegate dall'assessore e lo coadiuva nello svolgimento

dell'attività amministrativa; propone all'assessore i provvedimenti di

carattere generale nelle materie di competenza dell'Amministrazione;

coordina l'attività dei gruppi di lavoro, partecipa a commissioni,

comitati o collegi". Il che sta ad indicare che al direttore regionale

sono affidate attribuzioni notevolmente diverse ed inferiori rispetto a

quelle proprie dei direttori generali dell'Amministrazione statale,

quali, come è noto, assumono anche la qualità di organi esterni

dell'Amministrazione medesima.

Trova, allora, piena giustificazione l'art. 90 della ripetuta legge

n. 7, il quale ha stabilito che "sono abrogate le disposizioni delle

leggi regionali concernenti la estensione ai dipendenti

dell'Amministrazione regionale dei miglioramenti economici dei

dipendenti statali".

La disposizione, che peraltro non esclude in maniera assoluta la

possibilità di equiparazioni fra personale statale e regionale

laddove, ovviamente, se ne presentino gli elementi caratterizzatori,

costituisce la logica conseguenza della nuova disciplina:

allontanandosi questa dalla regolamentazione propria

dell'Amministrazione statale, la disposizione ha escluso la

possibilità di una automatica estensione al personale regionale delle

norme sul trattamento economico proprie del personale statale, e cioè

ha escluso la ulteriore applicabilità del principio precedentemente

seguito dalla legislazione regionale, che invece trovava fondamento

nella identità o, quanto meno, somiglianza della regolamentazione dei

due personali. Va ribadito, ad ogni modo, che l'art. 90, se esclude

l'applicabilità automatica delle norme statali in argomento, non

esclude certamente, come appare evidente dalla sua lettera e dalla sua

ratio, la possibilità di applicare al personale regionale un

trattamento economico analogo a quello del personale statale, sempre

che si verifichi il cennato presupposto per una tale applicazione.

Consegue che le denunciate norme della legge regionale n. 7 del

1971 non violano l'art. 14, lett. q), dello Statuto siciliano.

4. - In prosieguo di tempo, come è noto, lo Stato, con il d.P.R.

30 giugno 1972, n. 748 (emanato in virtù della delega conferita al

Governo con la legge 18 marzo 1968, n. 249 e successive modificazioni),

ha adottato nuove disposizioni che non hanno toccato soltanto

l'ordinamento del personale con la istituzione della c.d. dirigenza, ma

hanno riguardato anche la struttura medesima dell'Amministrazione dello

Stato.

Infatti, anche limitando la indagine ai soli dirigenti generali,

dall'art. 7 del d.P.R. n. 748 risulta chiaramente che su costoro sono

stati decentrati, dando ai relativi provvedimenti carattere di

definitività, compiti di notevolissima importanza (fra i quali

l'approvazione di progetti per lavori e forniture, la conclusione di

transazioni relative a detti lavori e forniture la disapplicazione di

clausole penali, la promozione di liti l'adozione di provvedimenti di

concessione e autorizzazione, ecc.), già di competenza del Ministro,

tanto che si è ritenuto necessario (art. 3 del d.P.R. n. 748) creare

appositi istituti intesi a consentire al Ministro la possibilità

giuridica di revisione degli atti del dirigente generale e di loro

eliminazione, se viziati

Nulla di tutto ciò si rinviene nell'ambito della Regione

siciliana, la quale, in virtù dell'amplissima potestà legislativa

riconosciutale dalla citata lett. p) dell'art. 14 dello Statuto era ed

è pienamente libera di accogliere o meno norme e principi simili a

quelli propri dell'Amministrazione statale.

Ora, come emerge dagli atti, la Regione siciliana non ha omesso di

portare la sua attenzione su questo punto: la legge n. 45 del 1973 ha

infatti anche questo significato, perché da essa risulta che

l'Assemblea regionale non ha ignorato il nuovo ordinamento delle

carriere statali, ma è pervenuta alla conclusione che fra ordinamento

amministrativo statale ed ordinamento amministrativo regionale non

esistono punti di contatto tali da giustificare la estensione al

secondo delle disposizioni recentemente dettate per il primo. Il che è

stato riassunto nella espressione secondo cui le norme del d.P.R. n.

748 del 1973 sarebbero "incompatibili" con quelle proprie della

Regione.

Sia o meno innovativa rispetto all'art. 90 della legge regionale n.

7 del 1971, l'ultima norma regionale - del resto pienamente rispondente

alla reale situazione legislativa dei due soggetti in parola (Stato e

Regione) - rientra senz'altro nell'ampia facoltà legislativa della

Regione siciliana attribuitale dall'art. 14 lettere p) e q), dello

Statuto. Infatti, avendo la Regione siciliana un proprio ordinamento

completamente differenziato rispetto a quello degli uffici statali ed

essendo venuto meno ogni parallelismo fra detti uffici in forza

dell'esercizio di una competenza legislativa attribuita dallo Statuto

alla Regione, ben può la Regione stessa stabilire in piena autonomia

gli emolumenti dei propri dirigenti, non più comparabili con quelli

dei dipendenti statali, stante la diversità delle rispettive funzioni

corrispondente alla diversità dei relativi ordinamenti.

Ne deriva che la questione sollevata va dichiarata non fondata.