Sentenza n. 124/1990

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2 e 10

della legge regionale Friuli-Venezia Giulia 24 luglio 1969, n. 17

("Esercizio dell'uccellagione nel territorio della Regione

Friuli-Venezia Giulia"), e successive modificazioni e integrazioni e

della legge regionale Friuli-Venezia Giulia 8 maggio 1978, n. 39

("Tutela dell'avifauna"), promossi con tre ordinanze emesse il 21

luglio 1989 dal Pretore di Udine - Sez. distaccata di Codroipo,

iscritte rispettivamente ai nn. 531, 532 e 533 del Registro Ordinanze

1989 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 47,

prima serie speciale, dell'anno 1989;

Visti gli atti di costituzione di Stella Remigio, Scaini Ernesto e

Luc Flavio;

Udito nell'udienza pubblica del 20 febbraio 1990 il Giudice

relatore Luigi Mengoni;

Udito l'avv. Claudio Chiola;

Ritenuto in fatto

1. - Con tre ordinanze di uguale tenore, le prime due del 21

luglio 1989, la terza del 26 luglio 1989, il Pretore di Udine Sezione

staccata di Codroipo ha sollevato questione di legittimità

costituzionale degli artt. 1, 2 e 10 della legge della Regione

Friuli-Venezia Giulia 24 luglio 1969, n. 17 e successive

modificazioni e integrazioni, tra cui la legge regionale 8 maggio

1978, n. 39, per contrasto con l'art. 4 dello Statuto regionale, in

quanto non rispettosi della Convenzione relativa alla conservazione

della vita selvatica e dell'ambiente naturale in Europa, adottata a

Berna il 19 settembre 1979 e ratificata dall'Italia con legge 5

agosto 1981, n. 503.

L'incidente di costituzionalità è insorto nel corso di tre

procedimenti penali avviati contro persone imputate di tentato furto

aggravato di esemplari di specie di uccelli protetti, elencate negli

allegati II e III della citata Convenzione di Berna, mediante

l'impiego di mezzi di cattura e di uccisione non selettivi (panie,

bressane e roccoli), inclusi tra quelli vietati di cui all'allegato

IV.

Gli imputati hanno agito dopo avere ottenuto dall'autorità

provinciale regolare licenza che li autorizza all'esercizio

dell'uccellagione. In quanto concessa in base all'art. 10 della legge

regionale n. 17 del 1969, la licenza non appare al giudice remittente

ictu oculi illegittima, e quindi direttamente disapplicabile

dall'autorità giudiziaria ordinaria; peraltro, tenuto conto anche

dell'art. 3 della legge statale 27 dicembre 1977, n. 968, che vieta

in tutto il territorio nazionale ogni forma di uccellagione, egli

reputa che le norme regionali denunciate si pongano in contrasto con

gli artt. 6 e 8 della Convenzione di Berna perché autorizzano

l'impiego di mezzi di cattura nei quali possono incappare sia le

specie di uccelli enumerate nell'allegato II, delle quali è

rigorosamente vietata la cattura, sia - senza alcuna selettività -

quelle contemplate nell'allegato III. Conseguentemente esse violano

l'art. 4 dello Statuto della Regione Friuli-Venezia Giulia, approvato

con legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1, il quale vincola la

potestà legislativa primaria della Regione nelle materie ivi

indicate, tra cui la caccia e la pesca, al rispetto degli obblighi

internazionali dello Stato.

La rilevanza della questione è ravvisata sul riflesso che in caso

di rigetto "non sussisterebbe la contestata illecita appropriazione

di beni appartenenti al patrimonio indisponibile dello Stato", mentre

in caso di accoglimento "il delitto sarebbe in astratto sussistente".

2. - Nei giudizi davanti alla Corte si sono costituiti i tre

imputati concludendo per l'inammissibilità o, in subordine,

l'infondatezza della questione, ed è intervenuta, assumendo le

medesime conclusioni, la Federazione italiana della caccia.

L'inammissibilità è sostenuta dagli imputati per tre ragioni: a)

la questione sarebbe irrilevante perché l'art. 25 Cost. impedisce

che un'eventuale sentenza di accoglimento possa comportare

responsabilità per condotte originariamente lecite, in quanto

legittimamente autorizzate dall'autorità competente; b) mancherebbe

la stessa legittimazione del giudice remittente a sollevare la

questione perché, diversamente dal caso delle norme penali di favore

considerato dalla sentenza n. 148 del 1983 di questa Corte, nel caso

in esame le norme denunciate "si collocano a monte del giudizio a quo

e sono applicabili da altro giudice", cioè dal giudice

amministrativo; c) si osserva infine che gli artt. 6 e 8 della

Convenzione di Berna, invocati nell'ordinanza di rimessione, o hanno

bisogno, per diventare operativi, di una normazione interna di

attuazione, e allora non costituiscono per sé soli validi parametri

per giudicare della legittimità attuale di leggi regionali, oppure

sono divenuti immediatamente operativi in forza della legge di

esecuzione del 1981 e allora hanno abrogato le leggi regionali

incompatibili preesistenti, e quindi, per ipotesi, le norme

denunciate della legge regionale n. 17 del 1969.

3. - Nel merito, premesso che a loro avviso il giudice a quo

avrebbe confuso "l'uccellagione, che è caccia con uccisione delle

prede, con la cattura, che invece comporta soltanto l'impossessamento

degli uccelli mantenendoli in vita", gli imputati sostengono che le

norme impugnate sono conformi ai criteri fissati nell'art. 9 della

Convenzione di Berna che consentono deroghe al divieto dei mezzi non

selettivi di cattura e di uccisione. In secondo luogo osservano che

gli strumenti di uccellagione impiegati possono considerarsi

selettivi "in ragione del controllo sulle catture (con conseguente

liberazione degli animali protetti) effettuato dal titolare

dell'impianto di cattura".

Siffatte garanzie renderebbero la normativa contestata conforme

agli standards richiesti dalla stessa Corte di giustizia delle

Comunità europee nella sentenza 27 aprile 1989, afferente alla

direttiva comunitaria n. 409 del 1979, la cui disciplina è analoga a

quella della Convenzione di Berna.

Tali rilievi sono stati sviluppati dalla difesa degli imputati in

una memoria depositata nell'imminenza dell'udienza di discussione. Considerato in diritto

1. - Il Pretore di Udine, Sezione di Codroipo, ritiene non

manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale

degli artt. 1, 2 e 10 della legge della Regione Friuli-Venezia Giulia

24 luglio 1969, n. 17, e successive modificazioni e integrazioni tra

cui la legge regionale 8 maggio 1978, n. 39, per contrasto con l'art.

4 dello Statuto regionale, approvato con legge costituzionale 31

gennaio 1963, n. 1, in quanto non rispettosi degli artt. 6 e 8 della

Convenzione relativa alla conservazione della vita selvatica e

dell'ambiente naturale in Europa, adottata a Berna il 19 settembre

1979 e ratificata dall'Italia con legge 5 agosto 1981, n. 503.

2. - In via pregiudiziale deve essere dichiarato inammissibile, in

conformità della giurisprudenza costante di questa Corte,

l'intervento della Federazione Italiana della Caccia, la quale non è

parte nel giudizio principale (cfr. sentenze nn. 220 e 412 del 1988).

3. - Vanno pure respinte preliminarmente le eccezioni di

inammissibilità opposte dal patrocinio dei tre imputati.

In primo luogo si obietta che il giudice a quo non è legittimato

a sollevare la questione, suo compito essendo quello di applicare non

le norme denunciate, ma l'atto amministrativo (licenza di

uccellagione) in base ad esse emanato dall'autorità competente, atto

riconosciuto dallo stesso giudice "non illegittimo", e quindi "non

direttamente disapplicabile dall'autorità giudiziaria ordinaria". La

questione di costituzionalità delle norme regionali su cui l'atto si

fonda potrebbe essere sollevata soltanto dal giudice amministrativo,

davanti al quale le licenze potevano essere, ma non sono state

impugnate.

A parte il rilievo che si è omesso di precisare da chi in

concreto le licenze dell'autorità provinciale avrebbero potuto

essere impugnate, va osservato in contrario che, proprio perché

obbligato ad applicare in favore dell'imputato la discriminante

fornita dalla licenza, il giudice penale ha il potere di sollevare

pregiudizialmente la questione di costituzionalità delle norme da

cui l'atto amministrativo ripete la sua legittimità. La questione è

rilevante nel senso chiarito dalla sentenza n. 148 del 1983 di questa

Corte, in quanto l'eventuale accoglimento verrebbe a incidere sulla

formula di proscioglimento dell'imputato. Invero, in caso di

accoglimento, l'autorizzazione amministrativa sarebbe disapplicabile

come discriminante di un comportamento altrimenti sussumibile sotto

una fattispecie di reato, e verrebbe in considerazione come ragione

assolutoria di altra natura.

In secondo luogo si obietta che gli artt. 6 e 8 della Convenzione

di Berna non hanno "carattere immediatamente precettivo", e pertanto

"non costituiscono nemmeno validi parametri per giudicare della

legittimità attuale delle leggi regionali".

Indubbiamente le norme citate della Convenzione, le quali si

rivolgono alle "parti contraenti" impegnandole a introdurre certe

regole di condotta nei rispettivi ordinamenti interni, non sono in

questi direttamente operanti. È da escludere, quindi, che la legge

di ratifica n. 503 del 1981 abbia per se sola abrogato le leggi

regionali incompatibili preesistenti. La stessa Regione

Friuli-Venezia Giulia, in due decreti del suo Presidente, n. 0521 del

27 ottobre 1981 e n. 0179 del 26 aprile 1983, successivi alla legge

statale che ha reso esecutiva la Convenzione di Berna, ha

esplicitamente ritenuto tuttora in vigore la legge regionale 24

luglio 1969, n. 17, in conformità dell'art. 5 della legge regionale

8 maggio 1978 n. 39.

Tutto ciò però non significa che gli artt. 6 e 8 della

Convenzione non possano costituire validi parametri di valutazione

della legittimità costituzionale delle leggi delle regioni a statuto

speciale, in riferimento alla norma dei loro statuti che vincola la

potestà legislativa primaria al rispetto degli obblighi

internazionali dello Stato. Non si può trarre argomento in contrario

alla sentenza n. 830 del 1988 di questa Corte. Oggetto di quel

giudizio era un conflitto di attribuzioni originato da un

provvedimento dello Stato invasivo della competenza regionale

relativa alla gestione funzionale delle foreste, e giustamente la

sentenza affermò che un limite in favore dello Stato alla competenza

della regione può derivare da una convenzione internazionale

soltanto se questa imponga agli Stati contraenti una precisa e

compiuta regola di condotta, di cui l'atto interno statale,

modificativo della distribuzione di competenze tra Stato e regioni,

costituisca necessario mezzo di adempimento. Oggetto del presente

giudizio, invece, è una questione incidentale di legittimità

costituzionale di norme regionali: in esso la Regione Friuli-Venezia

Giulia non viene in considerazione come ente investito di competenza

legislativa e amministrativa in materia di caccia (non comprimibile

dallo Stato se non quando il provvedimento statale sia indispensabile

per adempiere un obbligo preciso formalmente assunto in sede

internazionale), bensì come ente destinatario degli obblighi

internazionali dello Stato, ai quali è suo compito dare attuazione a

livello locale, nell'ambito della propria competenza. Perciò anche

gli obblighi internazionali dello Stato, per la cui operatività è

necessario il complemento di una normazione interna, sono parametri

di valutazione della legittimità costituzionale delle leggi emanate

dalle regioni nelle materie in cui tali obblighi incidono.

4. - La questione è fondata.

In quanto consentono la cattura in massa con mezzi non selettivi,

quali la bressana, il roccolo, la prodina e le panie, le norme

denunciate - già impugnabili per contrasto con l'art. 3 della legge

statale 27 dicembre 1977, n. 968, come avverte nelle premesse la

stessa ordinanza di rimessione - violano ulteriormente gli artt. 6 e

8 della Convenzione di Berna: il primo obbliga le parti contraenti a

vietare per le specie di uccelli "rigorosamente protette", enumerate

nell'allegato II, qualsiasi forma di cattura e di uccisione, mentre

il secondo, per le specie protette contemplate nell'allegato III e in

caso di deroghe concesse in conformità dell'art. 9 per specie

contemplate nell'allegato II, vieta il ricorso a mezzi non selettivi

di cattura.

Non vale obiettare che la selettività degli attrezzi autorizzati

dall'art. 2 della legge regionale è assicurata dall'obbligo

dell'uccellatore di liberare gli animali di specie protette. Il

divieto dell'art. 8 concerne chiaramente i mezzi di cattura

intrinsecamente non selettivi - dei quali l'allegato IV fornisce un

elenco comprendente, sotto le voci "panie" e "reti", anche quelli

censurati dal giudice a quo -, cioè gli impianti non attrezzati in

modo da escludere che in essi possano incappare massicciamente, col

rischio di perire al momento dell'impatto, uccelli di specie

protette.

Nemmeno ha pregio obiettare che della legittimità delle norme

denunciate si deve giudicare alla stregua non degli artt. 6 e 8 della

Convenzione, ma dell'art. 9, il quale consente deroghe ai divieti

stabiliti negli articoli precedenti, e così pure al divieto di

ricorso ai mezzi non selettivi di cattura. Che il regime di impiego

di tali mezzi previsto dalla legge regionale corrisponda alle

restrizioni, in termini di presupposti, di scopi e di quantità,

fissate dall'art. 9 è difficile sostenere. Ma, indipendentemente da

tale censura, che la difesa degli imputati reputa non abbastanza

esplicitata dal giudice a quo, importa soprattutto osservare - e il

rilievo ha carattere assorbente - che la lettera dell'art. 9 e lo

spirito della Convenzione, promotrice di un progresso di civiltà nei

rapporti dell'uomo con la natura, escludono rigorosamente la

possibilità di deroghe ai divieti disposti dagli articoli

precedenti, le quali consentano la cattura di uccelli di specie

protette seguita dalla soppressione, cioè appunto l'uccellagione.

La legge di ratifica n. 503 del 1981 ha ribadito, assumendolo a

contenuto di un obbligo internazionale dell'Italia, il divieto

assoluto di uccellagione già sancito dalla legge-quadro sulla caccia

n. 968 del 1977. Con questa legge, portante norme fondamentali di

riforma economico-sociale, secondo la valutazione ripetutamente

espressa da questa Corte (cfr. sentenza n. 1002 del 1988, e qui

citazione dei precedenti), prima ancora che con la Convenzione di

Berna, deve armonizzarsi la legislazione esclusiva delle regioni e

delle province con autonomia speciale, e in particolare (le altre

avendo già ottemperato) la legislazione della Regione Friuli-Venezia

Giulia.