Sentenza n. 121/1980

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 93 e 102 del

d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570 (testo unico delle leggi per la

composizione e la elezione delle amministrazioni comunali), promossi

con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 15 marzo 1975 dal pretore di San Sosti nel

procedimento penale a carico di Madorno Pietro, iscritta al n. 203 del

registro ordinanze 1975 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 174 del 2 luglio 1975;

2) n. 2 ordinanze emesse il 23 aprile 1976 dal pretore di Valentano

nei procedimenti penali a carico di Sega Sandro e Mascitti Gino,

iscritte ai nn. 526 e 527 del registro ordinanze 1976 e pubblicate

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 253 del 22 settembre 1976;

3) ordinanza emessa il 24 febbraio 1977 dal pretore di Salò nel

procedimento penale a carico di Roscia Luigi ed altri, iscritta al n.

175 del registro ordinanze 1977 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 141 del 25 maggio 1977;

4) ordinanza emessa il 27 maggio 1977 dal pretore di Valentano nel

procedimento penale a carico di Pasqualini Romolo, iscritta al n. 342

del registro ordinanze 1977 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 258 del 21 settembre 1977;

5) ordinanza emessa il 27 maggio 1977 dal pretore di Cuneo nel

procedimento penale a carico di Cavallera Francesco, iscritta al n. 455

del registro ordinanze 1977 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 320 del 23 novembre 1977.

Visti gli atti di costituzione di Giuliano Antonio ed altri (parti

civili nel procedimento penale a carico di Madorno Pietro) nonché

l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 19 dicembre 1979 il Giudice

relatore Leopoldo Elia;

udito l'avvocato dello Stato Giorgio Azzariti per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Il pretore di San Sosti, con ordinanza emessa il 15 marzo

1975, sollevava questione di legittimità costituzionale dell'art. 102,

ultimo comma, del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570 - testo unico delle

leggi per la composizione e la elezione degli organi delle

Amministrazioni comunali - per contrasto con il principio di

eguaglianza, dubitando fosse ingiustificato il diverso e più severo

trattamento riservato ai reati commessi nel corso delle elezioni

amministrative rispetto a quello riservato ai reati comuni, quanto

all'applicazione dei benefici della sospensione condizionale della pena

e della non menzione della condanna nel certificato penale.

Nel caso di specie si procedeva contro persona imputata del delitto

p. e p. dall'art. 88 del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, per essersi

adoperata a costringere, abusando della propria funzione di collocatore

comunale, alcuni elettori a votare per il proprio futuro genero.

L'ordinanza, regolarmente comunicata e notificata, veniva

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 174 del 2 luglio 1975.

Si costituivano nel giudizio innanzi a questa Corte le persone

offese dal reato, già costituitesi parti civili nel giudizio a quo.

Richiamate le precedenti pronunzie di rigetto della Corte sul tema

(sentenza n. 48 del 1962 e sentenza n. 26 del 1970) osservavano che

rientra nei poteri e nelle competenze del legislatore valutare

diversamente e dunque diversamente disciplinare i reati elettorali

rispetto ai reati comuni, valorizzando le esigenze e le particolarità

della materia. Non sussisterebbe quindi il vizio di costituzionalità

prospettato nella ordinanza che introduce questo giudizio.

2. - Con due ordinanze emesse il 23 aprile 1976 e con una ordinanza

emessa il 27 maggio 1977 il pretore di Valentano sollevava questione di

legittimità costituzionale del medesimo art. 102, ultimo comma, del

d.P.R. n. 570 del 16 maggio 1960 per contrasto con il principio di

eguaglianza, avuto riguardo alla normativa che disciplina i reati

commessi nel corso delle elezioni politiche. La legge 27 dicembre 1973,

n. 933 ha invero abrogato la normativa prima vigente, analoga a quella

per le elezioni amministrative e contenuta nell'ultimo comma dell'art.

113 del d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361 (testo unico delle leggi per

l'elezione della Camera dei deputati), riconducendo per questo profilo

i reati commessi nel corso delle elezioni politiche sotto la disciplina

generale dettata dal codice penale.

In tutti e tre i casi si procedeva contro persone imputate del

reato p. e p. dall'art. 93 del d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, per aver

sottoscritto più di una dichiarazione di presentazione di candidatura.

Le ordinanze, regolarmente comunicate e notificate, venivano

pubblicate nella Gazzetta Ufficiale n. 253 del 22 settembre 1976 e n.

258 del 21 settembre 1977.

3. - Questione analoga, in procedimento penale relativo al medesimo

reato, veniva sollevata dal pretore di Salò, con ordinanza emessa il

24 febbraio 1977, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 141 del 25

maggio 1977, dopo regolari comunicazioni e notifiche.

4. - Ulteriori questioni di costituzionalità in ordine allo art.

102, ultimo comma, ed all'art. 93 del d.P.R. n. 570 del 1960

menzionato venivano sollevate dal pretore di Cuneo, con ordinanza

emessa il 27 maggio 1977.

Dubitava tale pretore che il detto art. 93 fosse violativo del

principio di eguaglianza, con riguardo alla nuova disciplina vigente in

materia di elezioni politiche, secondo cui sono dispensati dalla

sottoscrizione delle liste quei partiti che hanno ottenuto almeno un

seggio in Parlamento nelle precedenti elezioni, avendo presentato

candidatura con proprio contrassegno o che si siano costituiti in

gruppo parlamentare nella precedente legislatura. In ipotesi

corrispondenti una analoga dispensa dovrebbe valere per le elezioni

amministrative; ne conseguirebbe il venir meno di reati commessi

sottoscrivendo più liste di partito, nei casi in cui tale

sottoscrizione non verrebbe ad essere più richiesta. Essendo preclusa

una estensione analogica della nuova normativa sulle elezioni politiche

non sarebbe possibile eludere una questione di costituzionalità per

contrasto con il principio di eguaglianza.

L'art. 102, ultimo comma, del detto d.P.R. inoltre contrasterebbe

con l'art. 27, terzo comma, della Costituzione in quanto non

consentirebbe di sottrarre agli effetti deleteri del carcere il

delinquente primario, quando ha commesso un reato elettorale, con

divieto stabilito in astratto et intuitu criminis, tale da non

consentire valutazioni personali ed individualizzate.

L'ordinanza, regolarmente comunicata e notificata, veniva

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 320 del 23 novembre 1977.

Interveniva in questo giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri deducendo l'infondatezza delle questioni sollevate. La

dispensa dall'onere di sottoscrivere determinate liste si

giustificherebbe nelle elezioni politiche in considerazione dell'ampio

seguito che un partito dimostra di avere quando riesce a far eleggere

un suo candidato in Parlamento o quando i suoi aderenti eletti formano

un gruppo parlamentare. Il successo in precedenti elezioni a carattere

locale non offrirebbe una garanzia corrispondente di rappresentatività

e dunque non sussisterebbe quella analogia di situazioni che consente

di invocare il principio di eguaglianza.

Sarebbe poi manifestamente infondata la questione sollevata nei

confronti dell'art. 102, ultimo comma, del d.P.R. n. 570 del 1960, con

riferimento al principio di rieducatività delle pene, già decisa

dalla Corte con sentenza di rigetto (n. 48 del 1962).

5. - Nell'udienza di discussione l'Avvocatura dello Stato ribadiva

le tesi svolte. Considerato in diritto :

1. - E opportuno esaminare per prima la questione di legittimità

costituzionale relativa all'art. 102, ultimo comma, del t.u. approvato

con d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, così come è posta nelle tre

ordinanze del pretore di Valentano ed in quella del pretore di Salò:

tale ordine di precedenza si giustifica per il carattere di novità

della questione rispetto all'altra pur concernente la stessa normativa

(e a fronte del medesimo parametro costituzionale: art. 3, primo comma,

della Costituzione), giacché la violazione del principio di

eguaglianza non viene più prospettata come contrasto diretto tra norma

ordinaria e norma costituzionale, e nei termini che avevano già

condotto alla sua reiezione da parte di questa Corte, ma è ravvisata

in una situazione lesiva del principio, provocata dal sopravvenire

della disciplina contenuta nella legge 27 dicembre 1973, n. 933. Con

l'articolo unico di questa legge era abrogato l'ultimo comma dell'art.

113 del t.u. delle leggi per l'elezione della Camera dei deputati,

approvato con d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361: comma che (disponendo per i

reati elettorali previsti nel testo unico il divieto di applicare i

benefici della sospensione della esecuzione della condanna e della non

menzione nel certificato del casellario giudiziale) conteneva una norma

anche formalmente identica a quella dell'art. 102, ultimo comma, del

t.u. n. 570 del 1960.

La questione è fondata.

2. - Come è noto, l'istituto della sospensione condizionale della

pena, o meglio della sua esecuzione, fu introdotto in Italia con la

legge 26 giugno 1904, n. 267 ("legge sulla condanna condizionale"), in

cui si prevedevano per la concessione del beneficio condizioni molto

più restrittive di quelle stabilite attualmente (tra l'altro, la

sospensione non era consentita se la pena detentiva irrogata

oltrepassava i sei mesi). Dopo l'entrata in vigore di questa legge

ebbero luogo due elezioni politiche generali (nel 1904 e nel 1909); e

soltanto nel corso della discussione nella Camera dei deputati del

progetto per la riforma della legge elettorale politica (divenuta poi

legge 30 giugno 1912, n. 665) fu approvato un art. 113 bis, con il

quale si escludeva l'applicabilità della legge n. 267 del 1904 ai

reati elettorali.

Tale disciplina più rigorosa non era contenuta nel progetto

governativo, ma scaturì dal dibattito in Commissione e fu proposta

all'Assemblea dal relatore, il quale sottolineò soprattutto questo

motivo: la sospensione dell'esecuzione della pena è prevista dal

legislatore non solo per la lievità del reato commesso, ma perché si

presuppone che il comportamento del reo sia pur sempre circondato dalla

riprovazione dei cittadini; se, "per un pervertimento della pubblica

opinione" - come, a suo avviso, accadeva per i reati elettorali - la

riprovazione sociale fa difetto e per di più non si procede

all'esecuzione della pena, viene meno del tutto l'efficacia pratica

delle disposizioni penali. Si osservava poi che gli intervalli

piuttosto lunghi tra l'una e l'altra consultazione elettorale avrebbero

impedito di mettere alla prova il ravvedimento del condannato cui fosse

concesso il beneficio della sospensione.

In assemblea il testo proposto dal relatore fu vivamente

contrastato dai promotori della legge n. 267 del 1904, secondo i quali

la ratio di questa legge impediva di distinguere tra reato e reato,

trattandosi, oltretutto, di pene per reati non gravi; né - si

aggiungeva - vale l'argomento della intermittenza delle consultazioni

elettorali, perché la legge del 1904 prevede la revoca del beneficio

non soltanto nella ipotesi di recidiva specifica ma anche in quella di

recidiva generica. Peraltro il relatore, col pieno appoggio del

Presidente del Consiglio e Ministro dell'interno del tempo, confermò

gli argomenti già esposti, sottolineando che in Italia il condannato

per frodi elettorali nulla perdeva della pubblica estimazione;

aggiungeva che erano da prevedersi fortissime pressioni sui giudici

perché concedessero il beneficio, anche perché, secondo altri

deputati, i rei sarebbero stati spesso delinquenti primari e avrebbero

violato la legge penale spinti dalla passione politica, particolarmente

viva in periodo di elezioni.

Secondo il relatore, infine, non bisognava sottovalutare il

pericolo della commissione di un maggior numero di reati a seguito

dell'estensione del suffragio prevista dalla legge allora in esame,

comportante l'allargamento dell'elettorato attivo a milioni di

cittadini. Il testo proposto dal relatore fu approvato a maggioranza

nella seduta pomeridiana del 24 maggio 1912. La nuova disciplina era

senza discussione adottata anche dal Senato, al quale la relazione

governativa di accompagnamento al testo approvato dalla Camera dei

deputati la segnalava come "remora" efficace alla commissione di reati

elettorali. La norma restrittiva era poi contenuta nelle seguenti

disposizioni, con ulteriori modificazioni formali (riferimento alla

disciplina della condizionale nel c.p.p. del 1913, anziché nella legge

del 1904): u.c. art. 128 legge 30 giugno 1912, n. 666 e t.u. 26 giugno

1913, n. 821; u.c. art. 121 t.u. 2 settembre 1919, n. 1495; u.c. art.

119 t.u. 13 dicembre 1923, n. 2694; u.c. art. 118 t.u. 17 gennaio 1926,

n. 118 e u.c. art. 118 t.u. 2 settembre 1928, n. 1993; così il

divieto, passando senza riesame nei testi unici succedutisi per quasi

quattro lustri, finì per acquistare un carattere tralaticio.

Di questo argomento si tornò poi a discutere nella Consulta

nazionale. Già nella relazione della Commissione degli esperti

designati dai partiti politici al Ministero per la Costituente per

elaborare la legge elettorale si sottolineava la severa repressione

proposta per qualsiasi attentato alla libertà dell'elettore e

all'ordine delle elezioni, anche con arresto immediato: "ma sarà più

efficace - si soggiungeva - la certezza della rapidità del

procedimento e della espiazione" (Atti, pag. 18). Era quindi proposto

un aggiornamento delle norme penali contenute nel t.u. del 1919, con

pene inasprite, tenuto conto della esigenza di maggiori garanzie

richieste per la elezione di un'assemblea che doveva adottare la nuova

Carta costituzionale. L'art. 72 del progetto, nel suo ultimo comma,

riprendeva il divieto di applicare la sospensione della esecuzione

della condanna, in riferimento alla normativa dei codici penale e di

procedura penale del 1930, con una formulazione accolta integralmente

nell'art. 78, ultimo comma, del d.lgs.lgt. 10 marzo 1946, n. 74,

recante norme per la elezione dei deputati all'Assemblea costituente.

Come si è detto, in sede di discussione nell'assemblea plenaria

della Consulta nazionale (21-22 febbraio 1946), il tema del divieto

della sospensione condizionale della pena per i reati elettorali fu

riesaminato perché un consultore, con la presentazione di un

emendamento soppressivo, tentò di far eliminare l'ultimo comma

dell'art. 72 del progetto. In particolare si affermava che la norma

costituiva una deroga ingiustificata al diritto penale comune,

trattandosi di reati molto lievi, dal momento che alla sospensione non

poteva farsi luogo per condanne a pena detentiva superiore ad un anno;

e si soggiungeva che nemmeno nelle leggi tributarie (compresa la legge

7 gennaio 1929, n. 4) si era adottata una disciplina tanto rigorosa. Ma

l'emendamento soppressivo incontrava una vittoriosa resistenza,

motivata, oltreché dall'obbiezione più generale che non si poteva

senza pericolo rendere incerta l'esecuzione della pena per i reati

elettorali, dal richiamo alle difficili condizioni dell'ordine pubblico

in Italia nel periodo succeduto alla seconda guerra mondiale. Sicché,

se è inesatto far risalire alla legislazione di allora un divieto,

venuto in essere già nel 1912, è pur vero che esso trovò una

giustificazione specifica nella turbata situazione del paese negli anni

1944-1946.

Non avendo la nuova legge per la elezione della Camera dei deputati

(legge 20 gennaio 1948, n. 6) apportato alcuna modifica su questo

punto, il divieto di concedere il beneficio passò prima nell'art. 88,

ultimo comma, del testo unico, approvato con d.P.R. 5 febbraio 1948,

n. 26 e poi nell'art. 113, ultimo comma, del testo unico, approvato con

d.P.R. 30 marzo 1957, n. 361, applicabile anche alle elezioni per il

Senato della Repubblica. Con sentenza n. 26 del 1970, questa Corte

dichiarò non fondata la questione di legittimità costituzionale

dell'art. 113, ultimo comma, sollevata per contrasto con l'articolo 3

della Costituzione. La Corte richiamava allora la motivazione della

sentenza n. 48 del 1962 (che aveva dichiarato non fondata la medesima

questione a proposito dell'art. 102, ultimo comma, del testo unico 16

maggio 1960, n. 570). Nella pronuncia del 1962 si poneva tra l'altro in

rilievo: a) la fondamentale importanza della materia elettorale in un

regime democratico; b) la efficacia immediata da riconoscersi per i

reati elettorali alla pena e alle misure che alla pena conseguono; c)

la possibilità per il legislatore di ricondurre i limiti per

l'applicazione dell'art. 163 c.p. oltreché ad una valutazione della

gravità dei reati mediante il criterio quantitativo della pena, anche

ad una differenziazione fondata sulla diversa qualità dei reati

stessi.

3. - Il divieto di concedere il beneficio della sospensione

condizionale della pena per i reati elettorali era stato esteso ben

presto alla normativa per le elezioni amministrative con gli artt. 2

(art. 110) della legge 19 giugno 1913, n. 640 e 115 del testo unico,

approvato con r.d. 4 febbraio 1915, n. 148; ripreso nell'art. 83,

ultimo comma, del d.lgs.lgt. 7 gennaio 1946, n. 1, recante norme per la

ricostituzione delle Amministrazioni comunali e provinciali su base

elettiva, passò poi nell'art. 95, ultimo comma, del testo unico,

approvato con d.P.R. 5 aprile 1951, n. 203 e finalmente nell'art. 102,

ultimo comma, del testo unico n. 570 del 1960. Con la sentenza n. 48

del 1962 (v. inoltre le ordinanze n. 8 e n. 85 del 1964), questa Corte

ha dichiarato non fondata, per i motivi di sopra accennati, la

questione di legittimità sollevata a proposito di quest'ultima

disposizione per asserito contrasto con gli artt. 3 e 27 Cost.

4. - Va inoltre ricordato un settore di grande importanza nella

legislazione elettorale costituito dalla disciplina dell'elettorato

attivo e per la tenuta e la revisione delle liste elettorali. Com'è

noto, fino al secondo dopoguerra tale disciplina era contenuta nei

testi unici che regolavano il procedimento per le elezioni alla Camera

dei deputati ed ai consigli delle amministrazioni locali. Perciò il

divieto di concedere il beneficio della condizionale comprendeva, nella

formula "reati elettorali", anche quelli relativi alla regolare

formazione delle liste. Con la legge 7 ottobre 1947, n. 1058,

l'Assemblea costituente separò la disciplina dell'elettorato attivo e

delle liste elettorali dalla normativa sul procedimento, rendendola

altresì comune per ogni tipo di elezione. Di questa vicenda, ai fini

del presente giudizio, vanno rilevati due circostanze: era mantenuto il

divieto di concedere il beneficio della condizionale per i reati

previsti nello stesso testo, ma limitandolo ai "delitti dolosi" (art.

50 u.c., ora art. 60 u.c. t.u. approvato con d.P.R. 20 marzo 1967, n.

223); in secondo luogo, anche questa volta si ripeteva il tentativo di

sopprimere la norma restrittiva (cfr. Atti A. C., 13 settembre 1947,

pagg. 171 - 172), adducendosi in favore della proposta, oltre a motivi

già noti, l'argomento che il divieto, "assolutamente erroneo ed

ingiusto", contrastava con il principio informatore della normativa

sulla condizionale, secondo cui si deve tener conto non della qualità

del delitto, ma della personalità del delinquente. Il tentativo di

tornare al diritto comune fu respinto con una ragione di carattere

generale (importanza della regolare formazione delle liste per lo

svolgimento delle elezioni) e con un motivo attinente al periodo

iniziale di funzionamento delle nuove istituzioni, in cui era

necessario educare alla osservanza delle regole democratiche le

coscienze dei cittadini.

5. - Il 21 dicembre 1972 veniva presentata alla Camera dei deputati

una proposta di legge d'iniziativa parlamentare, che mirava ad

attenuare il rigore dell'art. 113, u.c., del testo unico 30 marzo 1957,

n. 361, escludendo dalla non applicabilità dei benefici della

sospensione condizionale e della non menzione della condanna nel

certificato del casellario giudiziale "i casi di particolare lievità e

di età giovanile del colpevole". Nella relazione la norma era ritenuta

"del tutto ingiusta, inumana ed anticostituzionale", in quanto impediva

al giudice di concedere, in tutti i casi, anche i più lievi, i

benefici predetti, con la conseguenza automatica della interdizione dai

pubblici uffici.

La I Commissione permanente della Camera (vedi per la relazione

atto n. 1413-A della VI legislatura) ritenne che le "dure deroghe" al

diritto comune fossero collegate con le esigenze della ripresa della

vita democratica nel nostro paese, e propose unanime all'Assemblea di

deliberare l'abrogazione dell'ultimo comma dell'art. 113. La Camera

approvò senza discussione, consenziente il rappresentante del governo

(Atti Camera, 12 aprile 1973, pagg. 6940-6941).

Al Senato la I Commissione permanente condivise all'unanimità il

testo approvato dalla Camera ed il suo motivo ispiratore, ritenendo la

deroga al diritto comune "manifestamente ingiusta ed inumana" anche in

rapporto al tipo di reato che ha le sue radici nell'"inevitabile clima

creato dalle tensioni politiche" (Atto n. 1086-A della VI

legislatura). L'Assemblea approvò senza discussione il disegno di

legge (Atti Senato, 20 dicembre 1973, pagg. 11826-11827). Si pervenne

così alla pubblicazione, nella Gazzetta Ufficiale n. 21 del 23 gennaio

1974, della legge 27 dicembre 1973, n. 933.

6. - Già prima, però, la coerenza dell'ordinamento in tema di

divieto di applicazione dei noti benefici ai reati elettorali, lasciava

per qualche aspetto a desiderare: infatti, per le trasgressioni

sanzionate penalmente ai precetti della legge 4 aprile 1956, n. 212

(Norme per la disciplina della propaganda elettorale), il divieto al

giudice non era affatto previsto.

Ma è con la legge n. 933 del 1973 che la incoerenza

dell'ordinamento su questo punto assume caratteri e dimensioni tali da

determinare un sicuro contrasto con l'art. 3, primo comma, Cost.

dell'art. 102, u.c., del t.u. 16 maggio 1960, n. 570. Ammesso infatti,

con la giurisprudenza di questa Corte, che il principio democratico

(artt. 1, 48, 55, 56, 75, 122 Cost.) conferisca alla materia elettorale

tale rilievo da giustificare la deroga al diritto penale comune in tema

di benefici applicabili dal giudice, è evidente che la ulteriore

differenziazione interna alla materia, nei termini in cui è

determinata dallo jus superveniens del 1973, risulta del tutto

irrazionale ed arbitraria.

Ove infatti si volesse fare ricorso, nell'ambito del diritto

elettorale, ad una ratio distinguendi con diversi gradi di rigore per

reati commessi in relazione ai procedimenti elettivi, è chiaro che il

principio democratico potrebbe se mai comportare, considerata la

maggior importanza da questo punto di vista delle elezioni politiche

nazionali ed europee, una maggior severità proprio per le violazioni

delle norme penali previste per queste elezioni.

A tale argomento non può opporsi la sent. 45 del 1967 di questa

Corte che dichiarò non fondata la questione di legittimità

costituzionale degli artt. 86 del d.P.R. 5 aprile 1951, n 203 e 93 del

d.P.R. 16 maggio 1960, n. 570, sulle elezioni degli organi delle

Amministrazioni comunali, denunziati per violazione dell'art. 3, primo

comma, Cost. in quanto, per effetto dei loro precetti, chi sottoscrive

più di una dichiarazione di presentazione di candidatura per le

elezioni comunali è punibile con pena edittale più grave (reclusione

fino a due anni e multa fino a lire 20.000). di chi sottoscrive più di

una lista di candidati per le elezioni politiche (reclusione fino a tre

mesi ovvero multa sino a lire 10.000: art. 106 d.P.R. n. 361 del 957).

In realtà, la considerazione di fondo, contenuta in quella pronuncia

("le elezioni amministrative vengono realizzate in ambienti,

circostanze, situazioni locali che ne caratterizzano la preparazione e

l'andamento"), potrebbe in astratto valere come nota distintiva (o

insieme di note distintive) tali da costituire motivo attendibile di

differenziazione. Ma la questione allora decisa riguardava la "misura"

di sanzioni penali, il "quantum" di alcune pene, rispetto alle quali si

è espresso invano (finora) un auspicio di armonizzazione da parte del

legislatore. La misura delle pene, come è noto, è materia che, salvo

casi-limite, non può non essere riservata alla discrezionalità del

potere legislativo. Del resto altro è la disciplina di una situazione

puntuale, altro la applicabilità o meno di istituti di diritto comune

(quali la sospensione condizionale dell'esecuzione della pena o la non

menzione nel certificato del casellario giudiziale) a complessi di

reati, distinti per l'afferire al procedimento elettorale politico o a

quello amministrativo.

Inoltre, anche se non è questa una considerazione decisiva, sul

piano storico la norma più rigorosa in tema di elezioni amministrative

è nata come un'estensione o un riflesso di quella originariamente

adottata per le elezioni della Camera dei deputati.

La riprova che lo jus superveniens del 1973 ha prodotto

intollerabili disparità di trattamento di situazioni quantomeno

analoghe emerge, per il giuoco dei rinvii tra diversi corpi di norme, a

proposito di elezioni regionali. Come è noto, l'art. 1, u.c., della

legge 17 febbraio 1968, n. 108, recante norme per la elezione dei

consigli regionali delle Regioni a statuto ordinario, dispone che si

osservano, salvo quanto stabilito dalla legge stessa e per quanto

applicabili, le disposizioni del d.P.R. n. 570 del 1960, nelle parti

riguardanti i consigli dei comuni con oltre 5.000 abitanti. Ciò

comporta che per la disciplina penale valga in toto il capo IX di

questo testo unico, e dunque anche il divieto contenuto nell'art. 102,

ultimo comma. Al contrario, norme statali e norme regionali in vigore

per le elezioni degli organi rappresentativi delle Regioni a statuto

speciale rinviano in varia guisa alla disciplina contenuta nel tit. VII

del testo unico n. 361 del 1957 e perciò, dopo la legge n. 933 del

1973, ad un art. 113, il cui ultimo comma risulta abrogato (v. per la

Val d'Aosta art. 2, primo comma, legge 5 agosto 1962, n. 1257; per il

Trentino-Alto Adige art. 69, legge reg. 20 agosto 1952, n. 24, art. 72

nella numerazione che risulta in seguito alla legge reg. 18 giugno

1964, n. 23; per il Friuli-Venezia Giulia art. 49 legge reg. 27 marzo

1968, n. 20; per la Sardegna art. 79 legge reg. 23 marzo 1961, n. 4;

per la Sicilia art. 67 legge reg. 20 marzo 1951, n. 29).

A questa ingiustificata disparità di trattamento, secondo che si

partecipi alle elezioni per le regioni a statuto ordinario o per le

regioni a statuto speciale, si aggiungono, sempre per effetto di

multipli rinvii (tra leggi statali e tra leggi regionali e leggi

statali), ulteriori differenziazioni prive di ogni razionale

fondamento. Come è noto, secondo l'art. 51, primo comma, della legge

25 maggio 1970, n. 352 (Norme sui referendum previsti dalla

Costituzione e sulla iniziativa legislativa del popolo), le

disposizioni penali, contenute nel titolo VII del testo unico per la

elezione della Camera dei deputati, si applicano anche con riferimento

alle disposizioni della legge sui referendum; quindi, lo jus

superveniens del 1973, abrogando l'ultimo comma dell'art. 113, reagisce

senza dubbio in tema di disciplina dei reati commessi in occasione di

referendum, ripristinando le regole del diritto comune.

Ma le leggi regionali sui referendum dispongono che per la tutela

penale dei loro precetti si applichi l'art. 51 della legge statale sui

referendum nazionali (si veda, ad esempio, per il Piemonte l'art. 39

della legge reg. 16 gennaio 1973, n. 4; per il Veneto l'art. 30 della

legge regionale 12 gennaio 1973, n. 1 e per l'Emilia-Romagna l'art. 22

della legge regionale 13 maggio 1980, n. 34). Ciò fa sì che,

nell'ambito di una stessa regione a statuto ordinario, per i reati

elettorali commessi in occasione del rinnovo del Consiglio regionale

valga ancora il divieto di applicare il beneficio della condizionale

mentre per i reati occasionati da referendum regionali, il giudice

possa disporre la sospensione condizionale dell'esecuzione della pena.

E va pure ricordato che il divieto di applicare questi benefici non

è stato introdotto nella disciplina per la elezione dei rappresentanti

dell'Italia al Parlamento europeo (artt. 48 e 49 della legge 24 gennaio

1979, n. 18).

Questa mancanza di coordinamento legislativo, derivante dalla legge

n. 933 del 1973, è certo involontaria e dovuta alla complessità e

farraginosità della normativa vigente: nondimeno essa dà luogo ad un

grave difetto di congruità tra il motivo adducibile per la deroga al

diritto comune e la disciplina dettata nella materia dei reati

elettorali.

Non rileva peraltro accertare in questa sede se la legge del 1973

sia ispirata ad un giudizio sottostante che ritiene il motivo della

deroga semplicemente anacronistico (rispetto al periodo postbellico) o

addirittura incostituzionale: è sufficiente constatare la

contraddizione logica prodotta dalla volontà di ripristinare il

diritto comune in ordine all'applicabilità dei ridetti benefici ai

reati commessi in occasione di elezioni politiche, di referendum

statali, di elezioni agli organi rappresentativi delle regioni a

statuto speciale e di referendum regionali, ed il mantenimento della

deroga per le elezioni degli organi rappresentativi dei comuni, delle

provincie e delle regioni a statuto ordinario.

Si potrebbe osservare a questo punto che il legislatore del 1973

abrogò il divieto quando il limite massimo della pena detentiva per la

concessione del beneficio ex art. 163 c.p., era fissato in un anno; e

che pertanto i reati elettorali per i quali si consentiva la

concessione del beneficio erano relativamente lievi. Ma, avendo poi

l'art. 11 del d.l. 11 aprile 1974, n. 99 (conv. con legge 7 giugno

1974, n. 220) portato a due anni il limite predetto, i reati

elettorali per cui potrebbe sospendersi l'esecuzione della pena non

mancherebbero di una certa gravità. Sicché, si potrebbe rilevare, la

deroga fu fortemente voluta e mantenuta quando le condizioni per la

concessione del beneficio erano assai restrittive, mentre la deroga

stessa verrebbe poi meno integralmente allorché il limite della pena

detentiva è stato notevolmente ampliato.

Ma è agevole rispondere che intanto il novellato art. 163 c.p. è

applicabile fin dal 1974 ai reati commessi in occasione di elezioni

politiche: e che più l'istituto della sospensione condizionale si

dilata, più appare grave la deroga ad un diritto comune divenuto ancor

più benigno. Ed in definitiva spetterà sempre al legislatore valutare

le conseguenze derivanti dal sommarsi della modifica della disciplina

elettorale introdotta dalla legge n. 933 del 1973 con la riforma del

1974 in tema di sospensione condizionale della pena.

Infine è da ricordare che l'art. 423, primo comma, del c.p.p. del

1913 condizionava espressamente la concessione della condizionale ad un

"salvo che sia altrimenti stabilito in leggi speciali"; mentre il testo

dell'art. 163 c.p., nella versione originaria ed in quella ora in

vigore, non contiene questa riserva, quasi a sottolineare, più che la

sua inutilità, stante il carattere di legge ordinaria della norma del

codice, la propensione dell'ordinamento ad esaurire il giudizio di

gravità e di qualità dei reati nella comminazione e commisurazione

delle pene, anche per ciò che concerne l'applicabilità del beneficio.

Si deve inoltre chiarire che, malgrado dubbi espressi fin dalla

lontana discussione parlamentare del 1912 e malgrado qualche isolata

pronuncia giurisprudenziale del periodo precedente la guerra 1915-1918,

la sospensione dell'esecuzione della condanna ha per Oggetto solamente

l'espiazione della pena inflitta e non si estende né influisce in

ordine alle pene accessorie (art. 586 c.p.p. del 1913; art. 166 c.p.

del 1930); pertanto la concessione del beneficio ex art. 163 c.p. non

tocca né l'interdizione dai pubblici uffici né la sospensione del

diritto elettorale quando conseguono alla condanna per reati previsti

dalle leggi sulle elezioni politiche o amministrative.

Si è pure obbiettato, contro l'eliminazione della deroga

restrittiva, ché essa sarebbe in contraddizione con quelle norme che

impongono il giudizio direttissimo con o senza l'arresto in flagranza

(es. artt. 89, 90 e 91 del testo unico n. 570 del 1960 per le elezioni

dei Consigli comunali). Ma è sufficiente rammentare che vigono

numerose leggi speciali le quali impongono il giudizio direttissimo

(es. art. 21 legge 8 febbraio 1948, n. 47, disposizioni sulla stampa)

senza escludere l'applicabilità della sospensione condizionale della

pena: in questi casi il legislatore ha sicuramente ritenuto che la

eventuale concessione del beneficio non vanificasse le finalità del

procedimento direttissimo.

Dopo lo jus superveniens della legge n. 933 del 1973, non vi sono,

dunque, valide ragioni che giustifichino il permanere, in tema di

sospensione condizionale della pena e di non menzione della condanna

nel certificato del casellario giudiziale, di un trattamento più

severo per i reati commessi in occasione di elezioni per i consigli dei

comuni, delle provincie e delle regioni a statuto ordinario.

7. - Il giudizio di fondatezza, adottato sotto il profilo ora

svolto, comporta l'assorbimento della questione sollevata dal pretore

di San Sosti per contrasto dell'art. 102, u.c., del testo unico n. 570

del 1960, con l'art. 3, primo comma, Cost., in quanto il principio di

eguaglianza sarebbe violato per il più severo trattamento disposto per

i reati elettorali rispetto a quelli comuni.

8. - Assorbita risulta pure la questione di legittimità

costituzionale dell'art. 102, ultimo comma, del testo unico n. 570 del

1960, sollevata dal pretore di Cuneo, per contrasto con l'art. 27,

terzo comma, Cost. in quanto la disciplina ivi disposta impedirebbe di

sottrarre il delinquente primario al deleterio regime del carcere, con

un divieto previsto in relazione al tipo di reato e tale da escludere

valutazioni specifiche della personalità del reo.

9. - L'altra questione di legittimità costituzionale sollevata dal

pretore di Cuneo con la stessa ordinanza riguarda l'art. 93 del testo

unico n. 570 del 1960, in quanto non "ridotto" nel suo ambito operativo

per la mancata estensione alle elezioni amministrative delle nuove

disposizioni concernenti le modalità di presentazione delle liste dei

candidati alle elezioni politiche ed, in particolare, la eliminazione

per talune di esse dell'onere di sottoscrizione da parte di elettori

presentatori.

Evidentemente il pretore di Cuneo non ha tenuto conto dell'art. 1,

lett. b) del d.l. 3 maggio 1976, n. 161 (convertito con modificazioni,

che non interessano questo punto, con legge 14 maggio 1976, n. 240).

Secondo tale disposizione: "in occasione di elezioni regionali,

provinciali e comunali, nessuna sottoscrizione è richiesta per la

presentazione di liste o di candidature con contrassegni

tradizionalmente usati da partiti o gruppi politici che abbiano avuto

eletto un proprio rappresentante in Parlamento o siano costituiti in

gruppo parlamentare nella legislatura in corso alla data di indizione

dei relativi comizi; ovvero, in caso di contemporaneo svolgimento delle

elezioni politiche con quelle regionali, provinciali e comunali, nella

legislatura precedente a quella per la quale vengono svolte le

consultazioni politiche".

Gli atti devono dunque essere restituiti al giudice perché

rivaluti su questo punto la situazione alla luce della disciplina ora

richiamata.