Sentenza n. 121/1997

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi promossi con ricorsi della provincia autonoma di Trento e

della provincia autonoma di Bolzano, notificati rispettivamente il 22

marzo ed il 17 aprile 1996, depositati in cancelleria il 1 ed il 22

aprile 1996, per conflitti di attribuzione sorti a seguito del d.P.R.

13 dicembre 1995 (Atto di indirizzo e coordinamento alle regioni per

la determinazione del numero di esercizi abilitati alla

somministrazione al pubblico di alimenti e bevande) ed iscritti

rispettivamente ai nn. 7 e 13 del registro conflitti 1996;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica dell'11 marzo 1997 il giudice relatore

Valerio Onida;

Uditi gli avv.ti Giandomenico Falcon per la provincia autonoma di

Trento e Rolando Riz e Sergio Panunzio per la provincia autonoma di

Bolzano.

Ritenuto in fatto

1. - Con due distinti ricorsi per conflitto di attribuzione

regolarmente notificati, rispettivamente, il 22 marzo e il 17 aprile

1996, e depositati, rispettivamente, il 1 ed il 22 aprile 1996, la

provincia autonoma di Trento (reg. confl. n. 7 del 1996) e la

provincia autonoma di Bolzano (reg. confl. n. 13 del 1996) hanno

impugnato il d.P.R. 13 dicembre 1995, recante "Atto di indirizzo e

coordinamento alle regioni per la determinazione del numero di

esercizi abilitati alla somministrazione al pubblico di alimenti e

bevande".

Il decreto impugnato è stato emanato sulla base dell'art. 3 della

legge 25 agosto 1991, n. 287, il quale prevede che "sulla base delle

direttive proposte dal Ministro dell'industria, del commercio e

dell'artigianato (...) e deliberate ai sensi dell'art. 2, comma 3,

lettera d, della legge 23 agosto 1988, n. 400 (disposizione che

attribuisce alla competenza del Consiglio dei Ministri la

deliberazione degli atti di indirizzo e coordinamento dell'attività

amministrativa delle regioni), le regioni (...) fissano

periodicamente criteri e parametri atti a determinare il numero delle

autorizzazioni rilasciabili" dai comuni per gli esercizi di

somministrazione al pubblico di alimenti e bevande: criteri e

parametri "fissati in relazione alla tipologia degli esercizi tenuto

conto anche del reddito della popolazione residente e di quella

fluttuante, dei flussi turistici e delle abitudini di consumo

extradomestico".

Stando al provvedimento in questione, che si autoqualifica "atto di

indirizzo e di coordinamento alle regioni e alle province autonome di

Trento e di Bolzano", e che si indirizza espressamente anche a queste

ultime, le regioni, nell'indicare ai comuni i criteri e i parametri

da seguire, debbono osservare alcune "direttive", indicate nelle

lettere da a a g del n. 1; mentre il n. 2 a sua volta dispone che le

regioni sono tenute a emanare i criteri e i parametri entro 120

giorni dalla pubblicazione del decreto medesimo.

La provincia di Trento sostiene preliminarmente che sarebbe frutto

di un equivoco il riferimento, nel citato art. 3 della legge n. 287

del 1991, alla lettera d dell'art. 2, comma 3, della legge n. 400

del 1988 - disposizione che concerne gli atti di indirizzo e

coordinamento - anziché alla lettera e, concernente le direttive

governative per l'esercizio delle funzioni amministrative delegate

alle regioni. Infatti, osserva la provincia, la materia dei pubblici

esercizi di somministrazione di alimenti e bevande è stata delegata

alle regioni a statuto ordinario dal d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616

(art. 52, comma 1, lettera a), mentre è attribuita come competenza

propria alle province di Trento e di Bolzano dallo statuto speciale

della regione Trentino-Alto Adige (art. 9, n. 3 e n. 7, e art. 16).

Un primo motivo di illegittimità del decreto impugnato

consisterebbe dunque nell'avere indebitamente esteso l'efficacia

delle direttive, previste per le attività delegate delle regioni

ordinarie, alle province autonome di Trento e Bolzano, competenti

invece a titolo proprio.

L'atto impugnato, autoqualificandosi - indebitamente, secondo la

ricorrente - come atto di indirizzo e coordinamento, sarebbe

comunque, in quanto tale, del tutto privo di fondamento legislativo.

Le ricorrenti, collocandosi poi - la provincia di Trento in via

subordinata - nella prospettiva della qualificazione del

provvedimento come atto di indirizzo e coordinamento, affermano che

esso violerebbe le speciali norme di attuazione dello statuto dettate

con l'art. 3 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266.

Tali norme stabiliscono che - restando impregiudicata la

consultazione obbligatoria della Conferenza permanente per i rapporti

tra lo Stato, le regioni e le province autonome, prevista dall'art.

12, comma 5, della legge n. 400 del 1988 sui criteri generali

relativi all'esercizio delle funzioni statali di indirizzo e

coordinamento - la regione Trentino-Alto Adige o le province

autonome, secondo le rispettive competenze, debbono essere consultate

"su ciascun atto amministrativo di indirizzo e coordinamento per

quanto attiene alla compatibilità di esso con lo statuto speciale e

con le relative norme di attuazione" (comma 3); e che se gli enti

interpellati manifestano avviso motivato di incompatibilità

dell'atto con lo statuto o le norme di attuazione, l'efficacia

dell'atto medesimo nel territorio regionale o provinciale rimane

sospesa per trenta giorni, nonché - ove entro tale termine esso

venga impugnato con ricorso per conflitto di attribuzioni - fino alla

pronuncia di questa Corte, salva decisione contraria della Corte

stessa (commi 4 e 5).

Secondo le province ricorrenti, l'atto impugnato sarebbe

illegittimo in quanto emanato senza sottoporlo al previo avviso delle

province medesime: in proposito, la provincia di Trento sostiene che

ciò ne comporterebbe la inapplicabilità nel proprio territorio, ma

che comunque esso, in quanto rivolto anche alle province autonome,

manifesterebbe una pretesa statale di per sé lesiva.

Inoltre, ad avviso delle ricorrenti, l'atto sarebbe illegittimo

quanto al suo contenuto dispositivo. Infatti l'art. 3, comma 2,

delle citate norme di attuazione di cui al decreto legislativo n.

266 del 1992 stabilisce che gli atti di indirizzo e coordinamento

vincolano la regione Trentino-Alto Adige e le province di Trento e

Bolzano "solo al conseguimento degli obiettivi o risultati in essi

stabiliti", restando riservata agli enti autonomi l'emanazione delle

norme di organizzazione eventualmente occorrenti per la loro

attuazione. Ora, secondo le ricorrenti, l'atto in questione

conterrebbe alcune disposizioni che non si limitano a fissare

obiettivi o risultati, ma dettano una disciplina di dettaglio

vincolante. Vengono citati in proposito la previsione di periodicità

triennale della adozione dei criteri e parametri provinciali (n. 1,

lettera d); il divieto di porre limiti massimi alle autorizzazioni

rilasciabili (n. 1, lettera f); l'obbligo di emanare criteri e

parametri entro 120 giorni dalla pubblicazione dell'atto medesimo (n.

2).

Infine, la provincia di Trento sostiene che l'atto sarebbe

illegittimo per contrasto con la disposizione dell'art. 3, comma 7,

delle citate norme di attuazione, ai cui sensi l'atto di indirizzo,

ove sia emanato in applicazione di principi e norme statali

sopravvenute che impongono un adeguamento della legislazione

provinciale, ma non si applicano direttamente nella regione (in forza

delle disposizioni dell'art. 2 delle stesse norme di attuazione),

"non vincola direttamente l'attività amministrativa della regione e

delle province per quanto permangono in vigore" le leggi provinciali

soggette ad adeguamento. Nella specie, infatti, sarebbe in vigore una

legislazione provinciale, con la quale non sarebbero compatibili le

disposizioni prima ricordate del decreto impugnato.

2. - Si è costituito in entrambi i giudizi il Presidente del

Consiglio dei Ministri (peraltro fuori termine nel giudizio promosso

dalla provincia di Bolzano), chiedendo che i ricorsi siano dichiarati

inammissibili o infondati.

L'Avvocatura erariale ricorda che l'art. 52 del decreto del

Presidente della Repubblica n. 616 del 1977 ha delegato l'esercizio

delle funzioni amministrative nella materia in questione alle regioni

ordinarie, le quali dunque, ai sensi dell'art. 7 dello stesso

decreto, possono emanare norme legislative di attuazione. Le province

autonome di Trento e di Bolzano hanno in materia una competenza

concorrente o ripartita: e pertanto, secondo la difesa del Presidente

del Consiglio, si troverebbero in posizione non dissimile da quella

delle regioni ordinarie. Viene citata in proposito la sentenza n. 564

del 1988 di questa Corte, la quale ha affermato che la funzione di

indirizzo e coordinamento opera anche nei confronti delle regioni a

statuto speciale, senza che rilevi il tipo e il grado della

competenza dell'ente decentrato.

La legge n. 287 del 1991, sulla cui base è stato emanato l'atto

impugnato, sarebbe da considerarsi, secondo l'Avvocatura, legge

quadro, le cui disposizioni si applicherebbero anche nelle regioni a

statuto speciale, come norme di principio volte a garantire, tra

l'altro, "il rispetto dei dettami dell'ordinamento comunitario sulla

libertà di stabilimento e sulla libera circolazione delle persone e

dei servizi". L'atto impugnato avrebbe dato piena e fedele

attuazione all'art. 3 di detta legge n. 287 del 1991: pertanto il

conflitto avrebbe se mai dovuto essere sollevato nei confronti della

legge medesima.

Quanto alla lamentata violazione dell'art. 3 del decreto

legislativo n. 266 del 1992, l'Avvocatura erariale, ricordato che

l'atto impugnato è stato emanato previa consultazione della

Conferenza permanente per i rapporti fra lo Stato, le regioni e le

province autonome di Trento e di Bolzano (sentita nella seduta del 3

dicembre 1992), sostiene che sarebbe erronea l'interpretazione della

norma di attuazione affermata dalle province ricorrenti, secondo cui

essa impone la consultazione delle province su ciascun atto di

indirizzo e coordinamento. Si avrebbe infatti in tal modo - sostiene

l'Avvocatura - un duplice procedimento di consultazione solo a favore

della regione Trentino-Alto Adige e delle province di Trento e

Bolzano, le quali otterrebbero una ingiustificata posizione di

privilegio nei confronti delle altre regioni, anche nelle materie in

cui non sussiste un diverso grado di competenza delle une rispetto

alle altre.

D'altra parte, sempre secondo la difesa del Presidente del

Consiglio, tale interpretazione, oltre a contrastare con i principi

generali dell'ordinamento in tema di semplificazione dell'azione

amministrativa, di economia dei procedimenti e di divieto di bis in

idem sarebbe inutile, perché le province non potrebbero far valere,

in sede di consultazione specifica, interessi diversi da quelli fatti

valere nella sede della Conferenza Stato-regioni.

3. - Nell'imminenza dell'udienza hanno presentato memorie le due

province ricorrenti, nuovamente illustrando gli argomenti dei

ricorsi, e in particolare insistendo, da un lato, sulla diversità di

posizione, in questa materia, fra le province autonome di Trento e di

Bolzano, titolari di una competenza amministrativa propria, e le

regioni ordinarie, titolari di una competenza delegata (e in

proposito anche la provincia di Bolzano, come già quella di Trento

nel ricorso, argomenta che, ove l'atto impugnato contenga in realtà

direttive per l'esercizio di funzioni delegate, esso non sarebbe

applicabile nei confronti della ricorrente); dall'altro lato, sulla

specialità della disciplina contenuta nelle norme di attuazione

dettate con l'art. 3 del decreto legislativo n. 266 del 1992, che

impongono specifici procedimenti per gli atti governativi di

indirizzo e coordinamento che intendano esplicare efficacia anche nei

confronti della regione Trentino-Alto Adige e delle province autonome

di Trento e di Bolzano. Considerato in diritto

1. - I due ricorsi per conflitto di attribuzioni hanno identico

oggetto, e possono pertanto essere riuniti e decisi con unica

pronuncia.

2. - L'atto impugnato si qualifica "di indirizzo e coordinamento

alle regioni e alle province autonome di Trento e di Bolzano", e si

fonda sull'art. 3, comma 4, della legge 25 agosto 1991, n. 287, che

prevede "direttive", proposte dal Ministro dell'industria e

deliberate "ai sensi dell'art. 2, comma 3, lettera d, della legge 23

agosto 1988, n. 400" (che attribuiva al Consiglio dei Ministri la

competenza alla deliberazione degli atti di indirizzo e

coordinamento: disposizione ora parzialmente abrogata dall'art. 8,

comma 5, lettera c, della legge 15 marzo 1997, n. 59), sulla cui base

le regioni debbono fissare periodicamente criteri e parametri atti a

determinare il numero delle autorizzazioni comunali per gli esercizi

di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande.

La ricorrente provincia di Trento prospetta preliminarmente la tesi

secondo cui si tratterebbe in realtà di un atto di direttiva per

l'esercizio di funzioni amministrative delegate alle regioni, che

come tale non potrebbe esplicare effetti nei confronti delle province

autonome di Trento e di Bolzano, titolari in questa materia di

competenza amministrativa propria, e non di competenza delegata alla

stregua delle regioni a statuto ordinario.

Al contrario, il decreto in questione va considerato un vero atto

di indirizzo e coordinamento, in conformità alla qualificazione che

esso stesso si attribuisce: e ciò sia tenendo conto del rinvio

operato dall'art. 3 della legge n. 287 del 1991, ai fini della

procedura di deliberazione, all'art. 2, comma 3, lettera d, della

legge n. 400 del 1988, sia considerando il contenuto dell'atto,

volto ad indirizzare secondo criteri uniformi sull'intero territorio

nazionale l'esercizio di una funzione amministrativa la quale -

ancorché rientri in materia delegata alle regioni a statuto

ordinario dall'art. 52 del decreto del Presidente della Repubblica n.

616 del 1977 - è dalla legge attribuita alla competenza propria dei

comuni, cui spetta rilasciare le autorizzazioni (art. 3, comma 1,

della legge n. 287 del 1991), nonché stabilire le condizioni per il

rilascio delle medesime (art. 3, comma 5, della stessa legge), sia

pure in conformità ai criteri e parametri fissati dalle regioni

sulla base, a loro volta, delle "direttive" governative di cui è

questione.

3. - I ricorsi sono fondati. L'atto impugnato è lesivo delle

attribuzioni delle ricorrenti, per l'assorbente motivo che esso è

stato emanato, e pretende di esplicare efficacia anche nel territorio

delle due province autonome, senza essere stato preventivamente

sottoposto al parere delle province stesse "per quanto attiene alla

compatibilità di esso con lo statuto speciale e con le relative

norme di attuazione", come è prescritto dall'art. 3, comma 3, del

decreto legislativo n. 266 del 1992 (già entrato in vigore, si badi,

al momento in cui l'atto in questione risulta essere stato

sottoposto, nella seduta dal 3 dicembre 1992, alla Conferenza

permanente per i rapporti fra lo Stato, le regioni e le province

autonome di Trento e di Bolzano).

Tale consultazione preventiva - alla quale le norme di attuazione

collegano significativi effetti incidenti sulla efficacia dell'atto

in caso di controversia circa la sua compatibilità con lo statuto

speciale e con le norme di attuazione dello stesso, stabilendo la

sospensione di tale efficacia per un tempo determinato nel caso di

avviso motivato di incompatibilità espresso dagli enti consultati, e

in seguito fino alla pronuncia della Corte costituzionale, salvo

decisione contraria di questa, nel caso di ricorso esperito entro

detto termine - condiziona in modo ineludibile la legittimità degli

atti di indirizzo che siano diretti, come quello in esame, anche alle

province autonome di Trento e di Bolzano (o alla regione

Trentino-Alto Adige, se è in giuoco la rispettiva competenza), e la

loro validità nei confronti delle stesse. La omissione della

consultazione, a sua volta, lede direttamente l'attribuzione

consultiva delle province loro derivante dalla norma di attuazione,

onde l'atto, ciononostante emanato, integra una menomazione delle

attribuzioni delle stesse.

4. - La consultazione degli enti autonomi del Trentino-Alto Adige

non può essere in alcun modo surrogata dal parere della Conferenza

permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province

autonome di Trento e di Bolzano, sia perché tale parere deve essere

chiesto, ai sensi dell'art. 12, comma 5, lettera b, della legge n.

400 del 1988, "sui criteri generali relativi all'esercizio delle

funzioni statali di indirizzo e coordinamento", mentre l'art. 3,

comma 3, del decreto legislativo n. 266 del 1992 impone al Governo di

consultare regione o province "su ciascun atto amministrativo di

indirizzo e coordinamento"; sia, soprattutto, perché i due pareri

hanno fonte, natura, finalità ed effetti del tutto diversi fra loro.

Il parere della conferenza è infatti previsto dalla legge ordinaria,

quello degli enti autonomi del Trentino-Alto Adige dalle norme di

attuazione; il primo è espresso da un organo collegiale in cui sono

presenti, e non da sole, tutte le regioni, mentre il secondo è

espresso dalla sola regione Trentino-Alto Adige o dalle sole

province di Trento e di Bolzano, a seconda delle rispettive

competenze; il primo è un parere generico, il secondo verte

specificamente sulla compatibilità dell'atto di indirizzo con lo

statuto speciale e le relative norme di attuazione, ed è appunto

finalizzato alla tutela delle speciali previsioni statutarie o di

attuazione statutaria in ordine alle modalità del "coordinamento tra

funzioni e interessi dello Stato e rispettivamente della regione o

delle province autonome" (art. 3, comma 1, del decreto legislativo n.

266 del 1992); infine, solo il parere prescritto dalle norme di

attuazione condiziona temporaneamente, se negativo, l'efficacia

dell'atto nel territorio regionale o provinciale (art. 3, commi 4 e

5, del decreto legislativo cit.). Onde non vi è luogo a parlare di

duplicazione di procedimenti, poiché la consultazione della regione

o delle province autonome trova specifico fondamento e ragion

d'essere nella specialità della rela tiva disciplina statutaria e di

attuazione e nelle esigenze di tutela di tale specialità.

5. - Ne consegue l'annullamento dell'atto di indirizzo impugnato,

nel suo complesso, limitatamente ai suoi effetti nei confronti delle

due province autonome ricorrenti e nel rispettivo territorio.

Restano assorbite le altre censure mosse all'atto, in particolare

quelle concernenti singole disposizioni del medesimo.