Sentenza n. 127/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 4, lett. f, del

d.l. 11 gennaio 1974, n. 1 ("Istituzione del Consorzio autonomo del

porto di Napoli"), promosso con ordinanza emessa il 13 gennaio 1981

dal T.A.R. per la Campania sul ricorso proposto dalla S.p.A. Alcione

ed altre contro il Consorzio Autonomo del porto di Napoli, iscritta

al n. 538 del registro ordinanze 1981 e pubblicata nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 325 dell'anno 1981;

Visti gli atti di costituzione della S.p.A. Alcione ed altre e del

Consorzio autonomo del porto di Napoli nonché l'atto di intervento

del Presidente del Consiglio dei ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 15 dicembre 1987 il Giudice

relatore Gabriele Pescatore;

Uditi gli avvocati Aldo Piras per la S.p.A. Alcione ed altre e

Feliciano Benvenuti per il Consorzio autonomo del porto di Napoli e

l'Avvocato dello Stato Giorgio D'Amato per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Il Tribunale amministrativo regionale per la Campania ha

emesso il 13 gennaio 1981 un'ordinanza, nel corso di un giudizio

promosso da alcune società di navigazione, che avevano impugnato il

decreto del Presidente del Consorzio autonomo del porto di Napoli 7

giugno 1977, col quale le navi che sostano nell'ambito di tale porto

per compiervi operazioni commerciali, venivano assoggettate al

pagamento di un "diritto d'approdo", a decorrere dal 1° luglio dello

stesso anno.

Con tale ordinanza è stata sollevata questione di legittimità

costituzionale, in riferimento all'art. 23 Cost., dell'art. 4, lett.

f) del D.L. 11 gennaio 1974, n. 1, (convertito in legge con

modificazioni dalla l. 11 marzo 1974, n. 46), in base al quale era

stato emanato il decreto del Presidente del Consorzio, previa

deliberazione del Consiglio direttivo.

Il giudice a quo ha ritenuto che il pagamento del "diritto

d'approdo" non costituisce prezzo dei servizi offerti dal Consorzio,

ma è una "prestazione imposta". Data tale qualifica della

prestazione sarebbe non manifestamente infondato il dubbio della

conformità dell'art. 4, lett. f) del D.L. n. 1 del 1974 cit.

all'art. 23 Cost. Infatti il "diritto" ivi previsto, per una parte

rappresenta la copertura delle spese d'impianto e di gestione dei

servizi portuali per l'approdo delle navi, per l'altra la

remunerazione dei servizi stessi. Ma mentre sussisterebbero

sufficienti criteri delimitativi di tali "diritti" in relazione alle

spese d'impianto e di gestione, mancherebbe nella norma impugnata

ogni criterio per la quantificazione della parte di essi afferente

alla remunerazione dei servizi, che sarebbe rimessa alla completa

discrezionalità del Consorzio.

2. - Dinanzi a questa Corte è intervenuto il Presidente del

Consiglio dei Ministri, che ha chiesto che la questione sia

dichiarata non fondata.

Nelle note depositate si sottolinea che il principio posto

dall'art. 23 della Costituzione non richiede la predeterminazione ad

opera del legislatore del limite massimo della prestazione

imponibile, ma esige soltanto che nella legge siano indicati criteri

sufficienti a regolare la discrezionalità dell'ente impositore, in

modo che sia preclusa la possibilità di un esercizio arbitario del

potere ad esso attribuito. Il "diritto" in questione si concreta in

un prezzo pubblico, il cui ricavo globale deve ragguagliarsi al costo

totale di produzione del servizio, di cui costituisce

"corrispettivo". Secondo l'Avvocatura generale dello Stato, la norma

contiene i criteri per la determinazione del "diritto" in questione,

il quale deve essere quantificato, appunto, in modo da coprire il

costo complessivo del servizio.

3. - Si sono costituite fuori termine anche le parti che avevano

promosso il giudizio a quo; e si è costituito, infine, il Consorzio

per il porto di Napoli, che ha concluso per la dichiarazione di

inammissibilità o di infondatezza della questione. Considerato in diritto

4. - L'ordinanza di rimessione configura il "diritto di approdo" -

istituito dall'art. 4 lett. f) d.l. 11 gennaio 1974, n. 1, e dovuto

dalle navi che si servono, per approdarvi, degli ambiti territoriali

compresi nella circoscrizione del Consorzio autonomo del porto di

Napoli - come prestazione patrimoniale imposta.

Il potere d'imposizione viene attribuito al Consorzio suindicato -

ente pubblico economico (art. 1, secondo comma, d.l. cit.) - che

svolge attività sostitutiva ed ausiliaria dello Stato nella gestione

portuale, caratterizzata dal concorso di strutture pubbliche e

private interessate (cfr. art. 19 c.nav. e artt. 2, 3, 8 e 10 d.l. n.

1 del 1974 cit.).

Tale regime normativo si fonda sempre sul principio della

demanialità, anche quando, come nella fattispecie, gestore del bene

sia un ente pubblico economico (c.d. "entificazione"). Sono note alla

Corte le aperture programmatiche e imprenditoriali delle gestioni

portuali, suggestivamente enunciate, anche se attuate in via

sporadica e ancora sperimentale. Esse potrebbero riferirsi

sicuramente al regime dell'uso dei beni e riflettersi sui relativi

costi, materia centrale del presente giudizio.

In questo quadro è da collocare la disciplina posta dall'art. 4

lett. f) del d.l. n. 1 del 1974 cit., impugnato dall'ordinanza del

Tribunale amministrativo regionale campano.

5. - È opportuno premettere che il ricordato d.l. n. 1 del 1974,

all'art. 1, n. 10, affida al Consorzio autonomo del porto di Napoli,

tra gli altri, il compito di "gestire i beni del demanio marittimo

indicati nel successivo art. 19, compresi gli spazi acquei esistenti

negli ambiti portuali della circoscrizione consortile,

disciplinandone l'utilizzazione da parte dei terzi, con l'osservanza

delle disposizioni del codice della navigazione e del relativo

regolamento, nonché delle leggi in materia doganale". La potestà di

disciplinare tale gestione viene prevista dagli artt. 30, 62 e 81

cod.nav. e 59 reg.nav.mar.; tali norme attribuiscono all'autorità

marittima il potere di regolare e garantire la "destinazione e l'uso

di aree e di pertinenze demaniali" ecc. (cfr. n. 7).

Quanto all'uso delle opere e degli impianti per l'approdo di navi

che compiono operazioni commerciali, appare non rilevante in questa

sede definire la "qualità" di esso, alla stregua di ben note

categorie, essendo sufficiente considerare che il bene è inteso a

soddisfare specifiche esigenze connesse all'esercizio della

navigazione. La prestazione patrimoniale dovuta dall'utente è

correlata al servizio che il bene pubblico gli rende (cfr. art. 16

cod.nav.), a sua richiesta (occupazione di un'area del demanio

marittimo per l'approdo della nave). Tale prestazione è inoltre

fruibile da chiunque vi abbia ragione o titolo ed i poteri

dell'autorità marittima, ad essa inerenti, attengono alla disciplina

della destinazione e dell'uso delle aree demaniali.

Si tratta di un potere normativo di determinazione

dell'entrata-prestazione rimesso all'autorità, alla quale spetta la

gestione del bene. Per quanto riguarda specificamente il Consorzio

autonomo del porto di Napoli, questa entrata concorre a costituire il

complesso delle disponibilità finanziarie dell'ente, necessarie per

l'attuazione dei suoi compiti. L'art. 4 lett. f) del d.l. n. 1 del

1974 cit. conferisce, quindi, al Consorzio un potere normativo di

imposizione, concernente l'identificazione del "diritto di approdo",

prestazione patrimoniale obbligatoria per l'utente del bene

demaniale, come ha esattamente ritenuto l'ordinanza di rimessione.

6. - Siffatta qualificazione della "prestazione patrimoniale" che

non può essere imposta, se non in base alla legge (art. 23 Cost.) -

trova fondamento e limiti nell'ampia elaborazione compiuta al

riguardo dalla giurisprudenza di questa Corte.

È stato precisato innanzitutto il carattere relativo della

riserva di legge, che consente l'imposizione patrimoniale: carattere

relativo, consistente nella determinazione, preventiva e sufficiente

da parte della legge, dei criteri direttivi di base o delle linee

generali della disciplina della discrezionalità amministrativa nella

produzione delle fonti secondarie (cfr. per tutte, sentt. 28 luglio

1987, n. 290; 24 maggio 1979, n. 27; 30 gennaio 1962, n. 2; 24 maggio

1979, n. 27 cit.), non vincolata, peraltro, alla fissazione di un

ammontare massimo (sent. 23 maggio 1973, n. 67).

Gli elementi della prestazione debbono essere individuati in sede

legislativa, pur lasciando la legge all'autorità amministrativa la

scelta, che attiene non già al momento costitutivo dell'imposizione

ma alla fase attuativa di essa (cfr. sentt. 5 febbraio 1986, n. 34;

24 luglio 1972, n. 144).

La prestazione si qualifica come "obbligatoria", in quanto

istituita da un atto di autorità (sent. 8 luglio 1957,

n. 122) a carico del soggetto tenuto, senza che la volontà di questo

vi abbia concorso (sent. 27 giugno 1959, n. 36).

Circa tale elemento è da rilevare nella giurisprudenza della

Corte un processo estensivo rispetto alle fattispecie originariamente

determinate, allorché sono state annoverate tra le "prestazioni

imposte" le tariffe telefoniche.

Non ostano, secondo tale giurisprudenza, alla inclusione nella

suddetta categoria il carattere privatistico del rapporto in cui la

prestazione si inserisce, né la circostanza che la richiesta del

servizio (in esclusiva allo Stato) sia correlata da un atto privato.

Quando si tratta di un servizio "riservato alla mano pubblica" e

l'uso di esso "sia da considerare essenziale ai bisogni della vita",

la determinazione delle tariffe deve assimilarsi ad una vera e

propria imposizione patrimoniale. La libertà di stipulare il

contratto è meramente formale, in quanto si riduce alla possibilità

di scegliere tra la rinuncia al soddisfacimento di un bisogno

essenziale e l'accettazione di condizioni e di obblighi

unilateralmente e autoritativamente prefissati. Occorre, peraltro,

che la determinazione concernente il corrispettivo non sia rimessa

all'arbitrio dell'autorità, ma risulti fornita di quelle garanzie

che la Costituzione ha voluto assicurare attraverso la riserva di

legge (sent. 9 aprile 1969, n. 72).

In base a questo indirizzo il carattere unilaterale ed autoritario

della prestazione viene ad identificare come obbligatorie anche le

prestazioni su richiesta, quando esse siano connesse ad un servizio

essenziale, gestito in regime di monopolio.

Tale situazione ricorre anche nella fattispecie del "diritto di

approdo": i mezzi per realizzare questa operazione sono detenuti,

infatti, dal Consorzio per il porto e non sono surrogabili; chi ne

abbisogna non ha facoltà di scelta e la legge conferisce il potere

di determinare il contenuto della prestazione dell'utente all'ente

pubblico titolare dei mezzi per l'attuazione del servizio.

7. - La Corte, verificato il carattere di prestazione obbligatoria

del "diritto di approdo", alla stregua della sua giurisprudenza, deve

stabilire se l'art. 4 lett. f) del d.l. n. 1 del 1974 sia lesivo

dell'art. 23 Cost., per non aver determinato gli elementi necessari

al legittimo esercizio del potere impositivo della prestazione,

secondo quella stessa giurisprudenza.

L'ordinanza di rimessione lo nega, affermando che la misura del

diritto di approdo è devoluta alla completa discrezionalità del

Consorzio autonomo: tale "diritto", ad avviso del remittente, può

scomporsi in due parti, di cui la prima copre "le spese d'impianto e

di gestione dei servizi per l'approdo delle navi, mentre l'altra

rappresenta la remunerazione dei servizi stessi". Circa questo

secondo elemento viene rilevato che la misura del corrispettivo non

è in alcun modo determinata, né correlata a precisi termini di

confronto e non è possibile far ricorso ad altre fonti in mancanza

di un "saggio corrente di rimunerazione" dei servizi prestati.

Osserva la Corte che tale interpretazione della normativa non è

confortata né dalla lettera, né dalla ratio dell'art. 4 lett. f)

del d.l. n. 1 del 1974.

La norma non scompone la prestazione imposta nei due elementi

indicati dal Tribunale amministrativo campano: "le opere e le

attrezzature" da un lato, e il "corrispettivo" o "compenso"

dall'altro. Nella visione del legislatore il "corrispettivo" per

l'uso delle opere e degli impianti è configurato come l'elemento

unico ed unitario, in base al quale viene determinata la erogazione

patrimoniale. Criterio, questo, omogeneo ed obiettivo in relazione

all'essenza della prestazione, calcolata con riferimento al suo

nucleo centrale, costituito dal servizio reso dal bene pubblico.

Siffatto criterio di apprezzamento collega le strutture portuali alla

loro concreta utilizzazione ("opere ed attrezzature approntate per

tale servizio"), cioè alla loro consistenza ed impiego effettivi,

non rilevando una eventuale diversificazione di essi dalla

titolarità del bene.

La rimessione "determinativa" al Consorzio è giustificata da

esigenze tecniche (cfr. sent. 24 maggio 1979, n. 27), necessarie per

stabilire l'incidenza dell'uso delle infrastrutture

nell'apprestamento del servizio. L'ente è legittimato a definire in

concreto l'apporto del bene demaniale all'operazione di approdo e,

trattandosi dell'uso di bene demaniale, il concetto di

"corrispettivo" viene a caratterizzarsi non come mera

controprestazione, ma come risultato della valutazione del singolo

servizio reso nel quadro globale dell'economicità della gestione e

dell'efficiente e produttivo impiego del bene stesso.

Ha osservato esattamente l'Avvocatura generale dello Stato che dal

testo dell'art. 4 lett. f) del d.l. n. 1 del 1974 emerge l'esistenza

di criteri limite per la determinazione quantitativa della

prestazione, che deve riferirsi ai costi complessivi di gestione dei

servizi ed ai relativi investimenti (approntamento delle opere e

degli impianti serventi). L'entità concreta di questi si desume dai

bilanci consuntivi annuali dell'ente, sulla cui regolarità si

esercitano i controlli previsti dallo stesso d.l. n. 1 del 1974 cit.

(cfr. artt. 1, secondo comma, e 13).

Il sistema, nel suo insieme, soddisfa ai requisiti indispensabili

per evitare l'arbitrio nella fissazione della misura della

prestazione patrimoniale. Ed è poi da rilevare che, in coincidenza

con l'applicazione del "diritto di approdo", la seconda parte della

lett. f) dell'art. 4 cit. abolisce la tassa supplementare di

ancoraggio e la metà della tassa sui passeggeri non spettante allo

Stato. Si tratta di una compensazione finanziaria che dimostra

l'equilibrio del legislatore nel valutare, nel complesso, le fonti

costitutive delle entrate del Consorzio e i relativi riflessi

sull'utenza.

Non può, in conclusione, censurarsi per indeterminatezza il

descritto sistema impositivo.

Inoltre i criteri che esso esprime nella fase provvedimentale

amministrativa sono sottoposti a sindacato giurisdizionale.