Sentenza n. 125/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge 21 febbraio

1980, n. 28 (Delega al Governo per il riordinamento della docenza

universitaria e relativa fascia di formazione, e per la

sperimentazione organizzativa e didattica) e del D.P.R. 11 luglio

1980, n. 382 (Riordinamento della docenza universitaria, relativa

fascia di formazione nonché sperimentazione organizzativa e

didattica), promosso con ordinanza emessa il 23 febbraio 1983 dal TAR

del Lazio sui ricorsi riuniti proposti da Giusino Irene ed altri

contro il Ministero della Pubblica Istruzione, iscritta al n. 256 del

registro ordinanze 1984 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 204 dell'anno 1984;

Visti gli atti di costituzione di Caruso Ignazio ed altri, di

Facheris Ranucci Renata ed altri, di Patané Francesco e di Adornato

Raffaele ed altri nonché l'atto di intervento del Presidente del

Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 10 dicembre 1987 il Giudice

relatore Prof. Enzo Cheli;

Uditi l'avv. Carlo Rienzi per Facheris Ranucci Renata ed altri e

l'Avvocato dello Stato Mario Imponente per il Presidente del

Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Il TAR del Lazio, I Sezione, adito da Irene Giusino, Renata

Facheris Ranucci, Francesco Patané, Raffaele Adornato, Ignazio

Caruso ed altri, insegnanti presso Istituti Superiori di Educazione

Fisica, al fine dell'annullamento del bando di concorso per la prima

tornata dei giudizi di idoneità a professore di ruolo universitario,

fascia degli associati, nonché per l'annullamento dei puntuali atti

di esclusione dai suddetti giudizi, adottati dal Ministero della

Pubblica Istruzione ha sollevato d'ufficio, con ordinanza emessa il

23 febbraio 1983, questione di legittimità costituzionale, per

violazione degli artt. 3 e 97 Cost., nei confronti della legge 21

febbraio 1980 n. 28, contenente delega al Governo per il riodinamento

della docenza universitaria, nonché nei confronti del D.P.R. 11

luglio 1980 n. 382, emanato in attuazione di tale delega, "nella

parte in cui non includono gli ISEF nell'area di applicazione della

introdotta riforma universitaria e in particolare non prevedono la

possibilità di sistemazione in ruolo del personale che presso i

detti istituti presta la propria attività di insegnamento".

2. - L'autorità remittente pone a fondamento delle sue

argomentazioni, da un lato, "la piena appartenenza degli ISEF

all'ordinamento universitario in senso ampio considerato, con

conseguente piena spettanza ai docenti in detti istituti operanti del

grado e della dignità di docenti universitari"; dall'altro, il fatto

che tuttavia gli ISEF presentano "sia sul piano

sostanziale-funzionale che sul piano formale-organizzativo"

peculiarità tali "da costituire indubbiamente un unicum nel mondo

universitario". Di conseguenza la legge n. 28 del 1980, in quanto

legge di riforma volta a porre fine al fenomeno del precariato e ad

attuare il riordinamento della docenza universitaria, avrebbe

violato, ad avviso del giudice a quo, l'art. 3 Cost. per avere

irragionevolmente omesso di dettare specifiche norme in grado di

permettere anche agli insegnanti incaricati presso gli ISEF di

ottenere, al pari dei colleghi di altre istituzioni universitarie, il

definitivo collocamento in ruolo, attraverso idonee procedure

selettive.

La detta omissione concreterebbe, al tempo stesso, una violazione

dell'art. 97 Cost., con riguardo al principio del buon andamento

dell'amministrazione, a causa della "atmosfera di incertezza e di

precarietà", in cui, "con sicuro pregiudizio al buon andamento degli

studi", sarebbero stati costretti ad operare gli ISEF, tuttora

sprovvisti di un ruolo organico del personale docente.

Proponendo in questi termini il dubbio di incostituzionalità il

giudice a quo esclude esplicitamente che agli insegnanti ISEF possa

applicarsi la previsione contenuta negli artt. 5, terzo comma n. 1,

della legge di delega n. 28 e 50, primo comma n. 1, del decreto

legislativo n. 382, che ammettono ai detti giudizi di idoneità, fra

gli altri, "i professori incaricati stabilizzati di cui all'art. 4

del d.l. 1° ottobre 1973 n. 580": e ciò appunto a causa delle

peculiarità inerenti all'ordinamento degli ISEF, che attengono sia

alla mancata previsione ab origine di un ruolo organico del personale

docente (art. 22, terzo comma, della l. 7 febbraio 1958 n. 88), sia

alla caratteristica "simbiosi operata tra insegnamento

scientifico-culturale e applicazione pratica". Il concorrere di

questi elementi renderebbe, tra l'altro, impossibile, ad avviso del

giudice a quo, anche la formazione delle commissioni per i giudizi di

idoneità, in quanto per le materie "tecnico-addestrative" non

esistono professori ordinari, e per le materie

"scientifico-culturali" questi potrebbero "solo apparentemente"

essere individuati nell'ambito delle discipline similari.

L'inapplicabilità agli insegnanti degli ISEF della legge di delega e

del decreto delegato per il riordinamento della docenza universitaria

è dal giudice a quo desunta anche dai lavori preparatori della legge

n. 28 del 1980, dai quali risulta che, al momento dell'approvazione

da parte del Senato, fu soppresso dall'art. 12, secondo comma, del

progetto un inciso che delegava il Governo ad emanare norme

specifiche anche per il riordinamento della docenza negli ISEF.

3. - I ricorrenti nel giudizio a quo che si sono costituiti

dinanzi a questa Corte hanno chiesto che la questione sia dichiarata

fondata. Alcuni di essi, peraltro, hanno richiesto, in tesi, una

pronuncia interpretativa, diretta a riconoscere l'applicabilità

della disciplina posta dal D.P.R. n. 382 del 1980 anche agli

insegnanti degli ISEF.

È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato dall'Avvocatura Generale dello Stato, per chiedere il

rigetto della questione, in quanto il legislatore, nel limitare il

suo intervento riformatore alle sole istituzioni universitarie

tradizionalmente intese, si sarebbe riservato, con scelta

discrezionale insindacabile, di intervenire in un secondo tempo nei

confronti degli ISEF, come è dimostrato dalla presentazione di varie

proposte di legge e di un disegno di legge governativo.

Nelle memorie successivamente presentate le parti private hanno

fatto rilevare che, in seguito ad alcune pronunce del giudice

amministrativo - il cui giudicato è stato esteso dal Ministero della

Pubblica Istruzione anche nei confronti di alcuni dei ricorrenti nel

giudizio a quo - i docenti ISEF di materie scientifico-culturali sono

già stati ammessi ai giudizi di idoneità per l'inquadramento nella

fascia degli associati. Da ciò la richiesta alla Corte di estendere

questa interpretazione anche ai docenti delle materie

tecnico-addestrative. Considerato in diritto

1. - La questione che viene posta all'esame di questa Corte

scaturisce da una vicenda complessa, che ha avuto molteplici sviluppi

tanto in sede legislativa che giurisprudenziale.

2. - Gli Istituti superiori di educazione fisica, statali e

pareggiati (ma ad oggi l'unico istituto statale esistente resta

quello con sede in Roma), sono stati sottoposti a disciplina organica

con la legge 7 febbraio 1958 n. 88. L'art. 22, secondo comma, di

questa legge ha conferito a tali Istituti "grado universitario", con

conseguente attribuzione di personalità giuridica di diritto

pubblico e di autonomia amministrativa, didattica e disciplinare, ai

sensi delle norme sull'istruzione universitaria contenute nel T.U. 31

agosto 1933 n. 1592.

Nel quadro delle istituzioni universitarie gli ISEF vengono,

peraltro, a configurarsi con caratteristiche del tutto peculiari, che

hanno spesso indotto a qualificare l'ordinamento relativo a tali enti

come un unicum nell'ambito dell'organizzazione universitaria.

Tali peculiarità, con riferimento ai profili concernenti il

personale docente, possono essere ricondotte - come sottolinea la

stessa ordinanza di rimessione - a due aspetti: al fatto che agli

insegnamenti impartiti negli ISEF si provvede soltanto con personale

incaricato, mancando ab origine la configurazione di un ruolo

organico per i docenti ISEF (v. art. 22, u.c., legge n.88), nonché

al fatto che all'interno delle materie di insegnamento gli statuti

dei vari Istituti distinguono tra un gruppo scientifico-culturale ed

un gruppo tecnico-addestrativo, con diverse modalità di provvista

del personale addetto. Mentre all'insegnamento delle materie del

primo gruppo si provvede, infatti, di norma mediante incarico a

docenti universitario, per le materie del secondo gruppo si ricorre

invece, normalmente, per incarico o comando, a personale diplomato in

educazione fisica, sovente già nei ruoli dell'istruzione secondaria.

3. - Il testo del progetto di legge di delega per il riordinamento

della docenza universitaria, approvato dalla Camera nella seduta del

19 dicembre 1979 - da cui verrà a derivare la l. 21 febbraio 1980 n.

28 - conteneva, all'art. 12, secondo comma, anche un richiamo

espresso agli ISEF, nei cui confronti le norme delegate avrebbero

dovuto prevedere "particolari modalità" per l'attribuzione degli

insegnamenti. Tale richiamo, in sede di discussione del progetto al

Senato, venne peraltro soppresso (v. resoconto stenografico della

seduta antimeridiana dell'Assemblea del 12 febbraio 1980, pag. 4764

ss.). Le ragioni di tale soppressione non emergono con chiarezza dal

verbale della seduta, nonostante che un rapido accenno fatto dal

proponente ad una pronuncia giurisdizionale relativa all'ISEF di Roma

da poco adottata dal TAR del Lazio potesse far pensare ad una

riconosciuta superfluità della norma, stante la naturale

applicabilità della nuova disciplina anche agli ISEF in quanto

istituti di grado universitario. Il fatto è che, dopo l'entrata in

vigore della legge n. 28 e del successivo D.P.R. n. 382, sia il

Governo che singoli parlamentari, nel corso della IX legislatura,

presentavano alla Camera vari progetti di disciplina relativi agli

ISEF (cfr. Atti Senato, IX legislatura, disegno di legge n. 1374;

Atti Camera, IX legislatura, proposte di legge n. 1534, 1801, 2258,

3329 e 3710): e questo nella ragionevole e diffusa convinzione che, a

seguito dell'emendamento soppressivo ricordato, tutto il settore

degli ISEF fosse rimasto escluso dalla nuova disciplina in tema di

riordinamento della docenza universitaria.

4. - La mancata previsione di una specifica disciplina legislativa

riferita al particolare status dei docenti degli ISEF ha dato luogo,

negli ultimi anni, ad un vasto contenzioso innanzi agli organi della

giustizia amministrativa.

Ancor prima dell'entrata in vigore della legge n. 28 e del D.P.R.

n. 382 del 1980, alcuni professori incaricati negli ISEF appartenenti

alle materie sia del gruppo scientifico-culturale che del gruppo

tecnico-addestrativo - avevano proposto ricorso al fine di vedersi

riconoscere l'applicabilità, in quanto docenti di istituzioni

universitarie, della disciplina posta dall'art. 4 D.L. 1° ottobre

1973 n. 580 (convertito nella l. 30 novembre 1973 n. 766) in tema di

"stabilizzazione" degli incarichi universitari. Dopo alcune

oscillazioni registrate dalla giurisprudenza dei TAR, il Consiglio di

Stato si attestava sulla linea, già seguita dal Ministero della

Pubblica Istruzione, di consentire la "stabilizzazione" nei confronti

dei docenti delle materie scientifico-culturali in possesso dei

requisiti richiesti dalla legge, ma di escluderla nei confronti dei

docenti delle materie tecnico-addestrative, in quanto assunti in

servizio senza il rispetto dei procedimenti e delle garanzie previste

dall'art. 6 l. 26 gennaio 1962 n.16 per il conferimento degli

incarichi universitari.

Analoga situazione si è riprodotta, dopo l'entrata in vigore

delle norme sul riordinamento della docenza universitaria, oggetto

della presente controversia, quando vari docenti degli ISEF, sempre

adducendo la natura universitaria degli istituti di appartenenza,

hanno proposto ricorso alla giustizia amministrativa al fine di

vedersi riconoscere il diritto a partecipare ai giudizi di idoneità

per la fascia dei professori associati, ai sensi dell'art. 5 l. n. 28

del 1980. Anche in questo caso il Consiglio di Stato ha ritenuto di

dover riconfermare la distinzione tra la posizione dei docenti

incaricati di materie scientifico-culturali e quella dei docenti di

materie tecnico-addestrative, riconoscendo ai primi (in quanto

stabilizzati o stabilizzabili) e non ai secondi (in quanto sprovvisti

dei requisiti necessari ai fini della stabilizzazione) il diritto a

partecipare ai giudizi idoneativi.

Questa linea giurisprudenziale è stata, di recente, condivisa dal

Ministero della Pubblica Istruzione che, dopo le incertezze iniziali,

ha ritenuto di dover ammettere sia alla "stabilizzazione" che ai

conseguenti giudizi di idoneità per professori associati i docenti

degli ISEF incaricati di materie scientifico-culturali, escludendo di

contro, per insufficienza dei requisiti posseduti, i docenti delle

materie tecnico-addestrative.

5. - A questo quadro, va, dunque, ricondotta l'ordinanza di

rimessione del TAR del Lazio di cui è causa.

Secondo il TAR del Lazio i docenti incaricati presso gli ISEF, in

quanto istituzioni di grado universitario, dovrebbero risultare tutti

inquadrabili nella categoria dei docenti universitari, senza

possibilità di distinguere, per questo aspetto, tra docenti di

materie scientifico-culturali e docenti di materie

tecnico-addestrative.

La legge n. 28 del 1980 ed il D.P.R. n. 382 del 1980, trascurando,

in sede di riordinamento della docenza universitaria e di

eliminazione del precariato, questa particolare categoria di docenti

universitari, avrebbero, dunque, operato una discriminazione

irragionevole, lesiva dei principi di eguaglianza (art. 3 Cost.) e di

buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.).

Ma poiché non risulta possibile - sempre a giudizio del TAR del

Lazio - estendere in via di interpretazione la disciplina sul

riordinamento della docenza universitaria ai docenti degli ISEF,

l'ordinanza di rimessione chiede a questa Corte una pronuncia

additiva diretta a dichiarare l'incostituzionalità sia della l. 21

febbraio 1980 n. 28 che del D.P.R. 11 luglio 1980 n. 382 "nella parte

in cui non includono gli ISEF nell'area di applicazione della

introdotta riforma universitaria".

6. - Nei termini in cui è stata proposta la questione deve

ritenersi inammissibile.

Questa Corte ha già avuto modo di precisare, anche in recenti

pronuncie, come una decisione additiva sia consentita "soltanto

quando la soluzione adeguatrice non debba essere frutto di una

valutazione discrezionale, ma consegua necessariamente al giudizio di

legittimità, sì che la Corte in realtà procede ad una estensione

logicamente necessitata e spesso implicita nella potenzialità

interpretativa del contesto normativo in cui è inserita la

disposizione impugnata. Quando, invece, si profili una pluralità di

soluzioni, derivanti da varie possibili valutazioni, l'intervento

della Corte non è ammissibile, spettando la relativa scelta

unicamente al legislatore" (v. sent. n. 109 del 22 aprile 1986).

Nella specie, siamo in presenza di una complessa situazione

normativa che, oltre a non permettere interpretazioni estensive (tra

l'altro, precluse dall'art. 9 della legge interpretativa 19 dicembre

1985 n.705) non consentirebbe neppure, come conseguenza dell'adozione

di una pronuncia additiva, un'estensione automatica e logicamente

necessitata della disciplina in tema di riordinamento della docenza

universitaria a tutte le categorie di docenti incaricati presso gli

ISEF, senza distinguere tra i vari gruppi di materie.

Al contrario, tale estensione comporterebbe quanto meno - come la

stessa ordinanza di rimessione riconosce - l'esigenza di un

adattamento della disciplina generale posta in sede di riordinamento

della docenza universitaria alla particolare natura degli ISEF ed

alle caratteristiche peculiari di status proprie delle diverse

categorie di personale insegnante presso tali Istituti. Le modalità

di tale adattamento, potenzialmente molteplici, così come la scelta

dei tempi per l'eventuale estensione della riforma alle varie

categorie riconducibili alla sfera dell'istruzione superiore, intesa

nella sua accezione più ampia, non possono spettare altro che alle

valutazioni politiche del legislatore, insindacabili in questa sede.