Sentenza n. 126/1969

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1 e 3 della

legge 31 luglio 1954, n. 570 (restituzione dell'imposta generale

sull'entrata sui prodotti esportati ed istituzione di un diritto

compensativo sulle importazioni), promosso con ordinanza emessa il 5

gennaio 1968 dalla Corte d'appello di Napoli nel procedimento civile

vertente tra la società Fratelli Masturzo e l'Amministrazione

finanziaria dello Stato, iscritta al n. 86 del Registro ordinanze 1968

e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 170 del 6 luglio 1968.

Visti gli atti di costituzione della società Fratelli Masturzo e

dell'Amministrazione finanziaria dello Stato;

udita nell'udienza pubblica del 3 giugno 1969 la relazione del

Giudice Nicola Reale;

uditi l'avv. Lucio Castelli, per la società Masturzo, ed il

sostituto avvocato generale dello Stato Franco Chiarotti, per

l'Amministrazione finanziaria.

Ritenuto in fatto :

La società in nome collettivo Fratelli Masturzo proponeva, contro

l'Amministrazione finanziaria dello Stato, azione per ripetere la somma

di lire 2.200.569, che si assumeva indebitamente riscossa dalla dogana

di Napoli a titolo di imposta di conguaglio su partite di olii greggi

vegetali, importati per la raffinazione presso stabilimenti nazionali,

secondo una delle tabelle approvate con decreto del Presidente della

Repubblica 14 agosto 1954, n. 676, emanato in esecuzione della legge 31

luglio 1954, n. 570.

La Corte di Napoli, in sede di gravame, sollevava, con ordinanza 5

gennaio 1968, la questione di costituzionalità degli artt. 1 e 3 della

legge predetta in riferimento all'art. 23 della Costituzione, per cui

nessuna prestazione personale e patrimoniale può essere imposta se non

in base alla legge.

Premesso che nell'art. 1 della detta legge, a favore degli

esportatori di taluni prodotti industriali, è disposta la restituzione

dell'imposta sull'entrata (primo comma), mentre sui prodotti importati

dall'estero è istituita, nel secondo comma, un'imposta di conguaglio

"rapportata all'imposta generale sull'entrata che gli stessi prodotti

avrebbero assolto durante la loro fabbricazione in Italia", la Corte,

ritenuta la questione rilevante ai fini della controversia, osservata,

circa la non manifesta infondatezza, che la formazione degli elenchi

dei prodotti soggetti agli speciali regimi sopra accennati e compresi

nelle apposite tabelle, è demandata, dall'art. 3 della legge in esame,

non al Governo quale organo responsabile del potere esecutivo, ma al

Presidente della Repubblica autorizzato a provvedere con decreto, su

proposta del Ministro per le finanze, di concerto con i Ministri per il

bilancio, per il tesoro, per l'industria e il commercio e per il

commercio con l'estero, sentito il Consiglio dei Ministri.

Da ciò si desumeva che non ricorressero nella specie gli estremi

della delegazione legislativa, ai sensi dell'art. 76 della

Costituzione, ma che fosse stato attribuito all'autorità

amministrativa il potere di determinare, mediante l'elenco dei prodotti

colpiti dall'imposta di conguaglio, l'oggetto stesso della fattispecie

tributaria, in contrasto col precetto dell'art. 23 della Costituzione,

il quale, secondo varie pronunzie di questa Corte, se non esige che

tutti i presupposti e gli elementi della prestazione siano determinati

dalla legge, consente che ciò avvenga, "in base alla legge", mediante

provvedimenti amministrativi, quali espressione di discrezionalità

tecnica, purché sussistano garanzie atte ad escludere che la

discrezionalità stessa si trasformi in arbitrio.

Senonché, nella specie, la stessa circostanza che fra tutti i

prodotti suscettibili di importazione la pubblica Amministrazione sia

chiamata a compiere una scelta politica, alla quale consegue

l'imposizione in taluni casi e l'esclusione del tributo negli altri,

porrebbe in evidenza, l'attribuzione del potere di emanare disposizioni

circa l'esistenza della imposizione; potere avente contenuto identico a

quello spettante al Parlamento in materia tributaria.

A maggior conforto di tale assunto l'ordinanza del giudice a quo

traeva argomento infine dal fatto che al riordinamento della materia,

ed in particolare alla formazione di nuove tabelle dei prodotti

soggetti ad imposizione di conguaglio, il Governo, in base alla

successiva legge 7 luglio 1960, n. 633, ha provveduto a seguito di

formale delegazione legislativa.

Ritualmente notificata alle parti ed al Presidente del Consiglio

dei Ministri e comunicata ai Presidenti dei due rami del Parlamento,

l'ordinanza, iscritta al n. 86 del registro ordinanze dell'anno 1968,

è stata pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 170 del 6 luglio 1968.

Nel giudizio davanti a questa Corte si è costituita la società

Fratelli Masturzo, la quale con l'atto 24 luglio 1968, uniformandosi

agli argomenti dell'ordinanza di rimessione, ha concluso per la

incostituzionalità degli artt. 1 e 3 della legge n. 570 del 1954.

Per l'Amministrazione finanziaria l'Avvocatura generale dello

Stato, costituitasi con atto 5 luglio 1968, ha dedotto, in via

principale, che l'autorizzazione contenuta nell'art. 3 a formare e ad

approvare le tabelle previste dall'art. 1 della legge impugnata,

integra una delegazione legislativa al Governo, ancorché

impropriamente indicata. In tale senso ha ritenuto determinanti le

seguenti circostanze:

1) la previsione della previa deliberazione del Consiglio dei

Ministri, quale espressione della unità organica del Governo;

2) la mancata previsione del parere del Consiglio di Stato,

richiesto invece per la legalità formale degli atti regolamentari

dell'Autorità amministrativa;

3) l'indicazione del termine entro il quale il provvedimento

delegato doveva essere emanato;

4) il puntuale riferimento ai criteri direttivi per l'esercizio

della potestà normativa delegata.

L'Avvocatura, procedendo poi all'esame del provvedimento

presidenziale emanato in ottemperanza della norma impugnata, ha

rilevato che esso è, nel preambolo, conforme alla prassi, sia nella

parte in cui richiama l'art. 3 della legge n. 570 del 1954 contenente

"la delega a formare e approvare le tabelle"; sia in quelle che

richiamano l'art. 87 della Costituzione e la proposta del Ministro

competente, sia infine nella formula "sentito il Consiglio dei

Ministri" equivalente alla previa delibera consiliare.

Elementi formali che sarebbero identici a quelli che figurano nei

successivi provvedimenti presidenziali emanati nella stessa materia, in

base a nuova delegazione legislativa, ai sensi della legge 7 luglio

1960, n. 633.

Ciò premesso l'Avvocatura ha concluso contestando che nella specie

si riscontrerebbe violazione del principio della riserva di legge di

cui all'art. 23 della Costituzione.

In via subordinata, per l'ipotesi che si acceda alla tesi che il

provvedimento "autorizzato" abbia natura amministrativa e propriamente

quella di regolamento delegato, e non di legge delegata, l'Avvocatura

ha prospettato la tesi che anche in tal caso sussisterebbe violazione

del ricordato precetto costituzionale, in quanto il potere demandato al

Governo di formare gli elenchi dei prodotti esclusi dall'imposta di

conguaglio, involgerebbe indagini tecnico-amministrative scevre da

valutazioni di discrezionalità politica.

Le accennate conclusioni i difensori delle parti hanno illustrato

anche nella pubblica udienza di discussione del 3 giugno 1969. Considerato in diritto :

1. - La questione sollevata con l'ordinanza sopra riferita della

Corte d'appello di Napoli ha per oggetto gli artt. 1 e 3 della legge 31

luglio 1954, n. 570, concernente la disciplina dei due diversi regimi

tributari dei prodotti industriali indicati in apposite tabelle: la

restituzione, all'atto della loro esportazione, dell'imposta generale

sull'entrata (art. 1, primo comma) e l'istituzione di una imposta di

conguaglio dovuta al momento della importazione (art. 1, secondo

comma).

L'art. 3 dispone poi che alla formazione ed approvazione delle

tabelle predette, quella riguardante l'elenco dei prodotti per i quali

è stabilita la restituzione dell'i.g.e. (all. A) e quella concernente,

invece, le merci colpite da imposta di conguaglio (all B), è

autorizzato "Il Presidente della Repubblica, con proprio decreto,

emanato su proposta del Ministro per le finanze, di concerto con i

Ministri per il bilancio, per il tesoro, per l'industria e commercio e

per il commercio con l'estero sentito il Consiglio dei Ministri",

"entro tre mesi dalla entrata in vigore della legge stessa" ed

osservati i criteri stabiliti nell'art. 2.

In quest'ultimo articolo, non impugnato, i prodotti soggetti agli

speciali regimi sopra accennati sono classificati in quattro categorie,

con riguardo alla corrispondente incidenza della imposta generale

sull'entrata e sono determinate le aliquote, rispettivamente del

rimborso e del conguaglio, per ciascuna di esse.

Le tabelle, riguardanti tali prodotti, sono state poi approvate con

D.P.R. 14 agosto 1954, n. 676, emanato appunto in virtù della

autorizzazione contenuta nel citato art. 3.

La Corte d'appello, in riferimento al caso in esame, nel quale si

controverte circa l'applicazione, all'atto della loro importazione,

della imposta di conguaglio a quantitativi di olii vegetali destinati

alla raffinazione, in conformità della tabella B (parte IV) allegata

al decreto del Presidente della Repubblica summenzionato, muove dalla

premessa che nella specie non sia da ravvisarsi una delega legislativa,

a norma dell'art. 76 della Costituzione.

Il ricordato art. 3 non attribuirebbe testualmente l'esercizio di

potere legislativo al Governo, ma conterrebbe l'autorizzazione ad

emanare un provvedimento amministrativo (di cui l'ordinanza non indica

la natura), volto a stabilire in quali casi l'introduzione di un

prodotto industriale nel territorio dello Stato legittimi la pretesa

dell'amministrazione finanziaria di esigere l'imposta di conguaglio e

determinando così, in definitiva, un presupposto sostanziale

dell'imposta.

Un provvedimento, cioè, che sarebbe esercizio non di "mera

discrezionalità tecnica amministrativa" nella specificazione delle

modalità del tributo, ma di una scelta politica riservata invece agli

organi legislativi, ai sensi dell'art. 23 della Costituzione.

La questione non è fondata.

2. - L'art. 3 della legge in esame deve essere infatti interpretato

come norma di delegazione legislativa e non come autorizzazione ad

emanare un provvedimento di natura diversa, tale da giustificare le

ulteriori illazioni della Corte d'appello.

Si deve premettere che alla configurazione della delega non osta il

principio della riserva legislativa in materia tributaria.

La garanzia stabilita nell'art. 23 della Costituzione non vieta

che, con l'osservanza dei limiti stabiliti dall'art. 76 della stessa

Carta costituzionale, possa essere demandata al Governo l'emanazione di

atti normativi in materia di imposte aventi lo stesso valore della

legge ordinaria, purché la volontà del Parlamento a delegare

l'esercizio della funzione legislativa, trovi essa stessa espressione

nella legge formale, a conclusione della "normale procedura" di esame

ed approvazione della legge, come nella specie è appunto avvenuto, in

conformità dell'art. 72, ultimo comma, della Costituzione.

Né può dubitarsi che con l'art. 3 della legge n. 570 del 1954 il

Governo sia stato legittimamente delegato ad emanare un provvedimento

avente valore di legge nella materia in esame.

Non vale obiettare in contrario, come si fa nell'ordinanza di

rinvio, che l'autorizzazione a formare gli elenchi dei prodotti

soggetti ad imposta di conguaglio sarebbe diretta non al Governo, così

come richiesto dall'art. 76 della Costituzione, ma all'autorità

amministrativa.

La formulazione dell'art. 3 della legge in esame, invece, se pur

non indica espressamente il Governo quale destinatario della

"autorizzazione" ad emanare l'atto delegato, si riferisce

sostanzialmente al Governo della Repubblica attesa la puntuale

indicazione degli organi che, a norma dell'art. 92, primo comma, lo

compongono.

Tanto la legge attributiva del potere, quanto il decreto emanato

sulla base di esso, contengono la formula "sentito il Consiglio dei

Ministri": formula non raramente usata nella prassi per indicare la

deliberazione del Consiglio dei Ministri, necessaria all'esercizio

della delega.

L'intento del Parlamento di conferire al Governo la delegazione

legislativa per la formazione delle tabelle, indicate nell'art. 1 della

legge, ed in ispecie quella dei prodotti soggetti ad imposta di

conguaglio, emerge d'altra parte, senza possibilità di equivoco, dai

lavori preparatori della stessa legge impugnata.

È inoltre confermato, e ciò vale anche ad integrare la piena

osservanza del disposto dell'art. 76 della Costituzione, dal concorso,

nell'art. 3, dei requisiti univoci, che condizionano la legittimità

della delegazione stessa: la determinazione, cioè, dei criteri e

princi'pi direttivi contenuti nell'art. 2 della legge, la definizione

dell'oggetto e, in ultimo la prefissione del termine di tre mesi per

l'esercizio del potere-dovere delegato. Elemento quest'ultimo che

riveste particolare rilievo in riferimento alla disposizione dell'art.

11 della legge impugnata, subordinante alla entrata in vigore del

decreto presidenziale delegato l'efficacia della legge medesima.

È poi significativo che nel preambolo del decreto delegato non

risulta l'audizione del parere del Consiglio di Stato, quale organo di

consulenza obbligatoria in materia regolamentare: parere, del resto,

nemmeno richiesto dalla legge impugnata. Del pari nello stesso decreto

non è ad esso attribuita alcuna qualificazione di regolamento od altra

analoga. Ciò, anche su questo punto, in piena aderenza alla legge

delegante.

Di fronte a tali concordanti e decisivi rilievi rimangono privi di

importanza gli argomenti che la Corte d'appello ha voluto trarre dalla

successiva legge, anch'essa di delegazione, 7 luglio 1960, n. 633, il

cui testo, malgrado qualche diversità di formulazione, non è, nel suo

contenuto, diverso da quello della legge in esame, come, del resto, si

opinò nel corso dei lavori preparatori della suddetta legge e

precisamente nella relazione della Commissione finanza e tesoro del

Senato all'analogo disegno di legge n. 979, comunicato alla Presidenza

dell'Assemblea il 9 giugno 1960. In tale documento si accennò,

infatti, alla legge ora impugnata come caso aderente a prassi costante

di delegazione al Governo di attività legislativa nella materia in

oggetto, all'esercizio del quale potere delegatorio il Parlamento era

nuovamente chiamato.