Sentenza n. 12/1987

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli

artt. 18 legge 25 ottobre 1968 n. 1089 (Conversione con

modificazioni del d.l. 30 agosto 1968 n. 918 concernente

provvidenze creditizie, agevolazioni fiscali e sgravio di

oneri sociali per favorire nuovi investimenti nei settori

dell'industria, del commercio e dell'artigianato), 1 legge 4

agosto 1971 n. 589 (Conversione con modificazioni del d.l. 5

luglio 1971 n. 429 concernente proroga ed aumento dello

sgravio degli oneri sociali per le imprese industriali ed

artigiane nel Mezzogiorno); art. 18 d.l. 30 agosto 1968 n.

918, convertito con modificazioni in legge 25 ottobre 1968

n. 1089; art. 1 d.l. 5 luglio 1971 n. 429, convertito con

modificazioni in legge 4 agosto 1971 -n. 589; art. 22,

ultimo comma, legge 2 maggio 1976 n. 183; art. 59 d.P.R. 6

marzo 1978 n. 218; art. 1, terzo comma, d.l. 28 febbraio

1981 n. 36, convertito con modificazioni in legge 29 aprile

1981 n. 163; artt. 23 e 25 legge 16 aprile 1973 n. 171,

promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 5 febbraio 1980 dal Pretore di

Venezia nei procedimenti civili riuniti vertenti tra Soc.

Rado e Nardin ed altri e l'I.N.P.S., iscritta al n. 829 del

registro ordinanze 1980 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 44 dell'anno 1981;

2) ordinanza emessa il 19 ottobre 1982 dal Pretore di

Lecce nei procedimenti civili riuniti vertenti tra Pispico

Giuseppe ed altri e l'I.N.P.S., iscritta al n. 830 del

registro ordinanze 1982 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 94 dell'anno 1983;

3) ordinanza emessa il 28 ottobre 1983 dal Pretore di

Catania nel procedimento civile vertente tra S.n.c. Casa di

cura Villa S. Maria Center e l'I.N.P.S., iscritta al n.

1099 del registro ordinanze 1983 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 115 dell'anno 1984;

4) ordinanza emessa il 25 ottobre 1983 dal Tribunale di

Catania nel procedimento civile vertente tra l'I.N.P.S. e

S.r.l. Centro Clinico Diagnostico G. B. Morgagni, Casa di

cura, iscritta al n. 279 del registro ordinanze 1984 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 245

dell'anno 1984;

5) ordinanza emessa il 2 ottobre 1985 dal Pretore di

Catania nel procedimento civile vertente tra l'I.N.P.S. e

Russo Giuseppe ed altro, iscritta al n. 890 del registro

ordinanze 1985 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 23/I ss. dell'anno 1986;

Visti gli atti di costituzione dell'I.N.P.S., di Pispico

Giuseppe, del Centro Clinico Diagnostico G. B. Morgagni

nonché gli atti di intervento del Presidente del Consiglio

dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica dell'11 novembre 1986 il

Giudice relatore Francesco Greco;

Uditi l'avv. Sebastiano Italia per Pispico Giuseppe,

l'avv. Carlo Alessandro Pace per il Centro Clinico

Diagnostico G. B. Morgagni, l'avv. Fabio Fonzo per

l'I.N.P.S. e l'Avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per

il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto I. - A) Nel corso di un procedimento civile introdotto

ad istanza di taluni titolari di ristoranti o trattorie in

Venezia, al fine di ottenere l'accertamento giudiziale del

loro diritto agli sgravi contributivi di cui agli ant. 14

della legge 2 maggio 1976 n. 183, 18 della legge 25 ottobre

1968 n. 1089 e 23 della legge 10 aprile 1973 n. 171, il

Pretore di quella città ha sollevato questione di

legittimità costituzionale della norma da ultimo citata e

dell'art. 25 della stessa legge n. 171/73, in relazione

all'art. 18 della legge n. 1089/68, ravvisandone il

contrasto con l'art. 81, comma quarto, Cost.,

Il giudice a quo, premesso che il suddetto beneficio,

già previsto dalla legge n. 1089/68 è stato esteso alle

aziende industriali ed artigiane operanti nel territorio di

Venezia insulare, nelle isole della laguna e nel centro

storico di Chioggia per effetto della censurata normativa,

ha rilevato che, in via interpretativa, il concetto di

azienda industriale risultante dalla normativa stessa è

stato esteso fino a ricomprendervi anche i ristoranti

perché queste aziende non sono strumentali a mere

operazioni di esitazione di beni nello stesso stato in cui

vengono acquistati dal titolare, ma provvedono alla

somministrazione di servizi e di prodotti trasformati e

manipolati fino a perdere gli originari caratteri,

attraverso l'opera di personale qualificato e l'ausilio di

apposite attrezzature meccaniche.

Dalla estensione della categoria degli aventi diritto

allo sgravio contributivo consegue un proporzionale e

rilevante accrescimento degli oneri finanziari, di cui non

pare essersi tenuto conto nello stabilire la copertura

finanziaria delle leggi attributive del beneficio e

nell'indicare i mezzi per farvi fronte (art.19 e 20 d.l. 30

agosto 1968 n. 918 convertito con modificazioni nella citata

legge n. 1089/68; art. 25 1. n. 171/73): di qui il

contrasto della normativa censurata con l'art. 81, comma

quarto, Cost., almeno con riferimento ai destinatari del

suddetto beneficio non espressamente indicati o, comunque,

tradizionalmente non rientranti nella categoria delle

aziende industriali, ma ricomprensivi in via di

interpretazione estensiva.

L'ordinanza, emessa il 5 febbraio 1980, regolarmente

comunicata e notificata, è stata pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale n. 44 del 13 febbraio 1981 ed iscritta al n. 829

del registro ordinanze 1980.

B) Nel giudizio davanti a questa Corte si è costituito

l'I.N.P.S. ed è intervenuto il Presidente del Consiglio dei

ministri.

L'I.N.P.S., nella memoria depositata ha, in particolare,

osservato che gli sgravi contributivi originariamente

concessi alle aziende industriali ed artigiane operanti nel

Mezzogiorno (art. 18 1. n. 1089/68) implicavano un onere

gravante sulla Gestione per l'Assicurazione contro la

disoccupazione involontaria, alla quale affluivano i

finanziamenti compensativi previsti dallo Stato (artt.19 e

20 1. n. 1089/68). La determinazione di tali finanziamenti

si fondava su di un calcolo statistico previsionale

elaborato alla stregua dei bilanci della

gestione-disoccupazione, fra le cui voci attive figurava la

contribuzione proveniente dalle aziende che, classificate

dall'I.N.P.S. come industriali, provvedevano ai relativi

versamenti, i quali, invece, non erano dovuti dalle imprese

tradizionalmente considerate come commerciali a fini

contributivi. Pertanto, la copertura finanziaria della legge

attributiva del ripetuto beneficio era assicurata nei soli

limiti in cui la categoria dei beneficiari coincideva con

quella dei soggetti obbligati a contribuire alla gestione -

disoccupazione, secondo l'inquadramento operato

dall'Istituto stesso e considerato dal legislatore ai fini

dei finanziamenti suddetti. Identiche considerazioni valgono

anche riguardo alla legge n. 171/73 che ha esteso gli sgravi

alle aziende industriali ed artigiane operanti in zone

lagunari, essendosi in essa prevista la copertura

finanziaria per oneri derivanti da interventi diversi da

quelli della precedente previsione senza che vi sia stata

alcuna modificazione dei criteri seguiti dal legislatore del

1968. In considerazione di tutto ciò, conclude la difesa

dell'I.N.P.S., l'estensione, in via interpretativa, del

novero dei soggetti beneficiari procura un'alterazione

dell'equilibrio economico connesso al più ristretto ambito

presupposto in quella data ed i maggiori oneri conseguenti

non trovano la necessaria copertura finanziaria,

producendosi, così, una situazione di antigiuridicità

ulteriormente aggravata dal fatto che lo sgravio

contributivo è stato successivamente esteso ope legis (art.

3 1. 5 agosto 1978 n. 502) alle aziende alberghiere, ancora

una volta senza previsione di copertura finanziaria.

L'Avvocatura dello Stato eccepisce, in limine,

l'inammissibilità della questione per manifesta

irrilevanza: presupponendo l'argomentazione del giudice a

quo l'esistenza di due diverse opzioni ermeneutiche, una

delle quali soltanto (e cioè quella intesa ad estendere

l'area di operatività soggettiva delle norme attributive

del beneficio in questione) non conforme a Costituzione,

avrebbe dovuto discenderne l'onere dello stesso giudice, in

applicazione di un principio pacifico, di optare per

l'interpretazione più ristretta ed, a suo avviso,

legittima. In sostanza, nella specie, sarebbe stata rimessa

all'esame di questa Corte una norma inesistente

nell'ordinamento in quanto la sua enucleazione per via

interpretativa appariva preclusa proprio dalla questione di

costituzionalità relativamente ad essa sollevata.

Subordinatamente, nel merito, deduce l'infondatezza

della questione sotto un duplice profilo:

a) perché l'obbligo di indicazione della copertura

finanziaria si esaurisce con l'indicazione da parte del

legislatore di mezzi corretti e non implica anche che questa

comporti la garanzia certa della effettiva idoneità dei

mezzi stessi alle necessità concrete imposte dalla spesa

divisata: il che, del resto, appare particolarmente evidente

in epoche di perdurante inflazione, nelle quali può

sopravvenire facilmente un'insufficienza della copertura

originariamente adeguata, per effetto della quale non si ha

una egualmente sopravvenuta incostituzionalità della legge,

ma semmai il presupposto di fatto per provvedere ad un suo

rifinanziamento;

b) perché le disposizioni sulla copertura finanziaria

della legge n. 171/73 vanno rintracciate non tanto

nell'ambito di questa, quanto nel quadro della normativa di

cui all'art. 19 della legge n. 1089/68 come successivamente

modificata ed integrata.

Particolarmente rilevante in questo quadro è il

disposto dell'art. 22 della legge 2 maggio 1976 n. 183, ove

si prevede che i crediti dell'I.N.P.S. conseguenti agli

sgravi contributivi vengono soddisfatti con operazioni di

ricorso al mercato finanziario fino a concorrenza degli

"importi risultanti dai rendiconti annuali dell'I.N.P.S.".

II. - A) Analoga questione, ancorché con specifico

riferimento alla normativa che regola la materia degli

sgravi contributivi concessi alle aziende industriali ed

artigiane operanti nel Mezzogiorno, è stata sollevata dal

Pretore di Catania con due distinte ordinanze, emesse

rispettivamente il 28 ottobre 1983 (R.O. n. 1099/83) ed il 2

ottobre 1985 (R.O. n. 890/85) nel corso di altrettanti

procedimenti introdotti ad istanza, l'uno di una Casa di

cura, l'altro di un Istituto di Vigilanza, per rivendicare i

suddetti benefici.

Con la prima di tali ordinanze il Pretore ha così

puntualizzato l'assetto normativo implicato dalla

fattispecie sottoposta al suo esame:

a) con l'art. 18 del d.l. 30 agosto 1968 n.918 -

convertito con modificazioni nella legge 25 ottobre 1968 n.

1089 - alle aziende di cui sopra è stato concesso uno

sgravio contributivo del 10% delle retribuzioni soggette

alla contribuzione per l'assicurazione obbligatoria contro

la disoccupazione involontaria, per il periodo 31 agosto

1968-31 dicembre 1972; e un ulteriore sgravio, per il

medesimo periodo, pari al 10% delle suddette retribuzioni

corrisposte al personale assunto dopo il 30 settembre 1968 e

risultante superiore al numero complessivo dei lavoratori

occupati presso l'azienda beneficiaria alla stessa data;

tale sgravio aggiuntivo è stato elevato dal 10 al 20% per

il personale assunto dall'1 gennaio 1971 ed il termine del

31 dicembre 1972 è stato prorogato al 31 dicembre 1980 per

entrambi gli sgravi (art. 1 d.l. 5 luglio 1971 n. 429

convertito con modificazioni in 1. 4 agosto 1971 n. 589);

b) il provvedimento sulla copertura finanziaria

occorrente per tali benefici, già preannunciato dall'art. 1

del citato d.l. n 429/71, è stato poi effettivamente

adottato con la 1. 2 maggio 1976 n. 183, ivi prevedendosi

(art. 22) la possibilità del Ministro del Tesoro di

reperire i mezzi necessari mediante operazioni di ricorso al

mercato finanziario, fino a concorrenza degli importi

risultanti dai rendiconti annuali dell'I.N.P.S.;

c) la validità delle disposizioni (indicanti il termine

del 31 dicembre 1980) del Testo Unico delle leggi sugli

interventi nel Mezzogiorno (aggiornato ed approvato con

d.P.R. 6 marzo 1978 n. 218) e così dell'art. 59 di tale

T.U., è stata poi prorogata - per quanto interessa la

fattispecie esaminata dal giudice remittente - a tutto il 30

settembre 1981 (art. 1 d.l. 28 febbraio 1981 n. 36,

convertito, con modificazioni, nella legge 29 aprile 1981 n.

163).

Tanto premesso sull'identificazione della normativa

implicata dalla fattispecie, il giudice a quo ha ritenuto la

rilevanza della questione osservando che tale implicazione

discende dalla necessità di considerare anche le case di

cura ricomprese nel novero delle aziende beneficiarie degli

sgravi, in quanto, alla stregua di una consolidata

giurisprudenza, si deve ritenere il loro carattere

industriale perché esse espletano una vera e propria

attività organizzata diretta alla produzione di servizi.

In punto di non manifesta infondatezza, lo stesso

giudice ha poi rilevato che la suddetta normativa

(specificamente: art. 1 d.l. 5 luglio 1971 n. 429 come

convertito in 1. 4 agosto 1971 n. 589; art. 22, ult. co.,1.

2 maggio 1976 n. 183, art. 59 d.P.R. 6 marzo 1978 n. 218 -

in relazione tutti all'art. 18 del d.l. 30 agosto 1968 n.

918, come convertito in 1. 25 ottobre 1968 n. 1089 - e art.

1, comma terzo, d.l. 28 febbraio 1981 n. 36, come convertito

in 1. 29 aprile 1981 n. 163, nella parte in cui proroga la

validità delle disposizioni sugli sgravi contenuti nel

citato art. 59 del d.P.R. n. 218/78) si pone in contrasto

con l'art. 81, comma quarto, Cost. perché le disposizioni

sulla copertura finanziaria (art. 22 1. n. 183/76) non

contengono alcuna determinazione dell'importo delle somme

dovute all'I.N.P.S. a fronte degli sgravi disposti.

E, sebbene siffatta determinazione fosse stata prevista,

dallo stesso legislatore, come necessaria (art. 1, comma

quarto, d.1. n. 429/71), le suindicate disposizioni,

intervenute, peraltro, dopo circa cinque anni da tale

previsione, si sono limitate ad una mera indicazione dei

mezzi atti ad assicurare le necessarie disponibilità.

Risulta cosi spezzato il rapporto oneri-mezzi che solo può

consentire il mantenimento di un dato equilibrio finanziario

ed, in ipotesi, il ricorso al pubblico indebitamento è reso

possibile - in difetto di puntuali previsioni espresse - per

qualsiasi somma risultante dai rendiconti annuali dell'ente

di previdenza.

Secondo il giudice a quo l'esposto profilo di

illegittimità non è stato neanche rimosso dalle leggi

successive che, prorogando la validità delle disposizioni a

termine contenute nel d.P.R. n. 218/78 (e quindi anche

quelle dell'art. 59 in materia di sgravi), hanno bensì

disposto in ordine alle fonti di finanziamento

dell'attività della Cassa per il Mezzogiorno, ma non in

ordine alla copertura finanziaria specificamente inerente ai

menzionati benefici.

B) Le medesime norme sono censurate, in riferimento allo

stesso parametro costituzionale, anche con la seconda delle

ricordate ordinanze del Pretore di Catania, che è

sostanzialmente motivata per relationem alla precedente,

dopo una autonoma premessa concernente la asserita

necessità di ricomprendere anche le imprese esercenti

attività di vigilanza nel novero di quelle industriali,

beneficiarie degli sgravi in questione.

C) Con altra ordinanza emessa il 25 ottobre 1983 (R.O.

n. 279/84) anche il Tribunale di Catania ha sollevato la

questione di legittimità costituzionale degli artt. 1 d.l.

n. 429/71, come convertito nella legge n. 589/71, 22, ultimo

comma, l. n. 183/76 e 59 d.P.R. n. 218/78, in relazione

all'art. 18 d.l. n. 918/68, convertito in 1. n. 1089/68,

nella parte in cui, in contrasto con l'art. 81, comma

quarto, Cost., non prevedono o non determinano il costo del

beneficio degli sgravi contributivi riconosciuti alle

imprese industriali ed artigiane operanti nel Mezzogiorno e,

conseguentemente, non prevedono o non determinano i mezzi

finanziari per far fronte alla relativa spesa.

Trattasi anche qui del problema della spettanza o meno

degli sgravi suddetti ad una casa di cura, che il Tribunale

ha ritenuto compresa nel novero delle aziende beneficiarie

per ragioni identiche a quelle già svolte nell'identica

fattispecie dal Pretore di Catania: di qui l'asserita

rilevanza della questione, che poi, in punto di non

manifesta infondatezza, è stata, a sua volta, motivata con

considerazioni analoghe nella sostanza a quelle fatte

proprie dal giudice testé menzionato.

In particolare, il Tribunale ha anche rilevato che già

l'art,. 18 della 1. 1089/68, per effetto

dell'interpretazione estensiva del concetto di impresa

industriale, veniva a porsi in contrasto con l'art. 81,

quarto comma, Cost. come aveva già denunciato il Pretore di

Venezia con l'ordinanza sopra ricordata: nella' fattispecie,

peraltro, il problema degli sgravi contributivi restava

circoscritto ad epoche coperte soltanto dalle successive

leggi di proroga del beneficio, riguardo alle quali,

appunto, è stata proposta la censura in esame, difettando

anch'esse, ad avviso del giudice a quo, della necessaria

copertura finanziaria.

Anche secondo tale giudice, invero, il sistema di

copertura previsto dall'art. 22 1. n. 183/76 (poi trasfuso

nell'ultimo comma dell'art. 59 del T.U. di cui al d.P.R. n.

218/78 e quindi assoggettato alle proroghe che si sono

susseguite circa l'efficacia delle disposizioni dello stesso

T.U.: art. 1 d.l. n. 36/81 convertito in 1. n. 163/81; d.l.

n. 679/81 convertito in 1. n. 13/82; d.l. n. 389/82

convertito in 1. n. 546/82; 1. n. 941/82; 1. n. 192/83)

appare del tutto astratto e generico, concretandosi

praticamente in una norma in bianco che prevede spese ed

assunzione di debiti senz'altro limite che l'esigenza di

cassa della Tesoreria, apprezzata da un organo

amministrativo (Ministero del Tesoro) è per di più sulla

base di meri rendiconti dell'I.N.P.S.: il che palesemente

contrasta con le esigenze di ordinato equilibrio delle

finanze statali, salvaguardate dal citato precetto

costituzionale.

D) In tutti i giudizi susseguenti alle tre ordinanze di

cui sopra e intervenuto il Presidente del Consiglio dei

ministri; l'I.N.P.S. si è costituito in quello promosso con

la prima ordinanza del Pretore di Catania (R.O. n. 1099/83)

e nell'altro promosso con l'ordinanza (R.O. n. 279/84) del

Tribunale della stessa città, nel quale si è altresì

costituito il Centro Chimico Diagnostico "Morgagni", parte

privata nel giudizio a quo. Tutte le ordinanze, ritualmente

notificate e comunicate, sono state rispettivamente

pubblicate nella Gazzetta Ufficiale n. 115 del 26 aprile

1984, n. 23 del 23 maggio 1986 e n. 245 del 5 settembre

1984.

E) L'Avvocatura dello Stato ha insistito per la

declaratoria di infondatezza della questione deducendo in

primo luogo che non esiste la presunta genericità della

norma di copertura in quanto l'ammontare del ricorso al

mercato da parte del Ministro del Tesoro trova la sua

specifica determinazione limitativa per effetto del

collegamento alla misura ed al tempo del rimborso richiesto

dall'I.N.P.S. N è detto ricorso determina un'alterazione

dell'equilibrio del bilancio statale in corso, in quanto le

relative rate di ammortamento hanno decorrenza dall'anno

successivo, cosi da poter essere valutate nel contesto dei

nuovi equilibri ed in occasione delle scelte di politica

economica afferenti al nuovo bilancio nel quale le rate

stesse vengono a cadere. Inoltre, con decorrenza dall'anno

1979 (a seguito della legge n. 468/78: art. 14), nel

bilancio di previsione dello Stato debbono trovare

iscrizione anche le spese da coprire con specifiche

operazioni di indebitamento, ivi comprese, quindi, gli oneri

derivanti dagli sgravi in questione, iscritti sulla base dei

dati di preconsuntivo forniti dall'I.N.P.S. e concorrenti a

formare quelle poste passive che, unitamente alle entrate,

costituiscono oggetto della manovra finanziaria contemplata

dall'apposita legge.

L'I.N.P.S. ha depositato memorie di contenuto

sostanzialmente adesivo rispetto alle eccezioni svolte dai

giudici remittenti senza aggiungere nuovi argomenti.

Ha resistito, invece, a tali eccezioni, la parte privata

contestando sia l'ipotesi di una illegittimità

costituzionale "sopravvenuta" per effetto della dilatazione,

in via interpretativa, del novero delle aziende beneficiarie

degli sgravi, sia la presunta idoneità del meccanismo di

copertura approntato dall'art. 22 della legge 183/76 a

determinare imprevedibili squilibri di bilancio. Sul primo

punto ha osservato che quella interpretazione, proprio per

essere tale, non è stata creativa di diritti prima

inesistenti, ma si è limitata a chiarire l'esatta portata

delle norme attributive dei benefici in questione secondo

l'intenzione del legislatore, alla stregua della quale erano

da ritenere istituiti anche gli strumenti di copertura

originariamente previsti (d.l. n. 918/68 conv. in 1. n.

1089/68).

Estensioni in senso proprio sono state bensì operate,

ma solo con leggi successive (es. art. 3 1. 5 agosto 1978 n.

502, per le aziende di somministrazione di alimenti e

bevande), quando proprio in via interpretativa è apparso

impossibile arricchire di nuove categorie quelle degli

originari beneficiari degli sgravi.

Quanto al secondo punto e con specifico riferimento al

periodo coperto dalle leggi di modificazione e di proroga

dei benefici già concessi dalla legge n. 1089/68, ha

affermato che, ai fini della osservanza dell'art. 81, comma

quarto, Cost., rileva non tanto l'esatta determinazione

della spesa da sostenere, quanto la sua determinabilità e

che tale criterio è stato nella specie osservato, essendo

stato il potere di indebitamento concesso al Ministro del

Tesoro nei soli limiti degli importi emergenti dai

rendiconti dell'I.N.P.S.. Sul punto ha richiamato i principi

sanciti da questa Corte con la sentenza n. 1 del 1966,

secondo la quale il citato precetto costituzionale esige che

l'onere di copertura vada determinato con puntualità

rigorosa solo relativamente a spese incidenti "sopra un

esercizio in corso", mentre margini di elasticità e di

discrezionale apprezzamento non possono non imporsi riguardo

a spese destinate ad incidere su esercizi futuri.

Tutte le successive proroghe sull'attribuzione degli

sgravi hanno riguardato anche l'operatività del meccanismo

di copertura già previsto dall'art. 22 della legge n.

183/76, in quanto recepiti nell'ultimo comma dell'art. 59

del d.P.R. n. 218/78.

III. - A) Con ordinanza emessa il 19 ottobre 1982 (R.O.

n. 830/82) il Pretore di Lecce ha sollevato questione di

legittimità costituzionale degli artt. 18 della legge 25

ottobre 1968 n. 1089 e 1 della legge 4 agosto 1971 n. 589,

nella parte in cui, in violazione dell'art. 3 Cost., non

prevedono alcun criterio oggettivo da adottare ai fini di un

retto calcolo degli sgravi contributivi da concedere alle

ditte che operano a ciclo stagionale (nella specie:

un'azienda trasformatrice della foglia di tabacco).

Il giudice a quo ha preliminarmente osservato che,

sebbene la ratio delle suddette norme sia ravvisabile, là

dove esse accordano lo sgravio contributivo aggiunto (del

10% delle retribuzioni corrisposte al personale assunto dopo

il 30 settembre 1968 e risultante superiore al numero

complessivo dei lavoratori occupati dall'azienda alla stessa

data: art. 18 1. n. 1089/68; misura elevata poi al 20%, con

decorrenza dall'1 agosto 1971, limitatamente al personale

assunto dall'1 gennaio 1971: art. 11. n. 589/71),

nell'intento di favorire quelle imprese meridionali le

quali, nonostante la difficile congiuntura economica,

abbiano incrementato il numero dei dipendenti, la loro

applicabilità non può essere esclusa nei confronti delle

aziende operanti a ciclo discontinuo o stagionale: la

lettera delle stesse norme sarebbe, infatti, tale da

impedire siffatta esclusione. Il che, tuttavia,

determinerebbe, ai fini de quibus, un'irrazionale disparità

di trattamento fra tali aziende e quelle operanti a ciclo

continuo oltre che delle prime fra loro, a seconda che

l'attività sia o meno in corso alle date sopra indicate.

Invero, per quanto riguarda il primo aspetto della

questione, la ritenuta operatività delle norme censurate

nei confronti delle aziende a ciclo produttivo stagionale

implica che queste, ove riprendano, dopo le dette date,

l'attività sospesa ed all'uopo provvedano all'assunzione

del personale necessario, si trovano a fruire, per tutte

queste nuove assunzioni, dello sgravio aggiuntivo di cui

sopra, anche se l'incremento occupazionale derivante dalla

ripresa dell'attività è del tutto apparente in quanto, di

norma, viene riassorbito quello stesso personale che già

componeva l'organico aziendale al momento della cessazione

dell'anteriore ciclo produttivo e che era stato licenziato

per effetto della cessazione stessa. Viceversa, aziende

industriali ed artigiane operanti a ciclo continuo e che

mantengono, a differenza delle altre, un numero stabile di

lavoratori occupati, non possono fruire del detto beneficio

aggiuntivo. E cioè sebbene le prime, alla luce della

segnalata ratio legis, appaiono degne di maggiore

considerazione ai fini dell'attribuzione di benefici,

proprio in quanto la continuità della loro attività non

determina quelle fasi di disoccupazione conseguenti al

tipico modo di operare delle seconde, le quali fasi, per

effetto dell'irrazionalità di una previsione normativa non

adeguatamente commisurata alla realtà di siffatte

differenze, paradossalmente si risolvono in un fattore di

vantaggio per esse.

La disparità di trattamento risulta, poi, aggravata dal

fatto che la data posta come momento di riferimento per la

verifica dell'intervenuto incremento occupazionale non

risponde ad alcuna giustificazione oggettiva, per cui

trattasi di un momento del tutto casuale. In conseguenza di

ciò, può poi verificarsi il secondo profilo di disparità

di trattamento che interessa le stesse aziende operanti a

ciclo discontinuo ed il loro esclusivo ambito. Invero, per

il fatto meramente casuale che a quella data una di tali

aziende si trovi o no nella fase di svolgimento della

propria attività dipende l'applicazione dello sgravio

aggiuntivo, negata nella prima ipotesi ed ammessa, invece,

nella seconda, allorché la ripresa del ciclo avvenga dopo

la stessa data.

I richiamati aspetti di illegittimità della normativa

censurata sono, inoltre, avvalorati con richiamo alla

sentenza n. 185/76 di questa Corte, con la quale è stata

dichiarata l'illegittimita di norme (art. 9 l. 12 marzo 1968

n. 334) in forza delle quali imprese dello stesso tipo erano

tenute a versare contributi di differente onerosità non in

relazione a loro diverse situazioni giuridiche o economiche,

ma solo per il fatto, del tutto casuale, di avere già nel

passato assunto obblighi contributivi propri del settore del

commercio o di quello dell'agricoltura.

B) L'ordinanza, ritualmente comunicata e notificata, è

stata pubblicata nella G.U n. 94 del 6 aprile 1983.

È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri;

si sono costituiti l'I.N.P.S. ed il titolare dell'azienda,

parte nel giudizio a quo.

L'Avvocatura dello Stato ha sollecitato la declaratoria

di infondatezza della questione osservando che la presunta

irrazionalità della disciplina censurata è, in realtà,

una lacuna tecnica della stessa che può essere colmata in

via interpretativa: se la ratio legis è quella di favorire

gli incidenti di occupazione, l'applicabilità del beneficio

deve essere escluso tutte le volte in cui tale presupposto

non si verifichi e, quindi, anche quando, come nella

fattispecie, le assunzioni successive alle ricordate date

del 30 settembre 1968 e dell'1 gennaio 1971 si limitino a

ricomporre un organico aziendale già anteriormente

esistente in quanto siano da ricondurre alle intrinseche e

peculiari caratteristiche di ciclicità delle lavorazioni.

Anche secondo l'I.N.P.S. dovrebbe essere nella specie

consentita un'interpretazione "costituzionalizzante" del

tipo testé delineato. Ma la difesa dell'istituto

previdenziale soggiunge anche che, ove essa si ritenga

impossibile, non dovrebbero esservi dubbi sulla fondatezza

della censura sollevata dal giudice a quo, attesa

l'inammissibile ed irrazionale disparità di trattamento che

si verificherebbe a tutto favore delle imprese operanti a

ciclo discontinuo, le quali si vedrebbero premiate in

relazione alla sola circostanza della ciclicità della

propria attività, per le ragioni esposte con l'ordinanza di

rimessione.

La difesa della parte privata ha insistito per la

declaratoria di infondatezza della questione sotto vari

profili: a) preliminarmente perché sarebbe mal posto il

riferimento all'art. 3 Cost. Di tale norma si deduce,

infatti, l'inapplicabilità nei confronti delle persone

giuridiche e degli imprenditori, in quanto rispetto alle

prime non è dato apprezzare quei requisiti (sesso, lingua,

ecc...) con riferimento ai quali, tassativamente, la norma

stessa vuole realizzate le condizioni di uguaglianza; mentre

i secondi, per la specifica qualità loro conferita dalla

natura dell'attività svolta, sono interessati all'area di

operatività di altri precetti costituzionali come gli artt.

41 e 43 ai quali va, dunque, commisurata la legittimità

della disciplina relativa allo svolgimento di siffatta

attività. Precisa anche la difesa che tali affermazioni

non risultano contraddette dalla giurisprudenza

costituzionale, applicativa dell'art. 3 alle persone

giuridiche (sent. n. 40/65; n. 25/66; n. 2/69 e n. 185/76)

nei soli casi in cui una effettiva soggettività dell'ente

collettivo faceva in realtà difetto ovvero in quelle in cui

è apparsa particolarmente rilevante una situazione di

immedesimazione fra dette persone e quelle fisiche che le

compongono. Come, poi, la stessa giurisprudenza ha chiarito

che l'art. 43 Cost. non interessa qualsiasi categoria di

cose ma soltanto le imprese (Corte Cost., sent. n. 5/62),

così, correlativamente, deve ritenersi che l'art. 3 Cost.

non interessa qualsiasi soggetto giuridico ma solo le

persone fisiche. b) In secondo luogo, sarebbe, comunque, da

ritenere inesistente qualsiasi violazione del principio di

eguaglianza. Erroneamente il giudice a quo ritiene

finalità primaria della normativa sulla fiscalizzazione

degli oneri sociali, globalmente valutata, quella di

incrementare i livelli occupazionali: tale finalità, pur

non potendosi negare, è stata invece valutata dal

legislatore sul piano delle risultanze effettuali di una

politica intesa a promuovere l'industrializzazione del

Mezzogiorno e la produttività delle aziende ivi operanti,

nonché a rendere più competitive tali aziende, sul piano

interno ed internazionale, assicurando loro una riduzione

del costo del lavoro. In quest'ottica si giustifica

agevolmente la scelta del legislatore di non escludere le

imprese operanti a ciclo discontinuo dai benefici connessi

alla ripresa della loro attività dopo le date di cui sopra:

sono proprio queste le imprese che registrano una

produttività già al limite della redditività, in quanto

legata a ragioni stagionali e sovente soggetta al rischio di

eventi estranei alla logica industriale, quale la possibile

carenza di quantità e qualità della materia prima,

conseguente ad imprevedibili cause naturali, sicché

rispetto ad esse massimamente si apprezza l'opportunità di

perseguire la politica di cui sopra, senza ingiuste

discriminazioni rispetto alle imprese operanti a ciclo

continuo, apparendo, così, ragionevole e giustificata la

scelta suddetta operata dal legislatore, anche alla luce del

principio per cui l'art. 3 Cost. non costituisce un criterio

di mera uguaglianza formale e perciò consente al

legislatore stesso di regolare diversamente situazioni

ritenute diverse. (Corte Cost. n. 74/78; n. 40/65; n. 27/76;

n. 73/79; n. 209/75). c) Le date con riferimento alle quali

sono stati previsti i benefici in questione risultano

coerentemente poste in relazione ad epoche imposte

dall'entrata in vigore delle leggi attributive dei benefici

stessi e perciò ne va negata la casualità. d) Non è

pertinente il richiamo alla sentenza di questa Corte n.

185/76, relativa a fattispecie non assimilabile alla

presente. e) In ogni caso, le aziende che trasformano la

foglia secca del tabacco allo stato sciolto nella provincia

di Lecce hanno un ciclo produttivo di durata superiore ai

sei mesi, onde non possono considerarsi stagionali e,

pertanto, a maggior ragione se ne impone l'assimilabilità

alle imprese che lavorano senza interruzioni del ciclo

produttivo. Considerato in diritto

1. - Le ordinanze dei Pretori di Venezia (R.O. n. 829/80), di

Catania (R.O. nn. 1099/83 e 890/85), del Tribunale di Catania (R.O.

n. 279/84) possono essere riunite e decise con un'unica sentenza in

quanto prospettano questioni connesse.

2. - Il Pretore di Venezia (R.O. n. 829/80) denuncia la

illegittimità costituzionale degli artt. 23 e 25 della legge 16

aprile 1973 n. 171, i quali hanno esteso alle aziende industriali ed

artigiane operanti nel centro storico di Chioggia e nelle isole della

laguna gli sgravi contributivi ordinariamente concessi ad analoghe

aziende operanti nel Mezzogiorno con l'art. 18 della legge 25 ottobre

1968 n. 1089 di conversione, con modifiche, del d.l. 30 agosto 1968

n. 918.

Il Pretore di Catania (R.O. nn. 1099/83 e 890/85) ed il Tribunale

di Catania (R.O. n. 279/84) denunciano la illegittimità

costituzionale degli artt. 1 del d.l. 5 luglio 1971 n. 429, conv. con

modificazioni in legge 4 agosto 1971 n. 589; 22, ult. comma, della

legge 2 maggio 1976 n. 183; 59 del d.P.R. 6 marzo 1978 n. 218; art.

1, terzo comma, del d.l. 28 febbraio 1981 n. 36, conv. con

modificazioni in legge 29 aprile 1981 n. 163, nelle parti in cui

prorogano o incrementano il beneficio degli sgravi contributivi già

concessi alle aziende industriali ed artigiane operanti nel

Mezzogiorno dall'art. 18 del d.l. n. 918/68, conv. con modificazioni

in legge n. 1089/68, i quali, per la copertura dei relativi oneri,

prevedono il ricorso al mercato finanziario da parte del Ministro del

Tesoro.

A parere dei giudici remittenti, risulterebbe violato l'art. 81,

ult. comma, della Costituzione perché:

a) la previsione della copertura finanziaria sarebbe generica;

b) mancherebbe, dei detti oneri, la determinazione, peraltro

affidata ad un organo amministrativo (il Ministro del Tesoro) al

quale sarebbe attribuito un potere teoricamente illimitato di

indebitamento dell'erario e di aumento del passivo del bilancio;

c) gli sgravi riconosciuti ad aziende inserite nella categoria di

quelle industriali solo in virtù dell'interpretazione delle norme di

previsione operata dai giudici, risulterebbero privi della copertura

finanziaria.

3. - Preliminarmente va esaminata l'eccezione di inammissibilità

della questione sollevata dal Pretore di Venezia.

L'Avvocatura dello Stato all'uopo rileva che, a fondamento della

denunciata illegittimità costituzionale, il giudice a quo pone la

qualificazione di industriale dell'azienda parte nel giudizio

conseguente all'interpretazione delle norme di previsione da lui

stesso effettuata e ritenuta, poi, come ragione della dedotta

violazione del precetto costituzionale.

Ed osserva che lo stesso giudice a quo può modificare il detto

presupposto ed effettuare l'interpretazione delle norme che egli

reputa adeguatrice della Costituzione e che porta all'esclusione

della stessa azienda dal novero di quelle beneficiarie dello sgravio

dei contributi previdenziali di cui trattasi, onde la irrilevanza

della questione stessa.

L'eccezione non è fondata.

Invero, non può condividersi il detto rilievo che, peraltro, può

estendersi anche alle questioni sollevate in giudizi le cui parti

(Case di cura ed Istituto di vigilanza) sono state ritenute aziende

industriali in base all'interpretazione delle norme di previsione

effettuate dai giudici remittenti. È stato seguito l'indirizzo

giurisprudenziale costante sia dei giudici di merito che della Corte

di Cassazione; indirizzo giurisprudenziale che, come più

diffusamente si dirà in seguito, non importa violazione

dell'invocato precetto costituzionale.

4. - Nel merito le questioni non sono fondate.

Con la legge del 25 ottobre 1968 n. 1089, di conversione del d.l.

n. 918/68, sono state emanate norme recanti anche lo sgravio di oneri

sociali per favorire nel Mezzogiorno, tra l'altro, per quello che

interessa, nuovi investimenti nei settori dell'industria, del

commercio e dell'artigianato.

Lo sgravio è stato concesso:

a) a decorrere dal periodo di paga successivo a quello in corso

alla data del 31 agosto 1968 e fino a tutto il periodo di paga in

corso alla data del 31 dicembre 1972, sul complesso dei contributi da

corrispondere all'I.N.P.S. dalle aziende industriali ed artigiane che

impiegavano dipendenti nei territori indicati nel d.P.R. n. 1523/67

nella misura del 10% delle retribuzioni assoggettate alle

contribuzioni per l'assicurazione obbligatoria contro la

disoccupazione involontaria ai dipendenti che effettivamente

lavoravano nei suddetti territori;

b) e ulteriormente, sempre nella misura del 10% delle

retribuzioni, calcolate come innanzi, per il personale assunto

posteriormente alla data del 30 settembre 1968 e risultante superiore

al numero complessivo dei lavoratori occupati dall'azienda nei

suindicati territori del Mezzogiorno alla data medesima ancorché

lavoranti ad orario ridotto o sospesi.

L'art. 19 s.l. ha disposto che l'importo dello sgravio fosse posto

a carico dell'assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione

involontaria gestita dall'I.N.P.S. che vi avrebbe fatto fronte con un

apporto dello Stato, determinato nell'ammontare (lire 466.500

milioni) da erogarsi in rate bimestrali anticipate con importi

annuali determinati.

L'art. 20 s.l. ha stabilito che la copertura della spesa avvenisse

con emissione, da parte del Ministro del Tesoro, di certificati

speciali di credito su una somma determinata, nel complesso, in lire

466.500 milioni e suddivisa in varie annualità, dal 1968 al 1972.

Con il d.l. n. 429/71, conv. con modif. nella legge n. 589/71, lo

sgravio contributivo a favore delle aziende industriali ed artigiane

dislocate nei territori meridionali è stato prorogato al 31 dicembre

1980; lo sgravio aggiuntivo è stato elevato, per il personale

assunto dall'1 gennaio 1971, dal 10 al 20%; lo sgravio supplementare

del 10% è stato applicato sulle retribuzioni relative ai lavoratori

assunti dopo la data del 31 dicembre 1970, depennando da questi, in

ordine di assunzione, un numero di lavoratori pari a quelli

licenziati dopo la stessa data.

Conseguentemente, è stato elevato l'apporto dello Stato per gli

anni 1971 e 1972 rispettivamente a 18 miliardi ed a 36 miliardi di

lire; ed egualmente l'importo dei certificati speciali di credito

emittibili dal Ministro del Tesoro.

È stato, inoltre, stabilito che un successivo provvedimento

legislativo avrebbe determinato le somme che dovevano essere versate

dallo Stato all'I.N.P.S. a partire dal 1973.

L'art. 14 della legge n. 183/76, in materia di interventi

straordinari nel Mezzogiorno per il quinquennio 1976-1980 per i nuovi

assunti dal 1° luglio 1976 al 31 dicembre 1980 ad incremento delle

unità effettivamente occupate alla data del 30 giugno 1976 nelle

aziende artigiane, nelle imprese alberghiere e nelle aziende

industriali operanti nei settori indicati dal C.I.P.E., ha disposto

lo sgravio contributivo di cui alla legge n. 1089/68 e successive

modificazioni nella misura totale sino al periodo di paga in corso al

31 dicembre 1986 sulle retribuzioni assoggettate a contribuzioni per

il fondo pensioni lavoratori dipendenti gestito dall'I.N.P.S.

Il quinto comma del successivo art. 22 ha disposto che dalle somme

annualmente iscritte nello stato di previsione del Ministero del

Tesoro si prelevassero le somme da versare all'I.N.P.S. per lo

sgravio contributivo.

L'ultimo comma dello stesso articolo, per la copertura finanziaria

ha autorizzato il Ministro del Tesoro ad effettuare, a decorrere

dall'anno 1977 e per il periodo 1973-1980 di concessione dello

sgravio contributivo ai sensi del terzo comma dell'art. 1 del d.l. 5

luglio 1971 n. 429, conv. in legge 4 agosto 1971 n. 589, operazioni

di ricorso al mercato finanziario fino alla concorrenza degli importi

risultanti dai rendiconti annuali dello I.N.P.S. nella forma di

assunzione di mutui con il Consorzio delle opere pubbliche o con gli

altri Istituti di credito a medio o lungo termine a ciò autorizzati,

in deroga anche a disposizioni di leggi o di statuto, oppure il

ricorso ad emissioni di buoni poliennali del tesoro o di certificati

di credito.

L'art. 23 della legge 16 aprile 1973 n. 171 ha disposto, a partire

dalla sua entrata in vigore (2 maggio 1973), l'applicazione dell'art.

18 del d.l. n. 918/68, conv. con modifiche in legge n. 1089/68, anche

ai dipendenti delle aziende industriali ed artigiane lavoranti

effettivamente nel territorio di Venezia insulare, nelle isole della

laguna e nel centro storico di Chioggia.

L'art. 25 della stessa legge ha previsto la copertura finanziaria

di altre opere da effettuarsi nei suddetti territori.

L'art. 59 del T.U. delle leggi sugli interventi nel Mezzogiorno,

approvato con d.P.R. 6 marzo 1978 n. 218, ha operato la sistemazione

delle norme precedenti in un unico contesto.

L'art. 3 della legge 5 agosto 1978 n. 502, recependo

l'interpretazione giurisprudenziale dell'art. 18 della legge n.

1089/68, ha sancito espressamente l'applicazione dello sgravio

contributivo anche alle aziende alberghiere, fermo restando il loro

inquadramento nel settore commerciale ai fini previdenziali ed

assistenziali.

Inoltre, con decorrenza 1° luglio 1978, ha esteso l'applicazione

delle norme di cui all'art. 14 della legge n. 183 del 1976 anche ai

pubblici esercizi ed alle aziende di somministrazione di alimenti e

bevande.

Il d.-l. n. 36 del 1981, conv. con modif. in legge n. 163/81, ha

prorogato le disposizioni delle leggi sull'intervento nel Mezzogiorno

fino al 31 dicembre 1981.

4.1 - Per quanto riguarda la fattispecie di cui ai giudizi a

quibus, la Corte rileva che, per i periodi di tempo in cui sono

avvenuti i fatti di causa, delle norme citate hanno rilievo solo

quelle che si riferiscono agli anni dal 1973 al 1981.

Non riguarda la fattispecie di cui all'ordinanza del Pretore di

Venezia l'art. 25 della legge 16 aprile 1973 n. 171 in quanto la

copertura di quegli sgravi è contenuta nell'art. 1 d.l. n. 429/71,

convertito con modif. in legge n. 589/71 e art. 22, ult. comma, legge

n. 183/76.

5. - Così individuate le norme che hanno rilevanza per la

questione da decidere, interessa considerare che esse si inseriscono

nel quadro della politica che ha promosso l'incentivazione della

industrializzazione del Mezzogiorno e delle zone depresse del

Centro-Nord sia con la creazione di nuove industrie, sia con la

ripresa, il potenziamento e l'aumento dell'attività produttiva delle

imprese già esistenti mediante la riduzione del costo del lavoro, il

tutto anche per favorire l'occupazione con la creazione di nuovi

posti di lavoro.

Infatti, alla fiscalizzazione degli oneri sociali si fa ricorso

nei momenti di particolare difficoltà. Lo Stato va incontro alle

imprese che non investono e producono dannosi ristagni della

produzione, accollandosi in parte i contributi che esse devono

versare per ciascun dipendente all'Istituto di previdenza.

Per quanto riguarda l'ambito di applicazione delle norme

richiamate, si considera che si è formato un indirizzo

giurisprudenziale, ormai costante, in base al quale la qualificazione

come industriale delle aziende beneficiarie degli sgravi contributivi

si effettua con i criteri desumibili dall'art. 2195 del codice

civile, per cui, sempre secondo il suddetto indirizzo, l'attività

industriale è quella che ha per oggetto la produzione di beni e di

servizi mediante l'organizzazione del lavoro altrui e che, attraverso

l'utilizzazione della materia prima, l'elaborazione e la

trasformazione dei vari fattori già raccolti o predisposti

dall'imprenditore, tende ad un risultato economico nuovo.

Invece, l'attività commerciale è caratterizzata da una

intermediazione nella circolazione di beni e di servizi che è tipica

di chi rivende beni. Il prezzo risulta remunerativo della sola

attività di rivendita, a differenza di quanto avviene per

l'industria, per la quale il prezzo remunera sia il valore intrinseco

della merce sia il costo inerente al ciclo produttivo ed ai servizi

connessi. Può anche avvenire che il commerciante rivenda i beni dopo

una certa lavorazione ma non risultano mai superati i limiti di una

semplice operazione accessoria della rivendita.

In definitiva, si è rilevato che l'attività industriale produce

beni e servizi che hanno una loro autonoma rilevanza, un certo

carattere di novità ed una propria peculiare individualità.

Non è stato condiviso l'assunto della difesa dell'I.N.P.S.,

ribadito, peraltro, anche in questa sede, secondo cui la detta

qualificazione doveva essere effettuata in base alla legge sugli

assegni familiari mentre è stato riconosciuto l'aggancio effettuato

dal legislatore alla gestione dell'assicurazione contro la

disoccupazione involontaria come limite del numero delle aziende

industriali beneficiarie.

Si è considerato che le leggi di previsione dello sgravio

contributivo non contengono alcun rinvio o riferimento ad altre leggi

di natura previdenziale e che, ai fini interpretativi, assumono

rilievo lo scopo della legge e gli effetti che il legislatore ha

voluto realizzare; ed inoltre, che la normativa sugli assegni

familiari ha una propria finalità, quella, cioè, di attuare in modo

continuativo il cd. salario familiare anche in osservanza dell'art.

36 Cost. Non si è mancato di osservare che, a questi ultimi fini, la

classificazione delle imprese va fatta con provvedimento

amministrativo e che, quindi, anche le leggi in esame si sarebbero

dovute integrare con provvedimenti di tale natura. Il che, però, non

è stato affatto previsto.

Oggetto di specifica valutazione da parte della giurisprudenza è

stato anche il riferimento alla contribuzione dovuta per la

disoccupazione involontaria ed alla relativa gestione a carico della

quale è posto l'importo dello sgravio (art. 18, primo e ottavo

comma, legge n. 1089/68 e successive leggi di proroga degli sgravi).

All'uopo si è precisato che il primo comma dell'art. 18, legge

citata, individua i datori di lavoro che possono beneficiare dello

sgravio (tra le altre, le aziende industriali) ed il periodo a cui

questo si riferisce ed, inoltre, indica il minuendo della sottrazione

da compiersi; il secondo comma indica solo il sottraendo, statuendo

che si deve calcolare il 10% delle retribuzioni assoggettate alla

contribuzione per la disoccupazione involontaria corrisposta ai

lavoratori che effettivamente lavorano, depurato del compenso per

lavoro straordinario. L'ottavo comma prevede che i datori di lavoro

deducano l'importo degli sgravi dal complesso delle somme dovute per

i contributi e non solo da quelle versate per la disoccupazione.

Trattasi, quindi, di dati meramente contabili e gestionali, tanto

è vero che il legislatore, successivamente, nell'intento di

allargare l'ambito di applicazione del beneficio, ha fatto

riferimento alla gestione per il fondo pensioni (art. 14 legge n. 183

del 1976) anziché quella della disoccupazione.

Inoltre, è stato ritenuto possibile l'inquadramento di una stessa

azienda nel settore industriale, ai fini dello sgravio contributivo,

ed in quello commerciale, ad altri fini assistenziali e previdenziali

(art. 3 legge n. 502 del 1978 a proposito degli alberghi).

Pertanto, conclusivamente, va affermato che l'inquadramento nel

settore industriale delle case di cura, dei ristoranti, degli

istituti di vigilanza ed il loro accesso al beneficio dello sgravio

contributivo è la risultante dell'interpretazione delle norme di

previsione secondo i comuni canoni ermeneutici.

Si deve, quindi, escludere il lamentato allargamento dell'ambito

di applicazione della norma e della originaria copertura finanziaria

a seguito e per effetto di una interpretazione giurisprudenziale

estensiva, essendo le dette aziende già comprese nell'apprestata

disciplina e già rientranti nella previsione del legislatore.

Conseguentemente, non ha alcun fondamento la lamentata violazione

del precetto costituzionale di cui all'art. 81, quarto comma, Cost.,

collegata alla pretesa interpretazione estensiva - essendo la

copertura finanziaria rimasta negli originari limiti - della

previsione normativa.

6. - Nella fattispecie, la denunciata violazione del richiamato

precetto costituzionale si deve escludere anche alla stregua delle

decisioni di questa stessa Corte. Si è ritenuto (sentt. nn. 1/66 e

22/68) che la norma costituzionale la quale, per le leggi diverse dal

bilancio che importino nuove e maggiori spese, impone di indicare i

mezzi per farvi fronte, riguarda i limiti sostanziali che il

legislatore è tenuto ad osservare nella sua politica di spesa che

deve essere contrassegnata non già dall'automatico pareggio del

bilancio ma dal tendenziale equilibrio tra entrata e spesa.

L'indicazione dei mezzi per fronteggiare nuove spese si riduce alla

determinazione di un incremento di entrata che, in una visione

globale del bilancio, assicuri il mantenimento dell'equilibrio

complessivo del bilancio presente e dei bilanci futuri, senza

pretendere di spezzarne l'unità.

L'obbligo del legislatore di indicare i mezzi per fare fronte a

nuove o maggiori spese va osservato con puntualità rigorosa per

quelle che incidono sull'esercizio in corso per il quale è stato

consacrato, con l'approvazione del Parlamento, l'equilibrio tra le

entrate e le spese, nell'ambito di una visione generale dello

sviluppo economico del Paese e della situazione finanziaria dello

Stato.

Altrettanto rigore, per la natura stessa delle cose, non è

richiesto per gli esercizi futuri.

Pertanto, per la copertura di spese future è ammessa la

possibilità di ricorrere, oltre che ai mezzi consueti, quali nuovi

tributi o l'inasprimento di quelli già esistenti, anche alla

riduzione delle spese già autorizzate, all'accertamento formale di

nuove entrate, all'emissione di prestiti ed, in genere, ad altre

operazioni finanziarie che assicurino la raccolta di fondi; ed anche

alla previsione non irrazionale e non arbitraria di una maggiore

entrata in un equilibrato rapporto con la spesa che si intende

effettuare negli esercizi futuri e non in contraddizione con le

previsioni del medesimo Governo, quali risultano dalla relazione

sulla situazione economica del Paese e dal programma di sviluppo, sui

quali punti la Corte potrà portare il suo esame nei limiti della sua

competenza.

Non è richiesta una precisa, puntuale e rigorosa previsione della

spesa che impegni più esercizi negli esatti termini e nell'esatto

importo, ai quali, poi, debba corrispondere puntualmente una

copertura essendo possibile effettuare il riscontro nei bilanci dei

vari esercizi.

Non occorre che la legge di spesa debba necessariamente precisare,

esplicitamente o implicitamente, l'entità delle somme da erogarsi in

base ad essa, né che non possa rinviare al bilancio propriamente

impegnato la determinazione dell'esatto importo e, quindi,

l'effettiva erogazione. L'entità della spesa può essere determinata

in ciascun singolo esercizio. Tanto più se, per sua natura, la

stessa a priori è solo determinabile e solo a posteriori determinata

nella sua esatta entità.

Il che è per quelle spese in esame.

7. - Procedendo all'esame dell'effettivo rispetto dei limiti

innanzi richiamati per l'osservanza del precetto costituzionale, si

rileva, anzitutto, che la spesa di cui trattasi si inquadra nei fini

programmatici e negli indirizzi di politica economica orientati alla

industrializzazione del Mezzogiorno, all'aiuto a zone depresse del

Centro-Nord, all'incremento dell'occupazione, alla riduzione del

costo del lavoro, il tutto ai fini della riduzione degli effetti

negativi della congiuntura economica.

Per quanto, in particolare, riguarda la fattispecie, compreso

l'onere finanziario conseguente all'estensione dello sgravio alle

aziende industriali operanti in Venezia, Laguna e Chioggia (art. 23

legge n. 171 del 1973), per gli anni 1971 e 1972 è stata prevista

(art. 20 legge n. 1089/68; art. 1 d.l. n. 429/71 e legge n. 589/71)

l'emissione, da parte del Ministro del Tesoro, di certificati

speciali di credito per gli anni dal 1973 al 1980, l'effettuazione,

sempre da parte del Ministro del Tesoro, di operazioni di ricorso al

mercato finanziario nella forma di assunzione di mutui con il

Consorzio per le opere pubbliche o con altri Istituti di credito a

medio o lungo termine a ciò autorizzati, oppure all'emissione di

buoni poliennali del tesoro o di certificati di credito.

Egualmente per l'anno 1981.

Non è oggetto di una specifica censura il ritardo con cui si è

operato per gli anni dal 1973 al 1976.

Il collegamento con i rendiconti annuali dell'I.N.P.S., nei quali

sono riportati nel loro preciso ammontare gli importi dei concessi

sgravi contributivi e l'avvenuto rimborso delle relative somme da

parte dello Stato, hanno assicurato l'operatività della copertura

finanziaria.

Non rileva la mancata quantificazione, nella normativa impugnata,

delle somme spese. Detta quantificazione, peraltro per sé molto

difficile non potendosi riconoscere a priori l'esatto numero delle

aziende richiedenti lo sgravio ed il preciso ammontare dell'importo

degli sgravi contributivi, è avvenuta nei singoli bilanci relativi

agli esercizi nei quali la spesa è stata effettivamente erogata.

Inoltre, l'inserimento delle rate di ammortamento dei mutui

contratti dallo Stato è avvenuto nel bilancio dell'anno successivo

all'indebitamento avendo avuto le stesse rate decorrenza da

quell'anno.

Nel 1979 e per gli anni successivi è intervenuta la legge

finanziaria, che è stata prevista (articolo 11 della legge 5 agosto

1978 n. 468) come mezzo di adeguamento delle entrate e delle uscite

del bilancio statale per la realizzazione degli obiettivi di politica

economica che impegnano il bilancio pluriennale ed annuale e la

possibilità con essa di operare modifiche ed integrazioni delle

disposizioni legislative aventi riflessi sul bilancio dello Stato e

su quello degli altri enti che si ricollegano alla finanza statale.

L'art. 14 ha stabilito l'iscrizione nel bilancio di previsione di

tutte le autorizzazioni di spesa, comprese quelle per cui la

legislazione vigente ha previsto la copertura mediante specifiche

operazioni di indebitamento. Anche le somme corrispondenti

all'ammontare degli sgravi contributivi da effettuarsi in base ai

dati del preconsuntivo forniti dallo I.N.P.S. sono state direttamente

iscritte nel bilancio di previsione e, quindi, hanno concorso a

formare gli elementi di spesa che, unitamente all'entrata, hanno

formato oggetto della manovra economico-finanziaria contemplata al

fine di assicurare la copertura di tutte le spese da iscrivere al

bilancio.

8. - Il Pretore di Lecce dubita della legittimità costituzionale

degli artt. 18 legge 25 ottobre 1968 n. 1089 e 1 della legge 4 agosto

1971 n. 589 nella parte in cui non hanno previsto un criterio

obiettivo da adottare ai fini di un retto calcolo degli sgravi

contributivi da concedere alle ditte che operano a ciclo stagionale

per disparità di trattamento con le aziende che operano a ciclo

continuo (art. 3 Cost.).

Dalla considerazione che il fine primario della norma è quello di

incentivare l'economia meridionale e soprattutto l'occupazione,

prendendo come punto di riferimento una data certa in modo che

l'operatore abbia un criterio generale e ben determinato al quale

attenersi, il giudice a quo fa derivare l'impossibilità di una

sottodistinzione tra imprese ad attività continua ed imprese ad

attività ciclica.

Osserva, poi, che il riferimento alla data del 30 settembre 1968

per le aziende operanti nel Mezzogiorno comporta una evidente

disparità di trattamento tra quelle lavoranti a regime continuo ed

occupanti gran parte delle maestranze a quella data (così come in

altro giorno dell'anno) e quelle in genere ed in ispecie del tabacco

che, lavoranti a regime saltuario e stagionale, a quella data si sono

trovate in periodo di totale sosta, sicché, riassumendo, dopo tale

data, periodicamente, gli stessi operai che avevano lavorato nel

periodo precedente e che avevano licenziato senza incremento di mano

d'opera hanno locupletato una grande massa di contributi a scapito di

altre ditte a lavorazione continua le quali hanno fatto grandi sforzi

per mantenere il numero dei lavoratori occupati.

Lo stesso giudice a quo rileva anche una disparità di trattamento

tra aziende a ciclo stagionale ma operanti in periodi diversi in

quanto può avvenire che un'azienda abbia il pieno dei lavoratori

proprio il 30 settembre 1968 ed il vuoto in un'altra data e, quindi,

versa nella impossibilità di usufruire degli sgravi.

Egualmente ciò si verifica per la legge n. 589/71 che, ai fini

dell'ulteriore sgravio cd. supplementare, fissa la data del 1°

gennaio 1971.

Si richiama, infine, la sentenza di questa Corte n. 185/76 che ha

dichiarato l'illegittimità costituzionale di una norma che aveva

sancito un'irrazionale discriminazione di trattamento solo in

dipendenza di una circostanza di mero fatto.

9. - La questione è fondata.

È indubbio che la norma denunciata, prevedendo sgravi

supplementari a favore di aziende che abbiano aumentato il numero dei

lavoratori occupati o abbiano assunto nuovi lavoratori, ha lo scopo

di favorire l'incremento dell'occupazione agevolando l'insediamento

nel Mezzogiorno di nuove iniziative industriali o il potenziamento di

quelle già esistenti di guisa che risulti accelerato lo sviluppo

economico dell'area meridionale in conformità degli obiettivi

prioritari del più generale piano di sviluppo economico del Paese.

Ai fini dell'accertamento dell'incremento occupazionale, il

legislatore ha fatto riferimento ad un dato temporale che, peraltro,

è collegato al momento della emanazione della normativa. Esso ha,

quindi, una propria valenza logica e non è irrazionale. Deve,

quindi, escludersi che il legislatore, esercitando la

discrezionalità che gli compete, abbia commesso arbitrio.

È evidente la necessità della fissazione di uno spartiacque

rispetto al quale si sarebbe potuto valutare un prima e un poi, per

verificare il conseguimento della finalità della legge, cioè

l'incremento occupazionale.

In primo luogo, in via generale, va dato atto della formazione di

un indirizzo giurisprudenziale anche della Cassazione, secondo cui lo

sgravio supplementare è concesso in relazione al solo personale

assunto posteriormente alle date indicate (30 settembre 1968 e 1°

gennaio 1971) e risultante, nel complesso, superiore al numero

complessivo dei lavoratori occupati dall'azienda nei territori del

Mezzogiorno alla data medesima ancorché lavoranti ad orario ridotto

o sospesi.

Ed inoltre, per la concessione del beneficio, la norma ha preso a

base la situazione occupazionale esistente al 30 agosto 1968 ed al 1°

gennaio 1971, senza tener conto del fatto che le aziende che abbiano

effettuato assunzioni di lavoratori siano state fino allora inattive

o si siano costituite ex novo e disponendo, comunque, che nel numero

dei lavoratori da considerare non si conteggino i lavoratori

licenziati dopo la stessa data.

Alle suindicate date l'azienda deve anzitutto essere esistente,

deve poi avere incrementato la produzione effettuando nuovi

investimenti ed assumendo nuove maestranze, creando così una

maggiore occupazione.

Sicché, la fiscalizzazione cd. supplementare opera solo a favore

dell'occupazione cd. addizionale.

Secondo lo stesso indirizzo giurisprudenziale, le date suindicate

devono rimanere ferme. Lo sgravio dei contributi va anche applicato

alle aziende riattivate, per le quali si considera la differenza tra

il numero di dipendenti occupati al momento dell'ultima cessazione o

della sospensione dell'attività in epoca anteriore al 30 settembre

1968 o al 1° gennaio 1971 ed il numero (maggiore) degli occupati a

date posteriori alle suddette (30 settembre 1968 e 1° gennaio 1971).

In altri termini, la determinazione del numero dei lavoratori

occupati va operata in via di rapporto tra il numero dei dipendenti

occupati nell'ultimo periodo di attività anteriore al 30 settembre

1968 e 1° gennaio 1971 e quello dei dipendenti assunti

successivamente; e quest'ultimo numero deve essere maggiore del

primo. E ciò in conformità dello scopo della legge.

Successivamente, l'art. 14 della legge n. 183/76 ha addirittura

previsto lo sgravio totale dei contributi a carico dei datori di

lavoro per i lavoratori nuovi assunti ed effettivamente occupati dal

1° luglio 1976 al 31 dicembre 1980.

È di tutta evidenza, quindi, che si richieda soprattutto

l'attuazione di un incremento effettivo del numero dei lavoratori, il

che non può ritenersi per le aziende che a quelle date abbiano

sempre lo stesso numero di lavoratori compreso quelli assunti al

posto dei licenziati.

Per quanto riguarda, però, le aziende a ciclo stagionale, cui

appartengono le aziende manifatturiere di tabacco, si è formato un

indirizzo giurisprudenziale, di recente anche della Corte di

cassazione, secondo cui le dette aziende beneficiano dello sgravio

contributivo anche se esse, nel nuovo ciclo stagionale, riassumono lo

stesso numero di lavoratori nella mera presunzione che esse avrebbero

avuto bisogno di un minor numero di lavoratori; cioè, in altri

termini, allorché non si possa escludere che, se non godessero del

beneficio, assumerebbero mano d'opera in minore quantità nei cicli

produttivi successivi.

La Corte ritiene che la norma, intesa secondo il detto indirizzo

giurisprudenziale, importi violazione del precetto costituzionale al

quale il giudice a quo fa riferimento (art. 3 Cost.). Invero, esso

importa una inammissibile disparità di trattamento tra le aziende

industriali ad attività continua le quali, alle date fissate dal

legislatore (30 settembre 1968 e 1° gennaio 1971), per beneficiare

dello sgravio contributivo, devono attuare un effettivo e concreto

aumento del numero dei lavoratori, rispetto a quello occupato in

precedenza, mentre le aziende industriali a ciclo stagionale

beneficiano dello sgravio contributivo anche se, nel nuovo ciclo di

produzione, occupano lo stesso numero di lavoratori di quello del

precedente ciclo, reputandosi per esse, come incremento

occupazionale, il mantenimento dello stesso numero di lavoratori del

precedente ciclo in una ipotetica e meramente supposta situazione di

necessità di un numero minore di lavoratori.

Invece, una completa parità di trattamento deve sussistere tra le

aziende industriali di vario tipo non avendo il legislatore, ai fini

che interessano, distinto aziende a ciclo continuo da aziende a ciclo

stagionale. Ed ha solo voluto incentivare la realizzazione di un

incremento occupazionale concedendo il beneficio dello sgravio

contributivo a quelle aziende che effettuano un concreto ed effettivo

aumento di mano d'opera in una determinata epoca.

Una interpretazione che ha portato ad aumentare il numero dei

beneficiari dello sgravio e, per giunta, anche senza un effettivo

incremento occupazionale di mano d'opera e che non è consentita

perché viola la lettera e la ratio della norma e, peraltro, risulta

affetta anche da palese illogicità.

Tanto più che trattasi di una legge di indubbio carattere

eccezionale che prevede un onere anche rilevante a carico del

bilancio dello Stato che si è obbligato a ripianare il bilancio

dell'I.N.P.S. tenendolo indenne dalla perdita economica che subisce

per effetto della prevista diminuzione delle entrate conseguenti al

disposto sgravio dei contributi.

Nulla rileva di contro che alcune aziende stagionali eventualmente

non possono beneficiare dello sgravio contributivo per non avere

aumentato in concreto ed effettivamente la mano d'opera occupata.