Sentenza n. 121/1979

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei

ministri, notificato il 9 febbraio 1979, depositato in cancelleria il

19 successivo ed iscritto al n. 5 del registro 1979, per conflitto di

attribuzione sorto a seguito della delibera della Giunta regionale

della Campania n.13531 del 13 ottobre 1978, con la quale veniva

conferita la direzione dell'ufficio del commissariato per la

liquidazione degli usi civici ad un funzionario regionale in

sostituzione del Commissario.

Udito nell'udienza pubblica del 27 giugno 1979 il Giudice relatore

Leopoldo Elia;

uditi l'avv. Giorgio Azzariti, per il Presidente del Consiglio dei

ministri e l'avv. Francesco D'Onofrio, per la Regione Campania.

Ritenuto in fatto :

Con ricorso del 6 febbraio 1979 notificato il 9 dello stesso mese

il Presidente del Consiglio dei ministri sollevava conflitto di

attribuzione nei confronti della Regione Campania in seguito a delibera

n. 13531 del 13 ottobre 1978 con cui la Giunta di questa Regione

conferiva al coordinatore del servizio agricoltura, caccia e pesca

l'incarico di dirigere l'ufficio amministrativo del commissariato per

la liquidazione degli usi civici.

Riteneva il Presidente del Consiglio che, stanti i poteri

amministrativi riservati con specifica disposizione alla competenza

dello Stato dallo stesso d.P.R. 24 luglio 1977 n. 616 (in materia, ad

es., di legittimazione) e tenuto conto del collegamento inscindibile,

in alcuni casi, tra potere giurisdizionale ed amministrativo, ben

evidenziato da circolare del Ministro dell'Agricoltura e Foreste in

data 27 giugno 1978, all'esame peraltro della Corte perché impugnata

dalla Regione Lazio, non poteva essere privato l'ufficio statale di

tutto l'apparato organizzativo di cui è dotato. Tale apparato sarebbe

necessario anche per l'espletamento delle funzioni giurisdizionali

sicuramente riservate al Commissario quale organo dello Stato.

L'atto regionale inoltre sarebbe violativo della Costituzione o

comunque illegittimo in quanto costituirebbe esercizio di competenza

trasferita senza previa legge che regoli la materia, in contrasto con

quanto stabilisce l'art. 97 della Costituzione ed in quanto non

rispetterebbe le previsioni della normativa statale di grado primario

che attualmente vige (fino a che non sia sostituita da legge

regionale).

Con successiva istanza del 13 febbraio 1979 il Presidente del

Consiglio chiedeva si sospendesse l'esecuzione dell'atto impugnato,

prospettando i gravi danni che un trasferimento di tutti gli impiegati

del Commissariato alla Regione avrebbe comportato per le attività che

il Commissario continua a svolgere quale organo dello Stato. Il

Commissariato per gli usi civici di cui si tratta ha inoltre competenze

estese al territorio del Molise; è evidente che un trasferimento di

tutti i funzionari e gli impiegati alla Regione Campania impedirebbe lo

svolgimento delle attività che il Commissariato stesso deve compiere

in territorio molisano ed è evidente che la Regione Molise non può

essere pregiudicata nelle sue competenze dalle determinazioni della

Regione Campania.

Si costituiva la Regione Campania rilevando che il personale

amministrativo di cui si tratta è quello appunto che, a norma degli

artt. 112 e 123 del d.P.R. n. 616 del 1977 menzionato secondo

l'allegata tabella A), deve essere messo a disposizione delle regioni.

La qual cosa appunto avrebbe già fatto il Ministero dell'Agricoltura

con decreto in data 30 dicembre 1977.

La Giunta regionale, del resto, già con delibera n. 1600 del 10

febbraio 1978, aveva preso atto dei provvedimenti ministeriali

incaricando il Commissario per gli usi civici di dirigere

temporaneamente, quale funzionario della Regione, gli uffici

amministrativi a questa trasferiti e stabilendo che, fino a nuova

disposizione, il personale avrebbe continuato a prestare servizio nelle

sedi attualmente occupate.

Essendo stata comunicata ed eseguita tale delibera, che già

contiene un atto di organizzazione degli uffici e del personale

trasferito, dovrebbe essere preclusa ogni impugnativa concernente

successivi atti di organizzazione del medesimo personale e dei medesimi

uffici. Una volta acquisito alla Regione un certo apparato pubblico, ed

in mancanza di un tempestivo ricorso contro gli atti che hanno

determinato tale acquisizione, dovrebbe ritenersi preclusa, perché

tardiva, ogni impugnazione degli atti successivi e conseguenziali.

Il ricorso sarebbe inoltre inammissibile perché non tenderebbe a

tutelare una competenza dello Stato ma solo all'annullamento di un atto

della Regione per pretesa mancata osservanza di una riserva di legge.

Nel merito le censure sarebbero da rigettare: l'atto regionale

troverebbe fondamento nell'art. 123, terzo comma, del d.P.R. n. 616 del

1977 secondo cui, fino alla adozione di una normativa regionale sulla

definitiva destinazione del personale trasferito, questo viene

utilizzato in via provvisoria secondo le determinazioni della Regione

medesima e nell'art. 20 della legge regionale n. 29 del 1975 di analogo

tenore. La Regione inoltre si sarebbe limitata ad utilizzare il

personale messo a disposizione dallo stesso Ministero dell'Agricoltura

e Foreste e ciò non dovrebbe costituire minaccia per l'espletamento

delle funzioni rimaste allo Stato; in ogni caso escluderebbe qualsiasi

invasione o lesione dell'altrui competenza.

Per quel che concerne l'istanza di sospensione la resistente si

oppone rilevando che un eventuale accoglimento porterebbe alla paralisi

delle funzioni trasferite.

Nel corso del dibattimento le parti hanno discusso congiuntamente

l'istanza di sospensione ed il merito del conflitto, ribadendo e

precisando le rispettive tesi. Considerato in diritto :

La Regione Campania eccepisce in via preliminare la irricevibilità

del ricorso statale in quanto la Regione stessa aveva già esercitato i

poteri ex artt. 112 e 123 del d.P.R. n. 616 del 1977 con la delibera di

Giunta 10 febbraio 1978 n. 1600, senza che lo Stato lamentasse alcuna

invasione o menomazione delle sue attribuzioni. Con questa delibera la

Giunta regionale aveva confermato nella direzione dell'ufficio

amministrativo del Commissariato per la liquidazione degli usi civici

il titolare già nominato dagli organi statali competenti. Pertanto,

la successiva delibera della Giunta in data 13 ottobre 1978, n. 13531

(con la quale si era conferito l'incarico di dirigere l'ufficio

amministrativo del Commissariato al coordinatore del servizio

agricoltura, caccia e pesca) non costituirebbe esercizio di competenza

nuova e diversa; sicché il ricorso statale sarebbe irricevibile per

tardività.

Ma si può osservare che per lo Stato la conferma del Commissario

nella direzione dell'ufficio amministrativo del Ccmmissariato, pur

mutando il titolo della preposizione, non era in grado di menomare le

possibilità di esercizio delle funzioni statali residue rientranti

nella competenza del Commissario stesso: anzi, la conferma poteva

essere interpretata come l'avvio ad una situazione di codipendenza

funzionale. Ciò basta a far ritenere che l'eccezione della Regione non

possa essere accolta.

Inoltre, secondo la Regione Campania, il ricorso sarebbe

inammissibile per carenza di presupposto oggettivo, perché in sede di

conflitto di attribuzione non potrebbe eccepirsi l'omesso uso dello

strumento legislativo da parte della Regione la quale ha disposto,

invece, con atto amministrativo, la separazione delle funzioni

giurisdizionali ed amministrative del Commissario per la liquidazione

degli usi civici. Si tratterebbe infatti di un vizio dell'atto che non

interesserebbe la sfera di competenza dello Stato e della Regione. Ma

l'eccezione in ordine al mancato rispetto per la riserva di legge ex

art. 97, primo comma, della Costituzione ed alla inidoneità dell'atto

amministrativo regionale a modificare l'art. 27 della legge 16 giugno

1927, n. 1766 non esaurisce, al di là di una prima apparenza, i motivi

e l'oggetto del ricorso: nell'ambito dei quali hanno autonomo rilievo

la scissione dell'ufficio amministrativo del commissariato da quello

giurisdizionale, impedendosi così secondo lo Stato, il normale

esercizio delle attività rientranti nella sfera della giurisdizione e

di quelle amministrative residue; e, in ogni caso, l'omessa

predisposizione, da parte regionale, di uno strumento diverso con

carattere sostitutivo. Il che darebbe luogo ad una "sottrazione" di

funzioni e di strumenti operativi a danno dello Stato.

Comunque, nel merito il ricorso non è fondato. In realtà la

Regione Campania non poteva sottrarre allo Stato quanto lo Stato stesso

le aveva già trasferito. In altri termini, la Regione non ha fatto

altro che dare diretta ed immediata attuazione a norme statali che,

esse sì, operavano una separazione nel blocco di "funzioni

amministrative e giudiziarie" che la legge n. 1766 del 1927 aveva

attribuito ai commissari. Allo scopo di operare la scissione di cui si

è detto, nel rispetto dell'art. 97, primo comma, della Costituzione,

trasferendo in atto alle regioni funzioni e ufficio amministrativo del

Commissariato, è del tutto superflua una legge regionale dal momento

che a ciò hanno provveduto i commi quinto e sesto dell'art. 66 e la

tabella A) del d.P.R. n. 616 del 1977: nonché, per la messa a

disposizione del personale degli uffici trasferiti alla regione, l'art.

112 del citato decreto. Mentre l'art. 123, primo comma, dello stesso

testo stabilisce che il personale posto a disposizione delle regioni

troverà sistemazione definitiva nei ruoli regionali sulla base di

leggi della regione, il quarto comma di questo articolo prescrive che

il personale posto a disposizione della regione "è utilizzato in via

provvisoria secondo le determinazioni di questa presso gli uffici

regionali" (essendo ovvio che le determinazioni consistono in

provvedimenti di natura amministrativa), disposizione cui corrisponde,

del resto, l'art. 20 della legge Regione Campania 14 maggio 1975, n.

29. Che poi esistesse la "disponibilità" da parte della Regione del

personale dell'ufficio amministrativo del Commissariato trasferito ex

lege è comprovato dal decreto del Ministro per l'Agricoltura e Foreste

in data 30 dicembre 1977, con il quale veniva posto a disposizione

della Regione Campania il personale addetto alle funzioni dell'ufficio

amministrativo.

È quindi evidente che il trasferimento dell'ufficio amministrativo

e la messa a disposizione del personale implicavano anche il potere

della Regione di nominare un dirigente dell'ufficio stesso. Né è dato

rinvenire fonti normative, che impongano, sia pure in via transitoria,

una unione reale nella titolarità dell'ufficio di commissario

(funzioni giurisdizionali ed amministrative residue), rimasto allo

Stato, ed in quella dell'ufficio amministrativo passato con le relative

funzioni alla Regione. Una fattispecie di codipendenza funzionale

necessaria in questo campo avrebbe dovuto essere prevista, seppure per

un periodo transitorio, nel d.P.R. n. 616 del 1977 o in altro atto

legislativo dello Stato, mentre è ininfluente che essa sia affermata

nella circolare 27 giugno 1978, n. 18042 del Ministero per

l'Agricoltura e le Foreste, circolare richiamata dall'Avvocatura dello

Stato. Né, infine, è necessario insistere sulla inesistenza di un

obbligo (od anche di un onere) a carico delle regioni, di apprestare,

per l'esercizio di competenze statali residue, strumenti organizzativi

in sostituzione di quelli ad esse trasferiti dallo Stato.

Non si decide sulla istanza di sospensione proposta dal Presidente

del Consiglio dei ministri, già discussa in sede dibattimentale, come

accennato in narrativa, ed ovviamente superata dalla pronunzia nel

merito.