Sentenza n. 12/1982

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 21 e 23 del

d.P.R. 23 giugno 1972, n. 749 (Nuovo ordinamento dei segretari comunali

e provinciali), promosso con ordinanza emessa il 5 marzo 1975 dal

Tribunale amministrativo regionale del Lazio sul ricorso proposto da

Preteroti Bruno contro il Ministero dell'Interno e il Prefetto di

Reggio Calabria e nei confronti dei Comuni di Molfetta e di Siderno,

iscritta al n. 579 del registro ordinanze 1975 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 25 del 28 gennaio 1976.

Visti l'atto di costituzione di Preteroti Bruno e l'atto di

intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 9 dicembre 1981 il Giudice relatore

Guglielmo Roehrssen;

uditi l'avvocato Celestino Biagini, delegato dall'avvocato Giuseppe

Guarino, per il Preteroti Bruno e l'avvocato dello Stato Giorgio

Azzariti, per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Con ordinanza 5 marzo 1975 il TAR del Lazio ha sollevato questione

di legittimità costituzionale degli artt. 21 e 23 del d.P.R. 23

giugno 1972, n. 749 in riferimento agli artt. 3 e 76 della Costituzione

(ed in rapporto all'art. 11 della legge di delega 18 marzo 1968, n.

249) nel corso di un giudizio promosso da un segretario capo comunale

di prima classe, collocato a riposo il 1 novembre 1970, il quale

chiedeva il trattamento economico di segretario generale di seconda

classe, in applicazione dell'art. 23 del d.P.R. 23 giugno 1972, n. 749.

Nell'ordinanza si sostiene che non sussistono elementi idonei a

giustificare la differenza di trattamento riservata dall'art. 21 ai

segretari capo di seconda classe e segretari comunali di prima e

seconda classe rispetto a quella dei segretari capo di prima classe, i

primi promovibili o inquadrabili nella qualifica di segretario capo

purché in servizio al 30 giugno 1970; gli altri nominabili alla

qualifica (dirigenziale) di segretario generale di seconda classe,

purché in servizio alla data (successiva di quasi due anni e mezzo) di

entrata in vigore del decreto delegato.

Tale disciplina farebbe sì che gli ultimi, se collocati a riposo

nel periodo 1 luglio-12 dicembre 1972, non soltanto non ottengono la

nuova qualifica di segretario generale di seconda classe, ma non

possono nemmeno beneficiare, non conseguendo l'inquadramento nella

nuova qualifica di segretario capo (pur di pari livello parametrale

rispetto a quella rivestita), dello sviluppo economico e di carriera

che è assicurato ai primi, i quali conseguono la qualifica di

segretario capo (parametro 307) ai sensi dell'art. 21 del ripetuto

d.P.R. n. 749 e possono, quindi (per il secondo comma dello stesso

articolo) raggiungere immediatamente il parametro 530 utilizzando

l'anzianità residua rispetto a quella richiesta per l'inquadramento.

Ne deriverebbe che il trattamento economico dei funzionari

collocati a riposo nel periodo 1 giugno 1970-12 dicembre 1972 con la

qualifica di segretari capo di prima classe, resterebbe al parametro

307, fissato con il d.P.R. 28 dicembre 1970, n. 1079, con possibilità

di utilizzare la residua anzianità solo ai fini degli aumenti biennali

di stipendio ma non anche del conseguimento delle superiori classi di

stipendio in cui si articola la nuova qualifica di segretario capo.

Ciò con violazione del principio di uguaglianza nonché del

principio, fissato dall'art. 11 della legge di delegazione 18 marzo

1968, n. 249, che statuiva che dovessero essere rispettate le posizioni

già acquisite.

Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri chiedendo

che la questione sia dichiarata non fondata.

Ha dedotto che la ragione per la quale la decorrenza della nomina a

segretario generale di seconda classe e dell'attribuzione del relativo

trattamento economico è stato stabilito dall'art. 23 impugnato alla

data del 12 dicembre 1972 sta nel fatto che l'art. 16 bis della legge

18 marzo 1968, n. 249 (sostituito dalla legge 28 ottobre 1970, n. 775)

delegò il Governo ad emanare norme regolanti le funzioni dirigenziali

ed il relativo trattamento economico in modo che detto trattamento

avesse attuazione graduale dal 1 gennaio 1971 al 31 dicembre 1972 e

comunque non prima del conferimento della funzione dirigenziale.

Il principio anzidetto avrebbe trovato logica applicazione

nell'art. 23 impugnato, giacché il decreto delegato n. 749 del 1972 ha

equiparato la qualifica di segretario generale di seconda classe a

quella di primo dirigente.

Osserva inoltre l'Avvocatura dello Stato che l'art. 23 non prevede

un mero inquadramento, ma un beneficio di carriera oltre che economico,

in quanto viene attribuita ai segretari capo di prima classe una

qualifica (di segretario generale di seconda classe) superiore a quella

ricoperta nel vecchio ordinamento, ed anche superiore a quella (di

segretario capo) che, nel nuovo ordinamento, ha sostituito quella

ricoperta (art. 4 del d.P.R. n. 749/72): perciò il "conferimento della

funzione dirigenziale" ai sensi dell'art. 16 bis della legge delega

non potrebbe non coincidere con la nomina a segretario generale di

seconda classe e non potrebbe farsi risalire a data precedente.

D'altro canto, l'attribuzione ai segretari capo di prima classe del

trattamento economico del primo dirigente con decorrenza 1 luglio 1970,

oltre a costituire violazione del ricordato criterio e principio

direttivo della legge di delega, avrebbe creato una disparità di

trattamento nei confronti di coloro che già ricoprivano la qualifica

di segretario generale di seconda classe e, in genere, di tutti coloro

che hanno ottenuto l'inquadramento nella qualifica di primo dirigente,

i quali tutti, a norma degli artt. 25, quinto comma, d.P.R. 23 giugno

1972, n. 749 e d.P.R. 30 giugno 1972, n. 748, hanno conseguito il

nuovo trattamento economico dal 1 gennaio 1971.

Osserva ancora l'Avvocatura che la decorrenza 1 luglio 1970

stabilita dall'art. 21 per l' "inquadramento" nella nuova qualifica di

segretario capo, trova la sua ragione in un diverso criterio o

principio direttivo determinato con altra norma, l'art. 10 della stessa

legge 28 ottobre 1970, n. 775, il quale disponeva che "le nuove misure

degli stipendi... avranno effetto dal 1 luglio 1970".

Secondo l'Avvocatura dello Stato la diversa decorrenza delle

disposizioni contenute negli artt. 21 e 23 del d.P.R. n. 749 del 1972,

trova quindi giustificazione nella diversità di criteri e principi

determinati con le due diverse norme di delegazione (rispettivamente

gli artt. 11 e 13 e l'art. 16 bis della legge n. 249 del 1968

risultanti dalle modifiche apportate con la legge n. 775 del 1970)

delle quali i due articoli impugnati costituiscono attuazione.

Rilevava ancora l'Avvocatura che il giudice a quo ha ritenuto di

individuare una disparità sostanziale di trattamento sulla base di una

interpretazione delle norme impugnate che non sembra possa essere

condivisa. Nelle ordinanze di rinvio si osserva infatti che, mentre gli

ex appartenenti alle soppresse qualifiche di segretario capo di seconda

classe, di segretario comunale di prima e seconda classe possono

ottenere, dal 1 luglio 1970, l'inquadramento nella qualifica di

segretario capo ed in questa raggiungere, se in possesso della relativa

anzianità, i più alti parametri (fino al 530) attribuiti a quella

qualifica; il trattamento economico degli ex segretari capo di prima

classe resterebbe ancorato, per il periodo 1 luglio 1970-12 dicembre

1972, al parametro 307 fissato per il direttore di sezione con il

d.P.R. n. 1079 del 1970. Viceversa l'art. 4, secondo comma, del d.P.R.

n. 749 del 1972 dispone la soppressione della qualifica di segretario

capo di prima classe e la sua "sostituzione" con quella di segretario

capo: dispone cioè l'attribuzione ai segretari capo di prima classe

della nuova qualifica con effetto dalla data di istituzione della nuova

qualifica che corrisponde a quella della "sostituzione" della vecchia

con la nuova qualifica. Questa istituzione, e perciò questa

sostituzione - secondo l'Avvocatura dello Stato - hanno avuto effetto

dal 1 luglio 1970, in quanto l'art. 25 stabilisce in via generale che

ai segretari comunali spetta il trattamento economico previsto dalla

tabella D, cioè, al segretario capo, quello corrispondente ai

parametri dal 307 al 530, a seconda dell'anzianità, e, in mancanza di

espressa disposizione, si deve ritenere che i nuovi stipendi così

attribuiti abbiano anch'essi decorrenza dalla data di istituzione delle

relative qualifiche (ciò sarebbe comprovato dal fatto che, per

attribuire diversa decorrenza al nuovo trattamento economico stabilito

per la dirigenza è stato necessario emanare la norma espressa

contenuta nel quinto comma dello stesso art. 25).

Alle stesse conclusioni interpretative - si osserva ancora deve

giungersi se si considera che gli ora citati artt. 4, 21 e 25, nonché

la tabella D allegata al decreto n. 749 del 1972, nella parte

riguardante i funzionari appartenenti alla carriera direttiva ma non

dirigenti, sono stati emanati in attuazione della delega contenuta

negli artt. 11 e 13 della legge n. 249 del 1968, che espressamente

prescrivevano la decorrenza dal 1 luglio 1970 degli effetti delle norme

delegate.

Si è costituita pure la parte privata, chiedendo la dichiarazione

di illegittimità costituzionale dell'art. 23 del d.P.R. n. 749 del

1972, nella parte in cui esclude dal trattamento economico ivi previsto

gli ex segretari comunali capo di prima classe collocati a riposo tra

il 1 luglio 1970 ed il 12 dicembre 1972, o, alternativamente e in via

subordinata, dell'art. 21 del citato d.P.R., nella parte in cui esclude

il conferimento di detta qualifica ai segretari capo di prima classe

collocati a riposo nell'anzidetto periodo di tempo.

Premessa una breve cronistoria della legislazione concernente i

segretari comunali, si osserva che con il decreto delegato 23 giugno

1972, n. 749, recante il "Nuovo ordinamento dei segretari comunali e

provinciali" la carriera fu semplificata secondo i principi impartiti

dalla legge di delega, istituendosi le seguenti qualifiche: segretario

comunale, con due classi di stipendio; segretario capo, con tre classi

o sei classi, in dipendenza della popolazione del comune; segretario

generale di seconda classe, con trattamento di primo dirigente;

segretario comunale generale, con trattamento di dirigente superiore.

Con gli artt. 21 e 23 del d.P.R. n. 749 del 1972, sono state

disciplinate le situazioni di coloro che già appartenevano alla

categoria dei segretari comunali e l'art. 21 ha stabilito che ai

segretari comunali in servizio alla data del 30 giugno 1970 con le

soppresse qualifiche di segretario capo di seconda classe, di

segretario comunale di prima classe e di segretario comunale di seconda

classe sono attribuiti, con decreto del prefetto, il parametro e la

qualifica di segretario capo, a decorrere dal 1 luglio 1970. Per la

superiore qualifica di segretario capo di prima classe, l'art. 23 ha

invece disposto che "i segretari comunali in servizio alla data di

entrata in vigore del presente decreto con la soppressa qualifica di

segretario capo di prima classe, i quali siano titolari di segreterie

di comuni assegnati in base alla tabella A alla classe seconda,

conseguano alla data di cui sopra, con decreto del Ministro per

l'Interno, la nomina alla qualifica di segretario generale di seconda

classe".

Questa difformità di trattamento non avrebbe giustificazione, non

essendovi motivo perché gli appartenenti alle qualifiche inferiori

godano dei benefici dell'art. 21 purché in servizio al 30 giugno 1970,

mentre per gli appartenenti alla qualifica superiore di segretario di

prima classe i benefici dell'art. 23 siano applicabili solo se in

servizio ad una data imprecisata, perché affidata ad un elemento

incerto quale la pubblicazione del d.P.R. sulla Gazzetta Ufficiale, e

che è successiva di addirittura sei mesi alla approvazione del decreto

delegato e di due anni e mezzo alla data assunta come riferimento per

le qualifiche inferiori.

Ciò sarebbe tanto più irragionevole ove si consideri che i

segretari comunali andati a riposo tra il 30 giugno 1970 ed il 12

dicembre 1972 vengono così ad usufruire di un trattamento

pensionistico commisurato su parametri che vanno fino al 530, se

appartenenti a qualifiche inferiori a quella di segretario capo di

prima classe; costoro, invece, avranno sempre, una pensione commisurata

sul parametro 307, con la conseguenza che sarebbe stato riservato un

trattamento poziore a chi aveva una qualifica inferiore rispetto a chi

ne aveva una superiore. E ciò, oltreché in disarmonia con il

principio di eguaglianza, è anche in contrasto con il principio della

legge delega che voleva rispettare le posizioni acquisite dai

dipendenti dello Stato (art. 11, legge n. 249 del 1968). Considerato in diritto :

1. - Come risulta dagli atti, la questione che viene sottoposta

all'esame di questa Corte riguarda esclusivamente i segretari comunali

già inquadrati nella qualifica di segretari capo di prima classe e che

per effetto dell'art. 23 del d.P.R. 23 giugno 1972, n. 749, hanno

acquisito titolo all'inquadramento nella dirigenza a far tempo dal 12

dicembre 1972 (data di entrata in vigore dello stesso d.P.R. n. 749),

ma che sono stati collocati a riposo anteriormente a tale data: ad

avviso del giudice a quo costoro si sarebbero venuti a trovare in una

posizione deteriore rispetto ai segretari comunali inquadrati nella

qualifica di segretario capo, ai quali i benefici derivanti dall'art.

21 del ripetuto d.P.R. n. 749 sono stati applicati a far tempo dal 1

luglio 1970, sicché i segretari capo che sono stati poi collocati a

riposo hanno potuto beneficiare degli effetti della normativa in parola

anche in ordine al trattamento di pensione.

Questa disparità di trattamento non troverebbe, secondo il giudice

a quo, giustificazione, donde la violazione del principio di

uguaglianza (art. 3, primo comma, della Costituzione).

Vi sarebbe altresì violazione dell'art. 76 della Costituzione, in

quanto così disponendo si sarebbe disconosciuto il rispetto delle

posizioni giuridiche ed economiche acquisite, che pure era

esplicitamente preveduto dall'art. 11, quinto comma, della legge di

delega 18 marzo 1968, n. 249 ("Delega al Governo per il riordinamento

dell'Amministrazione dello Stato, per il decentramento delle funzioni e

per il riassetto delle carriere e delle retribuzioni dei dipendenti

statali").

2. - La questione non è fondata né in rapporto all'art. 3 né in

rapporto all'art. 76 della Costituzione.

Occorre al riguardo ricordare che la legge n. 249 del 1968, negli

articoli 10 e 11 previde il riordinamento delle carriere dei dipendenti

statali e con l'art. 13 stabilì i criteri per la determinazione dei

nuovi stipendi dei dipendenti medesimi, senza peraltro fissare alcuna

decorrenza.

Questa legge è stata modificata ed integrata in numerosi punti con

la legge 28 ottobre 1970, n. 775 ("Modifiche ed integrazioni alla legge

18 marzo 1968, n. 249"), la quale, se non ha toccato gli artt. 10 e 11,

ha integrato (con il suo art. 10) l'art. 13 nel senso di stabilire che

i nuovi stipendi avrebbero avuto decorrenza dal 1 luglio 1970 e con

l'art. 12 ha introdotto un art. 16 bis che ha preso in specifica

considerazione il trattamento economico dei funzionari direttivi aventi

qualifica di direttore generale o equiparata e superiore nonché dei

funzionari appartenenti agli altri livelli dirigenziali inferiori

(ispettori generali e capi divisione), precisando, nel penultimo comma,

che il nuovo trattamento economico per il personale ora indicato

avrebbe dovuto avere attuazione graduale a decorrere dal 1 gennaio 1971

e fino al 31 dicembre 1972 e, comunque, non prima del conferimento

della funzione dirigenziale.

Il complesso delle disposizioni contenute nelle due leggi n. 249

del 1968 e n. 775 del 1970 ha trovato attuazione, per quel che concerne

i segretari comunali, con il d.P.R. 23 giugno 1972, n. 749 ("Nuovo

ordinamento dei segretari comunali e provinciali"), entrato in vigore

il 12 dicembre 1972.

Questo testo ha provveduto a riordinare la carriera ed il

trattamento economico dei detti segretari prevedendo anche per essi la

"funzione dirigenziale" e, conseguentemente, la distinzione fra

funzionari direttivi e funzionari appartenenti alla dirigenza, insieme

riducendo le qualifiche proprie della carriera, che (Tabella all. D al

d.P.R. n. 749) risultano ora essere le seguenti: segretario comunale,

segretario capo (appartenenti alla categoria dei direttivi); segretario

generale di seconda classe e segretario generale (appartenenti alla

dirigenza, con il trattamento economico del primo dirigente per il

segretario generale di seconda classe e quello del dirigente superiore

per il segretario generale).

Posto questo nuovo ordinamento, il predetto d.P.R. nel provvedere

all'inquadramento dei segretari comunali nelle nuove qualifiche, ha

stabilito, con l'art. 21, che i segretari capo di seconda classe ed i

segretari comunali sia di prima sia di seconda classe avrebbero assunto

la nuova qualifica di segretario capo con il relativo trattamento

economico a far tempo dal 1 luglio 1970, in perfetta armonia con il

già ricordato disposto dell'art. 13 della legge n. 249 del 1968, come

modificato dall'art. 10 della legge del 1970, n. 775.

Quando, invece, si è trattato dei segretari comunali che alla data

di entrata in vigore del decreto n. 749 (12 dicembre 1972) rivestivano

la qualifica di segretario capo di prima classe, l'art. 23 dello stesso

d.P.R. ha stabilito che essi avrebbero assunto la qualifica di

segretario generale di seconda classe dalla "data di cui sopra" (cioè

della entrata in vigore del d.P.R. n. 749), con la ovvia conseguenza

che anche il relativo trattamento economico avrebbe avuto decorrenza

dalla medesima data.

3. - Ora - come si è detto - nella ordinanza di rimessione si

sostiene che questa diversa decorrenza fissata per gli ex segretari

capo di prima classe violi il principio di uguaglianza, in quanto

porrebbe costoro in una posizione deteriore rispetto ai segretari di

qualifica inferiore per i quali, invece, il nuovo trattamento economico

(e conseguentemente quello di quiescenza per coloro che frattanto

fossero stati collocati a riposo), ha avuto una decorrenza notevolmente

anteriore e, cioè, dal 1 luglio 1970.

Senonché, anche a prescindere dal considerare che l'art. 23 del

decreto delegato trova base nel testuale disposto del citato art. 16

bis (che non è stato censurato dal giudice a quo e che a sua volta

parla di una applicazione graduale del nuovo trattamento economico dal

1 gennaio 1971 al 31 dicembre 1972 e, comunque, "non prima del

conferimento della funzione dirigenziale"), sta di fatto che la

situazione presa in considerazione dall'art. 23 è ben diversa da

quella disciplinata dall'art. 21. Quest'ultimo, infatti, si riferisce a

funzionari che erano e rimanevano nell'ambito della categoria dei

funzionari direttivi e la disciplina nuova riguardava soltanto il

trattamento economico, mentre l'art. 23 ha una portata più vasta:

esso, invero, ha ad oggetto in primo luogo il conferimento di una

posizione giuridica a se stante, cioè la immissione nella nuova

categoria "dirigenziale", le cui funzioni sono diverse e maggiori ed il

cui trattamento economico, di conseguenza, è stato dettato sulla base

di criteri anch'essi diversi da quelli propri degli appartenenti alla

categoria dei direttivi.

In queste considerazioni sta la ragione della diversa decorrenza

del trattamento economico degli appartenenti alla carriera dei

segretari comunali: coloro i quali entravano a far parte della

"funzione dirigenziale" - in assenza di una esplicita disposizione in

senso contrario - non potevano conseguirne lo status e, di conseguenza,

il trattamento economico relativo prima della entrata in vigore della

norma (il d.P.R. n. 749) che per i segretari stessi ha introdotto la

"funzione dirigenziale".

A tale riguardo si è accennato alla possibilità di una diversa

interpretazione degli artt. 21 e 23, con applicazione retroattiva del

secondo: ma non spetta certamente alla Corte di procedere a siffatta

interpretazione, così come non spetta ad essa vedere se e quali

effetti possa produrre nei casi del genere la successiva legge 19

maggio 1976, n. 391 ("Modifiche al decreto del Presidente della

Repubblica 23 giugno 1972, n. 749, recante norme sul nuovo ordinamento

dei segretari comunali e provinciali").

4. - Sulla base di queste considerazioni non sussiste neanche

violazione dell'art. 76 come riflesso della violazione dell'art. 11,

quinto comma, della legge di delega del 1968: invero per i segretari

comunali dei quali qui si tratta non può parlarsi della esistenza di

posizioni acquisite, poiché si ha invece il conferimento di una nuova

posizione nell'ambito della loro carriera.