Sentenza n. 127/1962

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso dal Presidente della Regione siciliana con

ricorso notificato il 20 aprile 1962, depositato nella cancelleria

della Corte costituzionale il 27 successivo ed iscritto al n. 6 del

Registro ricorsi 1962, per conflitto di attribuzione tra la Regione

siciliana e lo Stato, sorto a seguito del provvedimento 12 febbraio

1962 del Governatore della Banca d'Italia, col quale sono stati

nominati il commissario liquidatore e i membri del comitato di

sorveglianza del Monte di credito su pegno di Naso (Messina).

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Presidente del

Consiglio dei Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 28 novembre 1962 la relazione del

Giudice Giuseppe Branca;

uditi l'avvocato Camillo Ausiello Orlando, per il Presidente della

Regione siciliana, e il vice avvocato generale dello Stato Cesare

Arias, per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Il Governatore della Banca d'Italia con atto del 12 febbraio

1962, a norma dell'art. 9, secondo comma, delle disposizioni

d'attuazione emanate col D.P.R. 27 giugno 1952, n. 1133, ha nominato il

commissario liquidatore e i membri del comitato di sorveglianza del

Monte di credito su pegno di Naso (Messina).

Avverso tale provvedimento il Presidente della Regione siciliana ha

tempestivamente sollevato conflitto di attribuzione con ricorso

notificato il 20 aprile 1962 e depositato il 27 aprile 1962.

2. - Col primo motivo la Regione lamenta la violazione dell'art.

20, primo comma, prima parte, in relazione all'art. 17, lett. e, dello

Statuto siciliano, il quale ultimo attribuisce le funzioni esecutive e

amministrative in materia di credito e risparmio al Presidente e agli

Assessori regionali. Con questa norma statutaria contrasterebbe l'art.

9, secondo comma, delle disposizioni d'attuazione (citato D.P.R. n.

1133 del 1952), il quale riserva, invece, allo Stato la competenza

nella materia disciplinata sotto i capi II e III del titolo VII della

legge bancaria (R.D.L. 12 marzo 1936, n. 375, e successive

modificazioni), compresa la competenza, che in particolare è del

Governatore della Banca d'Italia, in fatto di nomina dei liquidatori.

Come ha riconosciuto la Corte costituzionale nella sentenza n. 58

del 1958, la Regione siciliana ha poteri che non si limitano alla

istituzione e all'ordinamento degli enti di credito della Regione, ma

abbraccia anche l'attività di questi enti: secondo la difesa

regionale, nell'esercizio di tali poteri d'amministrazione attiva

devono ricomprendersi anche gli atti di nomina dei commissari e del

comitato di sorveglianza delle aziende poste in liquidazione con

provvedimento regionale.

Perciò il secondo comma delle predette norme d'attuazione sarebbe

costituzionalmente illegittimo ed all'uopo la Regione siciliana solleva

incidentalmente questione di legittimità costituzionale in riferimento

al citato art. 17, lett. e, dello Statuto regionale. Poiché il

provvedimento impugnato è stato preso a norma di questo secondo comma,

la questione di legittimità costituzionale ha carattere di

pregiudizialità ai fini della decisione del conflitto di competenza.

La Regione non pone in dubbio il carattere di pubblico interesse

nazionale della funzione creditizia; ma osserva come tale principio di

unitarietà e statualità debba essere contemperato con le esigenze

particolari che si sono tradotte nell'attribuzione statutaria di

potestà alla Regione siciliana: il primo comma dell'art. 9 ha trovato

questo sistema di contemperamento attribuendo allo Stato (Banca

d'Italia) il potere di proporre la liquidazione e alla Regione il

potere di emanare il provvedimento relativo. Ciò che, invece, non ha

fatto il secondo comma, il quale, riservando allo Stato (Governatore

della Banca d'Italia) il potere di nomina dei liquidatori, si è anche

messo in contrasto col sistema che domina nelle stesse norme

d'attuazione.

Col secondo motivo la Regione lamenta in via subordinata che l'atto

del Governatore della Banca d'Italia abbia violato l'art. 20, primo

comma, seconda parte, dello Statuto regionale in virtù del quale il

Presidente e gli Assessori svolgono nelle materie riservate allo Stato

un'attività amministrativa secondo le direttive del Governo dello

Stato. In forza di questa norma, anche se il primo motivo fosse

respinto e la nomina dei liquidatori fosse atto di competenza statale,

tale nomina spetterebbe egualmente agli organi della Regione quali

organi di decentramento statale: infatti, questo decentramento

funzionale, secondo la difesa della Regione, è stato già attuato con

la norma statutaria, dimodoché non rappresenta una semplice

possibilità da realizzarsi caso per caso, condizionatamente alla

emanazione di direttive statali.

3. - La Presidenza del Consiglio è intervenuta, a mezzo

dell'Avvocatura generale dello Stato, con deduzioni depositate il 10

maggio 1962.

Essa oppone, innanzi tutto, un'eccezione di inammissibilità

poiché la questione di legittimità costituzionale non sarebbe

rilevante ai fini del giudizio promosso per conflitto di competenza:

infatti, anche dichiarata la illegittimità costituzionale dell'art. 9,

secondo comma, del D.P.R. n. 1133 del 1952, la competenza nella materia

ivi disciplinata non spetterebbe senz'altro alla Regione poiché

occorrebbero altre norme d'attuazione, assolutamente necessarie per il

passaggio di funzioni statali alla Regione.

Nel merito, l'Avvocatura dello Stato richiama la sentenza n. 44 del

1958 della Corte costituzionale, secondo cui la norma impugnata non

contrasta "col sistema adottato per regolare i rapporti tra lo Stato e

la Regione siciliana in materia di credito e risparmio"; ricorda,

inoltre, che in una successiva sentenza (n. 58 del 1958) è stato

affermato, per la Sardegna ma con richiamo anche alla Regione

siciliana, come il potere di dirigere e controllare l'attività

creditizia debba essere unitario, cioè statale, poiché la

circolazione creditizia influisce decisamente sul mercato monetario

nazionale, per cui occorre riservare all'organo statale poteri decisivi

a tutela degli interessi generali.

In relazione al secondo motivo (violazione dell'art. 20, primo

comma, seconda parte, dello Statuto regionale siciliano) l'Avvocatura

dello Stato ribatte che la norma statutaria prevede solo la

possibilità d'esercizio, da parte degli organi regionali, di funzioni

statali, esercizio che non sarebbe consentito senza la previa

emanazione di direttive statali: la debolezza della tesi regionale

sarebbe tra l'altro confermata dal rilievo che, se essa fosse esatta,

agli organi dello Stato sarebbe precluso l'esercizio di ogni attività

amministrativa in Sicilia.

L'Avvocatura conclude rilevando che la Regione si è sempre

dimostrata acquiescente alla competenza degli organi dello Stato in

materia bancaria.

4. - La Regione ha depositato una memoria il 13 novembre 1962; la

Presidenza del Consiglio ha fatto altrettanto il 15 novembre 1962. Le

due memorie ribadiscono le tesi prospettate rispettivamente nel ricorso

e nell'atto di intervento.

Inoltre, la Regione avanza l'ipotesi che l'art. 9, secondo comma,

non comprenda, tra i casi in cui il provvedimento è riservato al

Governatore della Banca d'Italia, la nomina dei liquidatori di quegli

enti, come i Monti di pegno, rispetto ai quali la scelta degli

amministratori spetta alla Regione, essendo state conferite

all'Assessore regionale alle finanze le attribuzioni del Governatore

della Banca d'Italia (artt. 5 e 8 della legge 10 maggio 1938, n. 745, e

1, 2 a, e, delle disposizioni d'attuazione).

Quanto al giudizio di legittimità costituzionale del predetto art.

9, secondo comma, la Regione, in contrasto con la Presidenza del

Consiglio, ne afferma la rilevanza: infatti, caduta questa norma, la

competenza in tutta la materia spetta alla Regione in forza degli artt.

1 e 2 delle stesse norme d'attuazione che gliel'hanno attribuita in

generale.

5. - Nella discussione le parti hanno svolto ulteriormente le

proprie tesi. Considerato in diritto :

1. - La Regione siciliana sostiene che la nomina del commissario

liquidatore e del comitato di sorveglianza dei Monti di credito su

pegno di seconda categoria operanti esclusivamente in Sicilia spetti

all'Assessore regionale alle finanze: ciò perché in virtù delle

norme d'attuazione, emanate nella materia del credito e risparmio (art.

2, lett. e), e della legge 10 maggio 1938, n. 745 (artt. 5 e 8),

l'Assessore alle finanze ha i poteri, che aveva prima il Governatore

della Banca d'Italia, di nominare una parte degli amministratori e il

presidente del collegio sindacale di quelle stesse aziende di credito.

Non ci sono motivi perché questa tesi, già respinta in una

precedente sentenza (n. 44 del 1958), possa essere accolta nel presente

giudizio. Una cosa è la nomina di amministratori e di sindaci d'un

ente che deve esercitare attività creditizia ed altra è la nomina dei

liquidatori d'un ente che, invece, normalmente per gravissime

irregolarità di funzionamento, deve essere posto sulla strada della

cessazione di quella attività creditizia. Al primo caso si riferisce

l'art. 2, lett. e, delle norme d'attuazione, non estensibile ad altre

ipotesi da quelle in esso contemplate; al secondo si riferisce, in

vece, l'art. 67, quinto comma, del R.D. n. 141 del 1938 e successive

modificazioni (legge bancaria), al quale, oltreché agli altri articoli

del capo III e del capo precedente, rinvia l'art. 9, secondo comma,

delle stesse norme d'attuazione.

2. - Appunto questo art. 9, secondo comma, è impugnato,

subordinatamente e incidentalmente, dalla Regione: se esso va inteso

nel senso che è riservata allo Stato (o meglio, al Governatore della

Banca d'Italia) anche la nomina dei liquidatori dei Monti di credito su

pegno, ciò contrasterebbe con l'art. 20, primo comma, prima parte,

dello Statuto regionale siciliano: il quale, invece, attribuisce

proprio agli organi regionali lo svolgimento delle funzioni

amministrative ed esecutive concernenti, fra l'altro, la disciplina del

credito e del risparmio nell'interesse della Sicilia (art. 17, lett.

e).

La questione è manifestamente infondata.

Si è in materia di legislazione regionale concorrente e si devono

conciliare gli interessi della Regione siciliana con quelli nazionali:

interessi, questi ultimi, che in verità sono presenti, come

riconoscono la stessa Costituzione (art. 47) e la legge cambiaria (art.

1-2 del citato R.D. 1938, n. 141), in ogni attività esercitata dalle

aziende di credito, comprese, dunque, le banche operanti esclusivamente

in Sicilia.

I modi come la conciliazione si poteva attuare erano diversi, ma

non spetta alla Corte costituzionale esaminare perché se ne sia

adottato uno piuttosto d'un altro e se quello impiegato sia più

opportuno o efficiente degli altri che si potevano impiegare. Basterà

solo constatare che il sistema adottato risponde all'esigenza d'un

controllo statale su tutto l'esercizio dell'attività creditizia e che

questo controllo si attua con strumenti diversi a seconda del

funzionamento, normale o anormale, dell'impresa bancaria.

Infatti, quanto all'attività ordinaria delle aziende di credito

(operanti solo in Sicilia), l'interesse nazionale è difeso dalla

possibilità d'impedire, su iniziativa del Ministro o della Banca

d'Italia, l'emanazione dei provvedimenti d'autorizzazione e di nomina,

peraltro riservati all'Assessore regionale; quanto, invece, alle

aziende di credito che accusino irregolarità di funzionamento o di

rendimento, la stessa pericolosità di tale situazione ha suggerito un

più penetrante e diretto intervento dell'organo di vigilanza

dell'attività creditizia che si svolge nell'intero territorio

nazionale: l'iniziativa per lo scioglimento degli organi

amministrativi bancari o per la liquidazione coatta amministrativa

dell'impresa bancaria resta alla Banca d'Italia, così come al suo

Governatore rimane il potere di nomina dei commissari straordinari e

dei liquidatori coi relativi comitati di sorveglianza.

Questo sistema, nel suo complesso, non compromette l'autonomia

regionale perché anzi i provvedimenti essenziali relativi alla

attività creditizia di interesse regionale, cioè le autorizzazioni,

la nomina degli amministratori di certe banche, lo scioglimento dei

consigli d'amministrazione, l'ordine di liquidazione amministrativa

delle aziende, sono emanati dall'Assessore regionale. D'altronde, una

volta ammesso che l'interesse dello Stato è presente in qualunque

attività d'esercizio del credito, risulta naturale che il

riconoscimento dei suddetti poteri non abbia importato né importasse

l'attribuzione all'organo regionale di tutta la potestà amministrativa

inerente al controllo del credito.

In particolare poi, non sembra che la norma impugnata rappresenti

una deviazione del sistema adottato con l'insieme delle norme

d'attuazione riguardanti il credito e il risparmio. Infatti, da un lato

la nomina d'alcuni organi d'amministrazione ordinaria è provvedimento

che si ispira a esigenze diverse da quelle che presiedono alla nomina

dei commissari straordinari e dei liquidatori: il compito di

amministrare un'azienda efficiente è diverso dal compito di governarla

quando essa è stata male amministrata o si trova in condizioni

analoghe a quelle che conducono al fallimento (liquidazione coatta

amministrativa a norma della legge fallimentare e della legge

bancaria); sì che non v'è niente di strano che in un caso la potestà

di nomina sia attribuita all'autorità regionale, nell'altro al

Governatore della Banca d'Italia. Dall'altro lato, è una disciplina

non propriamente abnorme quella per cui la scelta di commissari

sottoposti a vigilanza sia demandata all'ente di vigilanza nazionale

piuttosto che all'organo politico-amministrativo regionale: ente di

vigilanza che, non avendo il suo sostitutivo nella Regione, è

precisamente, anche in Sicilia, la Banca d'Italia col suo Governatore.

3. - La Regione sostiene, in via subordinata, che, ammessa la

potestà amministrativa dello Stato, l'esercizio di questa potestà

spetterebbe egualmente all'organo della Regione poiché alla Regione, a

norma dell'art. 20, primo comma, seconda parte, spetta l'esercizio

della potestà amministrativa statale anche in materia di credito (art.

17, lett. e, dello Statuto siciliano); ma neanche questa tesi può

essere accolta poiché come la Corte ha ribadito in una recente

sentenza (n. 83 del 1962), l'esercizio di tale potestà da parte

dell'organo della Regione richiede l'emanazione di direttive statali,

che in questo caso son mancate.