Sentenza n. 121/1966

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 2, secondo

comma, e 6, primo e secondo comma, del decreto legislativo del

Presidente della Repubblica 6 maggio 1948, n. 655, promosso con

ordinanza emessa il 1 luglio 1965 dalle Sezioni riunite della Corte dei

conti per la Regione siciliana nel giudizio di parificazione dei

rendiconti generali della Regione siciliana per gli esercizi finanziari

1958-59 e 1959-60 e dei rendiconti annessi, iscritta al n. 168 del

Registro ordinanze 1965 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 223 del 4 settembre 1965.

Visti l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri e l'atto di costituzione del Presidente della Regione

siciliana;

udita nell'udienza pubblica del 23 novembre 1966 la relazione del

Giudice Aldo Sandulli;

uditi gli avvocati Francesco Santoro Passarelli, Salvatore Orlando

Cascio e Massimo Severo Giannini, per il Presidente della Regione

siciliana, e il sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe

Guglielmi, per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ordinanza pronunciata e letta nell'udienza del 1 luglio

1965 le Sezioni della Corte dei conti per la Regione siciliana riunite

in seduta congiunta in sede di giudizio di parificazione dei rendiconti

generali di quella Regione per gli esercizi finanziari 1958-59 e

1959-60 e dei rendiconti annessi, rilevato che negli esercizi stessi

erano stati sottoposti alla registrazione con riserva - con riflessi

negativi sulle risultanze dei rendiconti - rispettivamente 164 e 1046

decreti dell'Amministrazione regionale, oltre a un decreto a contenuto

normativo del Presidente della Regione (complessivamente 1211 decreti),

ha sottoposto a questa Corte, su conforme richiesta del Procuratore

generale, talune questioni circa la legittimità costituzionale degli

artt. 2, secondo comma, e 6, primo e secondo comma, del decreto

legislativo 6 maggio 1948, n. 655, i quali prevedono la registrazione

con riserva dei provvedimenti regionali da parte delle Sezioni riunite

della Corte dei conti istituite presso la Regione siciliana e la

comunicazione, quindicinale, da parte di tali sezioni, all'Assemblea

regionale, dell'elenco delle registrazioni eseguite con riserva.

Osserva l'ordinanza che la riferita estensione ai provvedimenti

della Regione siciliana dell'istituto della registrazione con riserva -

il quale ha una sua ragion d'essere di ordine politico costituzionale

per gli atti del Governo e si raccorda alla previsione costituzionale

di una relazione da parte della Corte dei conti al Parlamento circa i

risultati del controllo (art. 100 della Costituzione) - contrasta con

le regole costituzionali riguardanti la Regione. A quest'ultima è

fatta, rispetto allo Stato, una posizione di sottordine, che investe la

stessa Assemblea regionale (la quale non dispone - a differenza del

Parlamento - di poteri di indirizzo politico generale, è soggetta,

nell'esercizio della funzione legislativa, al controllo di merito del

Parlamento, e inoltre può essere sciolta dal Governo: artt. 127 della

Costituzione e 8 dello Statuto siciliano): onde l'Assemblea stessa non

può essere collocata sullo stesso piano del Parlamento ai fini di un

riesame politico dei provvedimenti sottoposti a registrazione con

riserva. Per di più l'imporre alla Corte dei conti di riferire

all'Assemblea regionale i risultati del controllo operato viene ad

alterare la posizione fatta alla Corte dall'art. 100 della

Costituzione, il quale stabilisce che essa riferisca al Parlamento

circa l'esercizio del controllo.

Aggiunge l'ordinanza che le disposizioni impugnate si pongono

altresì in contrasto con l'art. 125 della Costituzione, con il più

generale principio costituzionale risultante anche dal carattere

unitario dello Stato e con l'art. 23 dello Statuto siciliano, in base

ai quali l'attività amministrativa della Regione non può sottrarsi al

controllo dello Stato.

Le disposizioni impugnate appaiono poi tanto più evidentemente

illegittime - osserva l'ordinanza -, in quanto attraverso la

registrazione con riserva la Regione potrebbe sfuggire alle conseguenze

delle dichiarazioni di illegittimità costituzionale delle proprie

leggi e operare impunemente in ambiti assolutamente preclusi alla sua

azione.

2. - L'ordinanza è stata notificata il 7 luglio 1965 al Presidente

della Regione siciliana e l'8 luglio al Presidente del Consiglio dei

Ministri; è stata comunicata ai Presidenti dei due rami del Parlamento

il 7 luglio; è stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 223 del 4

settembre 1965.

Davanti a questa Corte si è costituito il Presidente della Regione

siciliana con deduzioni depositate il 23 settembre 1965. Nel giudizio

è altresì intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri, con

atto depositato l'8 settembre.

3. - La Regione eccepisce l'inammissibilità del presente giudizio

costituzionale, stante la mancanza del procedimento a quo del carattere

giurisdizionale: il giudizio di parificazione, avendo finalità di

controllo nonostante che si svolga - secondo il disposto dell'art. 40

del T.U. sulla Corte dei conti - con le formalità della giurisdizione

contenziosa, non sarebbe, ai sensi dell'art. 1 della legge

costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e dell'art. 23 della legge 11

marzo 1953, n. 87, sede idonea a promuovere un giudizio di legittimità

costituzionale.

Nel merito, poi, la questione proposta non sarebbe fondata. Ciò

in quanto nessuna disposizione costituzionale riserva allo Stato la

possibilità di chiedere la registrazione con riserva escludendo la

medesima possibilità per le Regioni. Al pari dello Stato anche le

Regioni hanno potestà legislativa e di indirizzo politico; e quella

della registrazione con riserva non è materia costituzionale. Di

conseguenza allo stesso modo che una legge ordinaria può autorizzare

la registrazione con riserva dei provvedimenti dello Stato, così una

legge ordinaria può legittimamente autorizzarla per i provvedimenti

regionali.

4. - Nell'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri l'Avvocatura dello Stato, pur riconoscendo la delicatezza

della questione, e anzi aggiungendo che il punto di vista della

incostituzionalità delle disposizioni che consentono alla Regione di

chiedere la registrazione con riserva dei propri provvedimenti

amministrativi potrebbe esser sostenuta anche con ulteriori argomenti,

tra i quali quello secondo cui le disposizioni impugnate sarebbero

praeter statutum, mostra tuttavia una certa propensione per la tesi che

le disposizioni impugnate trarrebbero legittimazione dall'art. 23 dello

Statuto siciliano, il quale, nell'istituire apposite Sezioni della

Corte dei conti - opportunamente raccordate con gli organi centrali di

tale organismo - per l'esercizio delle competenze d'istituto nei

confronti della Regione siciliana, implicitamente avrebbero previsto

che in tale sede la Regione possa avvalersi - come del resto si è

avvalsa ormai per circa un ventennio - della registrazione con riserva.

Sulla base di tali considerazioni, e dopo avere aggiunto che la

questione in esame "rischia di creare una breccia nell'intero sistema

normativo" instaurato in Sicilia per dare attuazione all'art. 23 dello

Statuto regionale, e di porre così" le premesse per la revisione

integrale di tale sistema, con gravi ripercussioni e turbative

dell'equilibrio raggiunto, nelle materie in esame, nei non facili

rapporti tra lo Stato e la Regione Siciliana", l'Avvocatura suggerisce

una soluzione ispirata al concetto di "conservare al massimo

l'ordinamento giuridico esistente, quante volte sia possibile

interpretare norme, di cui si denuncia l'illegittimità, in termini che

ne consentano la compatibilità con la Costituzione". Obbiettivo che

potrebbe esser conseguito nella specie attraverso l'affermazione che le

disposizioni impugnate sarebbero non incompatibili coi precetti

costituzionali sempre che - non diversamente dalla prassi seguita dallo

Stato - l'istituto della registrazione con riserva venisse considerato

come "un mezzo eccezionalissimo per attuare i supremi interessi della

Regione in quelle materie nelle quali essa ha attribuzioni esclusive",

senza trasformarsi invece in "un mezzo normale per eludere il controllo

di legittimità che la Costituzione prevede".

Secondo l'Avvocatura la Corte potrebbe trarre ispirazione, in tale

direzione, dai precedenti rappresentati dalla sentenza n. 78 del 1958,

collegata con la precedente ordinanza n. 128 del 1957, nonché dalla

sentenza n. 11 del 1965, collegata con la susseguente sentenza n. 52

dello stesso anno. Una pronunzia siffattamente concepita - essa

conclude - "consentirebbe di mantenere in vita le norme denunciate, la

cui conservazione risponderebbe anche ad esigenze politiche, evitando

che la loro erronea interpretazione da parte degli organi regionali,

con conseguente uso abnorme del potere conferito, determini una

sostanziale permanente elusione del controllo affidato dalla

Costituzione e dallo Statuto siciliano alla Corte dei conti".

5. - All'udienza di trattazione i difensori delle parti hanno

illustrato le rispettive tesi e insistito nelle conclusioni già prese. Considerato in diritto :

1. - L'eccezione di inammissibilità sollevata dalla Regione non

può essere attesa.

Con la sentenza n. 165 del 1963 questa Corte ebbe già a ritenere

ammissibile, e decise nel merito, una questione di legittimità

costituzionale proposta dalla Corte dei conti nel corso di un giudizio

"di parificazione" ai sensi degli artt. 38 e seguenti del testo unico

approvato con R.D. 12 luglio 1934, n. 1214. Invitata ora espressamente

a pronunciarsi sul punto, essa non ritiene di modificare il proprio

orientamento.

L'art. 40 del ricordato testo unico (le cui regole risalgono

all'art. 32 della legge 14 agosto 1862, n. 800, e all'art. 84 del R.D.

5 ottobre 1862, n. 884) dispone che la pronuncia di competenza della

Corte dei conti sul rendiconto generale dello Stato viene adottata da

quel consesso a sezioni riunite "e con le formalità della sua

giurisdizione contenziosa", e perciò, tra l'altro, previa trattazione

in udienza pubblica, con la partecipazione del procuratore generale, in

contraddittorio dei rappresentanti dell'Amministrazione.

La funzione di tale pronuncia risulta analiticamente specificata

nell'art. 39, e consiste nel verificare se le entrate riscosse e

versate, ed i resti da riscuotere e da versare risultanti dal

rendiconto redatto dal Governo siano conformi ai dati esposti nei conti

periodici e nei riassunti generali trasmessi alla Corte dai singoli

Ministeri, e se le spese ordinate e pagate durante l'esercizio

concordino con le scritture tenute o controllate dalla stessa Corte,

nonché nell'accertare i residui passivi in base alle dimostrazioni

allegate ai decreti ministeriali di impegno e alle scritture tenute

dalla Corte. La pronuncia della Corte dei conti è definitiva e

insindacabile, e viene trasmessa direttamente al Parlamento dalla Corte

stessa (art. 100 della Costituzione), accompagnata da una relazione

motivata (prevista dall'art. 41 del testo unico citato e dall'art. 79

della cosiddetta legge sulla contabilità generale dello Stato, R.D. 18

novembre 1923, n. 2440). Il Parlamento viene successivamente chiamato

ad approvare a sua volta - nell'esercizio della sua autonoma funzione

politica - il rendiconto governativo (art. 81, primo comma, della

Costituzione), senza che ciò possa significare ingerenza nell'opera di

riscontro giuridico espletata dalla Corte dei conti. Né potrebbe

essere invocata in contrario la disposizione regolamentare riflettente

il rendiconto, contenuta nell'art. 150 del R.D. 23 maggio 1924, n. 827,

secondo la quale quell'atto, "una volta chiuso ed approvato per legge,

è intangibile, né può essere modificato in nessuna delle sue parti".

Tali essendo la funzione e i caratteri della pronuncia della Corte

dei conti e la procedura, non ritiene questa Corte di poter escludere

nel giudizio in esame la presenza delle condizioni ipotizzate dall'art.

1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, per la proposizione

davanti ad essa di questioni di legittimità costituzionale.

Condizioni già riscontrate, tra l'altro, nei procedimenti di

giurisdizione volontaria (sentenze nn. 4 del 1956, 5, 40, 129 del 1957,

24 del 1958) e nei procedimenti relativi ai ricorsi elettorali pendenti

davanti ai Consigli comunali e provinciali (sentenze nn. 42, 43 e 44

del 1961, 92 del 1962, 93 del 1965), nonostante che in ordine al

carattere giurisdizionale di essi fossero avanzati, nella dottrina,

dubbi non meno sostanziosi di quelli avanzati per i procedimenti di cui

ora si discute.

In proposito anzi questa Corte ritiene di dover ricordare

l'affermazione, enunciata nella sentenza n. 129 del 1957, che "il

preminente interesse pubblico della certezza del diritto (che i dubbi

di costituzionalità insidierebbero), insieme con l'altro

dell'osservanza della Costituzione, vieta che dalla distinzione tra le

varie categorie di giudizi e processi (categorie del resto dai confini

sovente incerti e contrastanti), si traggano conseguenze così gravi",

quale l'esclusione della proponibilità di questioni di legittimità

costituzionale.

Ciò premesso, e tenendo presente che sotto il profilo in esame il

giudizio della Corte dei conti sul rendiconto generale della Regione

siciliana, previsto dagli artt. 2, n. 2, e 6, terzo comma, del decreto

legislativo del Presidente della Repubblica 6 maggio 1948, n. 655, non

si differenzia dal giudizio sul rendiconto generale dello Stato, questa

Corte ritiene infondata l'eccezione di inammissibilità sollevata dalla

Regione.

2. - Passando al merito, la Corte ritiene che la questione proposta

dall'ordinanza di rimessione sia fondata.

L'istituto della registrazione con riserva, da parte della Corte

dei conti, dei provvedimenti governativi e amministrativi, da essa

giudicati illegittimi, che il Consiglio dei Ministri ritenga debbano

nondimeno "aver corso" (art. 25 del T.U. 12 luglio 1934, n. 1214), ha

remota origine; e, pur con caratteri rinnovati dal fatto di vivere

ormai in un sistema costituzionale che ha nel principio di legalità

uno dei suoi cardini, continua ad assolvere una sua utile funzione

nell'attuale ordinamento (nel quale, del resto, opportunamente, il

Governo non suole farvi ricorso se non in casi oltremodo rari, e con

notevole moderazione).

La deroga che tale istituto comporta al principio della non

eseguibilità degli atti del Governo o dell'Amministrazione dello Stato

ritenuti non legittimi dall'organo preposto al controllo giuridico ha

il suo tradizionale contrappeso - almeno sul piano normativo -

nell'immediato, istituzionale, assoggettamento del provvedimento

registrato con riserva al controllo politico del Parlamento.

Orbene, alla stregua del sistema costituzionale vigente, un

congegno siffatto non si addice al controllo dello Stato nei confronti

delle Regioni.

Per quanto dotate di autonomia politica e di potestà legislativa,

le Regioni sono infatti enti collocati, in seno a tale sistema, su un

piano diverso rispetto allo Stato: quest'ultimo si trova, di fronte

alle Regioni, in una posizione di evidente preminenza (più volte

constatata da questa Corte: si vedano la sentenza n. 66 del 1964 e

quelle precedenti in essa ricordate), nel cui contesto assumono un

particolare rilievo i poteri di controllo dello Stato sugli organi e

sugli atti delle Regioni.

In un sistema siffatto, da un lato, la surrogabilità del controllo

politico del Parlamento, e degli effetti propri di esso, a quello

giuridico dell'organo istituzionalmente competente per quest'ultimo, e

agli effetti propri di tale controllo, comporterebbe il rischio -

incompatibile col sistema - di una compressione dell'autonomia

regionale a opera dei centri di direzione politica dello Stato.

Dall'altro, la surrogabilità dell'anzidetto controllo giuridico, e

degli effetti di esso, col controllo politico dell'Assemblea regionale,

si risolverebbe nell'ammissione - altrettanto incompatibile col sistema

- che la Regione si sottragga, a propria discrezione, al controllo

dello Stato e ai suoi effetti.

Di qui l'impossibilità assoluta di inserire l'istituto della

registrazione con riserva nel quadro dei controlli sugli atti delle

Regioni.

3. - In tale prospettiva va considerata la disposizione dell'art.

23, secondo comma, dello Statuto della Regione siciliana, che demanda

alla Corte dei conti il controllo amministrativo e contabile nei

confronti di quella Regione.

La disposizione ha avuto attuazione attraverso il ricordato decreto

legislativo n. 655 del 1948, il cui art. 2, n. 1, ha attribuito alla

Sezione di controllo della Corte dei conti decentrata in Sicilia "il

controllo sugli atti del Governo e dell'Amministrazione regionale".

Per tale via è stato realizzato, nei confronti di questi atti, un

controllo preventivo di legittimità di tipo corrispondente a quello

previsto dagli artt. 17 e seguenti del T.U. 12 luglio 1934, n. 1214,

per il sindacato, da parte della Corte dei conti, degli atti dello

Stato, e cioè un controllo da esercitare attraverso la sottoposizione

degli atti stessi al visto e alla registrazione, ai quali la Corte dei

conti fa luogo solo nel caso che riconosca legittimi gli atti, mentre

quelli che non siano riconosciuti tali e non ottengano il visto e la

registrazione non possono esser portati a esecuzione.

L'inserzione, in tale normativa, della registrazione con riserva,

che il secondo comma dell'art. 2 e il primo comma, primo periodo,

dell'art. 6 del decreto legislativo del 1948 autorizzano gli assessori

e il Governo regionale a ottenere dalla Corte dei conti - mentre il

secondo comma dell'art. 6 aggiunge che la Corte trasmette all'Assemblea

regionale l'elenco delle registrazioni eseguite con riserva,

accompagnato dalle deliberazioni relative -, risulta però

assolutamente incompatibile col descritto sistema costituzionale. In

tal modo viene a esser consentita infatti agli organi della Regione la

possibilità di sottrarre del tutto, di propria libera iniziativa, agli

effetti del controllo preventivo dello Stato, atti che altrimenti vi

sarebbero esposti, e che per regola costituzionale non possono sfuggire

al controllo statale.

Con la conseguenza che possono avere esecuzione, nonostante

l'illegittimità riscontrata dall'organo del controllo, atti contrari a

leggi regionali e statali e persino a leggi costituzionali e a sentenze

costituzionali.

È evidente, poi, che una tanto grave alterazione del sistema non

può esser considerata né riparata, né limitata, dall'assoggettamento

dei provvedimenti sottratti agli effetti sfavorevoli del controllo

giuridico della Corte dei conti al controllo politico dell'Assemblea

regionale, che non è un organo dello Stato.

Le considerazioni che precedono appaiono sufficienti alla

dichiarazione della illegittimità costituzionale del secondo comma

dell'art. 2 e del primo comma, primo periodo, dell'art. 6 del più

volte ricordato decreto legislativo del 1948 - limitatamente alla parte

in cui consentono, rispettivamente, al Governo regionale di richiedere,

e alle Sezioni regionali riunite della Corte dei conti di disporre, la

registrazione degli atti ritenuti illegittimi in sede di controllo e

l'apposizione del visto con riserva -, nonché dell'intero secondo

comma dell'art. 6 del medesimo decreto.

4. - La Corte ritiene opportuno aggiungere che dalla caducazione

delle anzidette disposizioni non derivano all'autonomia della Regione -

quando l'esercizio di questa venga mantenuto, come è doveroso, nei

limiti della legalità - conseguenze di grave momento.

Innanzi tutto, una volta depurati della parte riflettente la

registrazione con riserva, il secondo comma dell'art. 2 e il primo

periodo del primo comma dell'art. 6 sono pur sempre in grado di

assolvere alla esigenza di consentire che le Sezioni regionali riunite

della Corte dei conti procedano a un ulteriore e più ponderato vaglio

di quegli atti, che, ritenuti illegittimi in sede di primo riscontro,

il Governo regionale ritenga di sottoporre ad esse al fine di

ottenerne, nel caso di accertata legittimità, la registrazione

dapprincipio ricusata. E ciò non diversamente da quanto è previsto

per altre Regioni dall'art. 25 del D.P.R. 19 maggio 1949, n. 250, e

dall'art. 77 del D.P.R. 30 giugno 1961, n. 574.

Nei confronti delle determinazioni definitive sfavorevoli

dell'organo statale di controllo è comunque da ritenere aperta alla

Regione la possibilità di promuovere davanti a questa Corte - quando

ne ricorrano le condizioni - un conflitto di attribuzione, al fine di

ottenere per tale via il ripristino della legalità eventualmente lesa

con sacrificio della sua sfera d'azione. In tal modo, anche alla luce

della successiva evoluzione giurisprudenziale in materia di conflitti

di attribuzione, e in particolare delle prospettive accolte con la

sentenza n. 66 del 1964, questa Corte ritiene di dare più adeguata

soluzione a un problema risolto altrimenti nella non più recente

sentenza n. 20 del 1957.