Sentenza n. 127/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Puglia notificato il

23 dicembre 1994, depositato in Cancelleria il 5 gennaio 1995, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto del Presidente

del Consiglio dei ministri dell'8 novembre 1994 (Dichiarazione dello

stato di emergenza a norma dell'art. 5, comma 1, della legge 24

febbraio 1992, n. 225, in ordine alla situazione socio-economico-ambientale determinatasi nella Regione Puglia) e dell'ordinanza dello

stesso Presidente del Consiglio dell'8 novembre 1994 (Immediati

interventi per fronteggiare lo stato di emergenza socio-economico-ambientale determinatosi nella Regione Puglia), ed iscritto al n. 1

del registro conflitti 1995;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 21 febbraio 1995 il Giudice

relatore Francesco Guizzi;

Uditi l'avv. Alessandro Pace per la Regione Puglia e l'Avvocato

dello Stato Ivo M. Braguglia per il Presidente del Consiglio dei

ministri.

Ritenuto in fatto

1.1. - La Regione Puglia solleva conflitto di attribuzione nei

confronti del Presidente del Consiglio dei ministri in relazione al

decreto, emanato dallo stesso Presidente del Consiglio l'8 novembre

1994 (Dichiarazione dello stato di emergenza a norma dell'art. 5,

comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225, in ordine alla

situazione socio-economico-ambientale determinatasi nella Regione

Puglia), con il quale il Governo dichiara lo stato di emergenza

ambientale nella suddetta Regione dal 27 ottobre 1994 al 31 dicembre

1995; e in relazione all'ordinanza emessa in pari data (Immediati

interventi per fronteggiare lo stato di emergenza socio-economico-ambientale determinatosi nella Regione Puglia) che delega il Prefetto

di Bari a predisporre il programma degli interventi.

In subordine, la Regione richiede che la Corte sollevi innanzi a

sé questione di legittimità costituzionale dell'art. 2 della legge

n. 225 del 1992, con riguardo all'art. 97 della Costituzione;

dell'art. 5, comma 2, della citata legge, per contrasto con gli artt.

1, 5, 11, 70, 76, 77, 117, 118 e 119 della Costituzione; e, ancora,

degli artt. 3, comma 5, e 5, comma 1, della legge n. 225, in

riferimento all'art. 97, agli artt. 5, 11, 117, 118 e 119 e agli

artt. 1, 70, 76 e 77 della Costituzione.

La Regione presenta altresì, ai sensi dell'art. 40 della legge 11

marzo 1953, n. 87, istanza di sospensione dell'esecuzione dei

provvedimenti impugnati.

1.2. - La Regione Puglia denuncia, innanzitutto, l'illegittimità

del decreto del Presidente del Consiglio che dichiara lo stato di

emergenza, per invasione delle sue attribuzioni protette dagli artt.

117, 118 e 119 della Costituzione, e per violazione e falsa

applicazione dell'art. 2, lett. c), della legge n. 225 del 1992, non

essendovi i presupposti per l'adozione del provvedimento. Non

ricorre, a suo avviso, la calamità naturale o catastrofe, di cui

alla lettera c), dal momento che vi è stato solo un pericolo di

contagio, come risulta anche dal rapporto redatto dalla direzione

generale dei servizi per l'igiene pubblica del Ministero della

sanità; né ricorre l'ipotesi residuale degli "altri eventi che, per

intensità ed estensione, debbono essere fronteggiati con mezzi e

poteri straordinari". Nel territorio pugliese non si è infatti

sviluppata una vera e propria epidemia colerica, ma soltanto un

pericolo di contagio dovuto a carenze strutturali di tipo endemico.

Il Governo avrebbe dovuto effettuare una scelta diversa: conferire

alla Regione mezzi adeguati a fronteggiare la situazione di

emergenza, per avviare una politica coordinata di risanamento del

territorio, e non impiegare poteri straordinari. La situazione non

rientrava, certo, nella fattispecie di cui alla lettera c) dell'art.

2, ma in quella prevista dalla lettera b) del medesimo articolo, in

cui si parla di eventi che postulano l'intervento coordinato degli

enti o amministrazioni competenti in via ordinaria. Non si sarebbe

così espropriata la Regione delle attribuzioni garantite dagli artt.

117, 118 e 119 della Costituzione, secondo la prospettiva che questa

Corte ha già delineato nella sent. n. 418 del 1992, chiarendo come

la legge n. 225 non abbia modificato la ripartizione delle materie e

delle competenze fra lo Stato e le Regioni, né determinato

l'accentramento di competenze e poteri.

In tema di protezione civile spettano allo Stato l'indirizzo e il

coordinamento delle attività di programmazione, prevenzione e

intervento, ferme restando le attribuzioni regionali. E infatti

l'art. 5, comma 2, della legge n. 225 fa salve sia le competenze

riservate dall'art. 12 della stessa legge alle Regioni, sia i

principi generali dell'ordinamento giuridico, fra i quali vi è,

senza dubbio, la ripartizione delle funzioni fra lo Stato e le

Regioni.

1.3. - La Regione impugna, conseguentemente, l'ordinanza del

Presidente del Consiglio dei ministri 8 novembre 1994 per violazione

delle attribuzioni che le sono garantite dagli artt. 117, 118, commi

primo e terzo, 129, comma primo, e 133 della Costituzione, nonché

dagli artt. 3, 18, 19, 63 e 64 dello Statuto regionale; estende il

riferimento all'art. 3 della legge 8 giugno 1990, n. 142, ritenendosi

esposta al pericolo di non poter più regolare i rapporti con gli

enti locali che operano nel suo territorio; e richiama, infine, gli

artt. 11, 12, 15, 17, 19 e 20 della legge n. 142, da ultimo citata,

denunciando la lesione dei poteri ad essa demandati per assolvere

quel ruolo di coordinamento e programmazione che le ha riconosciuto

anche la Corte costituzionale, in particolare con la sentenza n. 343

del 1991.

Qualora il Commissario delegato faccia uso dei poteri derogatori

conferitigli nei confronti della legislazione regionale sulla

programmazione (legge regionale 4 marzo 1975, n. 24, e successive

integrazioni), questa risulterebbe vanificata; considerazioni

analoghe valgono, ad avviso della ricorrente, per i poteri in deroga

per l'assetto e utilizzazione del territorio, l'urbanistica, la

tutela ambientale e paesaggistica, venendo la Regione esclusa anche

dalle procedure sulla valutazione di compatibilità ambientale, di

cui all'art. 6 della legge 8 luglio 1986, n. 349.

Circa lo smaltimento dei rifiuti, l'art. 2 dell'ordinanza richiama

nominatim, quale suscettibile di deroga, tutta la normativa regionale

in questa materia, che rientra in quelle contemplate dall'art. 117

della Costituzione, in riferimento a quanto stabilito dall'art. 101

del d.P.R. n. 616 del 1977 (sentt. nn. 324 del 1989 e 192 del 1987).

Sono altresì compromesse le attribuzioni regionali sull'inquinamento

delle acque e la gestione delle risorse idriche (art. 90 d.P.R. n.

616 del 1977), sui lavori pubblici e l'espropriazione,

sull'assistenza sanitaria e ospedaliera, l'avviamento al lavoro,

l'autonomia finanziaria e la contabilità regionale. E infine,

nell'assegnare al Commissario delegato le risorse finanziarie per

l'attuazione degli interventi previsti, l'art. 5 dell'ordinanza

limita in modo grave l'autonomia finanziaria regionale.

Il Governo sembra aver sottoposto a totale regime commissariale la

Regione Puglia, privandola dei poteri che le spettano quale ente

esponenziale della collettività territoriale: un obiettivo per

realizzare il quale non sarebbe utilizzabile neanche la decretazione

d'urgenza ex art. 77 della Costituzione, dovendosi ricorrere alle

procedure, ben più garantistiche, di cui all'art. 126 della

Costituzione.

Sulla base di tutti i rilievi precedentemente svolti, la

ricorrente conclude per l'illegittimità dell'ordinanza per falsa

applicazione della legge n. 225 del 1992.

1.4. - In via subordinata, essa chiede che la Corte sollevi

innanzi a sé questione di legittimità dell'art. 5, comma 2, di

detta legge, per contrasto con gli artt. 1, 5, 11, 70, 76, 77, 117 e

118 della Costituzione: e, invero, anche a voler considerare

legittima, in ipotesi, l'ordinanza di necessità e di urgenza, questa

non potrebbe comunque vulnerare le situazioni giuridiche soggettive e

i poteri aventi immediata copertura costituzionale (sentt. nn. 26 del

1961, 4 del 1977, 307 del 1983, 201 del 1987), giacché le competenze

regionali possono essere esercitate anche nell'emergenza.

1.5. - In ulteriore subordine, la ricorrente denuncia

l'illegittimità sopravvenuta del d.P.C.m. 8 novembre 1994 e, quindi,

dell'ordinanza presidenziale.

La Corte ha osservato come l'emergenza consista in una condizione

anomala e grave, ma anche temporanea (sentenza n. 15 del 1982)

sostenendo che i provvedimenti extra ordinem consequenziali, emanati

da autorità amministrative, debbono essere attuati in riferimento

alla concreta situazione di fatto, con adeguamento alla dimensione

spaziale e temporale di quest'ultima (sent. n. 201 del 1987). Nel

caso in esame, l'emergenza è cessata da tempo, onde l'illegittimità

del comportamento tenuto dal Governo nel mantenere in vita sia il

d.P.C.M. 8 novembre 1994 sia l'ordinanza, una volta cessati i

presupposti che ne avrebbero legittimato l'emanazione.

In estremo subordine, qualora si volesse affermare che l'unica

ipotesi di superamento dell'emergenza sta nell'attuazione delle

iniziative necessarie e indilazionabili e non, invece, nel venir meno

dei presupposti di fatto che hanno determinato la deliberazione

impugnata, la ricorrente chiede alla Corte di sollevare dinanzi a sé

questione di legittimità dell'art. 3, comma 5, e dell'art. 5, comma

1, ultima parte, della legge n. 225 del 1992, nella parte in cui -

non condizionando il mantenimento dei poteri d'emergenza al permanere

dei presupposti giustificativi - conferiscono eccessiva

discrezionalità al Governo, ponendosi in contrasto con l'art. 97

della Costituzione, con riferimento agli artt. 5, 11, 117, 118 e 119,

e agli artt. 1, 70, 76, 77 della Costituzione.

1.6. - La Regione chiede, infine, che la Corte sospenda

l'esecuzione dei provvedimenti impugnati ai sensi dell'art. 40 della

legge 11 marzo 1953, n. 87.

2.1. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

concludendo per l'infondatezza del ricorso e ricordando, in memoria,

come sia stata la Giunta regionale (deliberazione del 18 ottobre

1994, n. 6957) a proporre al Presidente del Consiglio la

dichiarazione dello stato di emergenza per la Puglia. Risultanze

analoghe emergono dalla nota del Prefetto di Bari del 23 settembre

1994.

Ora, con il ricorso in esame la Regione Puglia - secondo

l'Avvocatura - muta radicalmente la propria valutazione, e cerca di

restringere l'emergenza al pericolo di contagio colerico; ma sulla

base delle risultanze provenienti dalla stessa Regione e

dell'esplicita richiesta da essa rivolta allo Stato, non può

dubitarsi che la situazione integri la fattispecie di cui all'art. 2,

comma 1, lett. c), della legge n. 225 del 1992. Né può dirsi che la

norma dia eccessiva discrezionalità al Governo, proprio alla luce

della distinzione, operata dalla Corte nella sentenza n. 418 del

1992, tra "gravi emergenze" e situazioni che giustificano soltanto un

intervento coordinato. È dunque manifestamente infondata la

questione di legittimità prospettata con riguardo all'art. 2 della

legge n. 225.

L'Avvocatura eccepisce, poi, l'inammissibilità del secondo motivo

del ricorso, rivolto contro l'ordinanza 8 novembre 1994. La pretesa

invasione delle attribuzioni regionali potrebbe avvenire soltanto in

seguito all'adozione di singoli atti da parte del commissario

delegato, e non in base al mero conferimento di poteri. In ogni caso,

le censure sarebbero infondate: se il commissario delegato dovesse

arrestarsi di fronte a tutte le competenze regionali, la

deliberazione dello stato di emergenza sarebbe inutile, e l'esercizio

di poteri straordinari - pur ritenuto indispensabile dalla Giunta

regionale - impossibile.

La giurisprudenza costituzionale ha precisato i limiti delle

cosiddette ordinanze di necessità e urgenza, che sono rispettati,

tutti, dall'art. 5 della legge n. 225, ove si prevede che gli

interventi adottati dovranno osservare i principi generali

dell'ordinamento giuridico; che lo stato di emergenza è di durata

predeterminata; che le ordinanze devono indicare le norme cui

intendono derogare. Appare dunque infondata la questione di

legittimità dell'art. 5, comma 2, prospettata in subordine dalla

ricorrente.

L'emergenza, d'altronde, non va riferita al contagio colerico, ma

deriva da fattori strutturali: i suoi presupposti, rappresentati dal

gruppo di lavoro regionale, dalla Giunta e dal Prefetto di Bari, sono

infatti tuttora presenti. Non vi è, quindi, l'illegittimità

sopravvenuta dell'ordinanza, per pretesa violazione dell'art. 5,

comma 1, ultima parte, della legge n. 225; né è fondata la

questione di legittimità dell'art. 5, comma 1, dedotta in estremo

subordine dalla Regione. Quanto all'istanza di sospensione, si

obietta la mancanza di fumus e si aggiunge che dall'ordinanza

impugnata non deriva alcun concreto pregiudizio. Considerato in diritto

1. - La Regione Puglia, con il presente conflitto di attribuzione

promosso nei confronti dello Stato, chiede che sia annullato il

d.P.C.m. 8 novembre 1994 (Dichiarazione dello stato di emergenza a

norma dell'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225, in

ordine alla situazione socio-economico-ambientale determinatasi nella

Regione Puglia), per invasività delle sue attribuzioni e per

violazione e falsa applicazione dell'art. 2, lett. c), della legge 24

febbraio 1992, n. 225, e sia altresì annullata l'ordinanza del

Presidente del Consiglio dei ministri 8 novembre 1994 (Immediati

interventi per fronteggiare lo stato d'emergenza socio-economico-ambientale determinatosi nella Regione Puglia), per violazione degli

artt. 117, 118, 119, 133 della Costituzione, e degli artt. 3, 18, 19,

63, 64 dello Statuto regionale.

In subordine, la Regione chiede che la Corte sollevi innanzi a sé

questione di legittimità dell'art. 2, dell'art. 5, comma 2, e, infine, degli artt. 3, comma 5, e 5, comma 1, della legge n. 225 del

1992.

2. - Prima di esaminare i singoli motivi di ricorso, occorre

soffermarsi sull'ammissibilità dei poteri di ordinanza, in deroga a

normativa primaria, e analizzare la citata legge n. 225, istitutiva

del servizio nazionale della protezione civile.

Questa Corte ha già sottolineato il carattere eccezionale del

potere di deroga della normativa primaria, conferito ad autorità

amministrative munite di poteri di ordinanza, sulla base di specifica

autorizzazione legislativa; e ha precisato trattarsi di deroghe

temporalmente delimitate, non anche di abrogazione o modifica di

norme vigenti (sentenze 201 del 1987, 4 del 1977, 26 del 1961 e 8 del

1956). Proprio il carattere eccezionale dell'autorizzazione

legislativa implica, invero, che i poteri degli organi amministrativi

siano ben definiti nel contenuto, nei tempi, nelle modalità di

esercizio (sent. n. 418 del 1992): il potere di ordinanza non può

dunque incidere su settori dell'ordinamento menzionati con

approssimatività, senza che sia specificato il nesso di

strumentalità tra lo stato di emergenza e le norme di cui si

consente la temporanea sospensione.

L'"emergenza" non legittima il sacrificio illimitato

dell'autonomia regionale, e il richiamo a una finalità di interesse

generale - "pur di precipuo e stringente rilievo" - non dà

fondamento, di per sé, a misure che vulnerino tale sfera di

interessi, garantita a livello costituzionale (sent. n. 307 del 1983,

considerato in diritto, n. 3). L'esercizio del potere di ordinanza

deve quindi risultare circoscritto per non compromettere il nucleo

essenziale delle attribuzioni regionali.

La legge n. 225 si fa carico di siffatte esigenze, delimitando lo

stato d'emergenza con riguardo alla "qualità e natura degli eventi"

(art. 5, comma 1): in ciò segue l'insegnamento di questa Corte sulla

necessaria proporzione tra "evento" e "misure" (sentt. nn. 201 e 100

del 1987, 4 del 1977). La legge stabilisce la partecipazione della

Regione all'organizzazione e all'attuazione delle attività di

protezione civile (art. 12, richiamato dall'art. 5, sullo stato di

emergenza e il potere di ordinanza); e si preoccupa, poi, di fissare

precisi limiti, di tempo e di contenuto, all'attività dei commissari

delegati (come questa Corte ha affermato, vagliando la legittimità

costituzionale della legge n. 225, nella sentenza n. 418 del 1992,

considerato in diritto, n. 5). Nell'ipotesi di dubbi applicativi, la

legge sulla protezione civile deve essere comunque interpretata

secundum ordinem in modo da scongiurare qualsiasi pericolo di

alterazione del sistema delle fonti, riconducendo l'attività del

commissario delegato e il potere di ordinanza ai principi già

richiamati.

3. - Passando ai singoli motivi di ricorso, vanno esaminati per

primi quelli rivolti al d.P.C.m. 8 novembre 1994, che dichiara lo

stato di emergenza in Puglia, a norma dell'art. 5, comma 1, della

legge n. 225 del 1992.

La ricorrente sostiene che mancano i presupposti per tale

dichiarazione: il Governo avrebbe dovuto, a suo avviso, muoversi in

un'ottica diversa, evitando di assumere poteri straordinari

assegnando invece alla Regione congrui mezzi finanziari da impiegare

per una politica coordinata di risanamento del territorio. Essa

censura, inoltre, la durata dello stato di emergenza ambientale (dal

27 ottobre 1994 fino al 31 dicembre 1995), e rileva trattarsi di una

condizione temporanea, per cui i provvedimenti extra ordinem emanati

da autorità amministrative debbono adeguarsi alla dimensione

spaziale e temporale dell'evento, che ora è cessato, con conseguente

illegittimità, anche sotto tale profilo, del decreto.

L'art. 2 della legge n. 225 prevede, invero, tre classi di

"eventi" rilevanti ai fini dell'attività di protezione civile:

eventi che possono essere fronteggiati mediante interventi degli

enti e amministrazioni competenti in via ordinaria (art. 2, lett. a);

eventi i quali comportano l'intervento coordinato degli enti

competenti in via ordinaria (lett. b);

calamità naturali, catastrofi o altri eventi che, per

intensità ed estensione, richiedono mezzi e poteri straordinari

(lett. c).

Nel dichiarare lo stato di emergenza, il Governo ha considerato i

dati trasmessi dal Prefetto di Bari (con particolare riguardo ai

rischi igienico-sanitari derivanti dalle carenti infrastrutture

ambientali) e ha valutato le conclusioni del gruppo di lavoro

insediato dalla Regione Puglia, che ha ritenuto necessarie "misure

straordinarie di accelerazione degli interventi .. anche tramite

l'uso di poteri speciali, che appartengono esclusivamente alla

competenza funzionale e finanziaria dello Stato" (riunione del 10

ottobre 1994). Il decreto impugnato richiama altresì la delibera

della Giunta regionale n. 6957 del 18 ottobre 1994, che fa proprie

le indicazioni del menzionato gruppo di lavoro e denuncia la gravità

della situazione determinatasi, proponendo al Presidente del

Consiglio "la dichiarazione dello stato di emergenza per la Puglia e

la conseguente adozione di provvedimenti straordinari ed

indifferibili".

Alla luce di tali dati, univoci e concordanti nel delineare una

situazione ambientale potenzialmente pericolosa anche sul piano

sanitario (come rivelato dai casi di patologia colerica registrati in

quel periodo), è evidente che il Governo non ha assunto

un'iniziativa arbitraria nell'adottare il decreto impugnato: che ha

carattere ricognitivo di elementi messi in evidenza dalla stessa

Regione, non tanto con riguardo alla specifica emergenza sanitaria

(rapidamente superata), quanto ai problemi ambientali, sulla cui

gravità non vi è dissenso alcuno. È, dunque, il sussistere di una

siffatta emergenza che giustifica il termine, così esteso, posto dal

d.P.C.M. 8 novembre 1994, a nulla rilevando che i casi di colera

registrati non abbiano dato luogo a una vera e propria epidemia nel

territorio regionale.

4. - Una volta dichiarato lo stato di emergenza, a norma dell'art.

5, comma 1, della legge n. 225, il Presidente del Consiglio ha

emanato l'ordinanza per gli "interventi immediati", dando

un'interpretazione della clausola prevista dall'art. 2, lett. c),

già richiamata, che va qui verificata al fine di accertare se vi sia

proporzione tra i presupposti dell'emergenza e le misure autorizzate

dalla contestuale ordinanza presidenziale.

5. - Va disattesa l'eccezione mossa dall'Avvocatura generale,

secondo cui l'ipotizzata invasione delle attribuzioni regionali

potrebbe avvenire soltanto in seguito all'adozione di singoli atti da

parte del Commissario delegato, con conseguente inammissibilità di

questo motivo del ricorso.

Anche un esame sommario dell'ordinanza palesa la sua attitudine

invasiva dell'autonomia regionale: il Prefetto di Bari è delegato ad

attivare, e realizzare, gli interventi necessari per fronteggiare la

situazione di emergenza, e può adottare - come meglio si vedrà in

prosieguo - provvedimenti in deroga a norme sia di legge statale, che

specificano il riparto di attribuzioni con le Regioni, sia di leggi

regionali. Il contenuto è dunque tale da poter determinare una

lesione delle attribuzioni e, comunque, una menomazione del regolare

esercizio delle medesime (fra le varie, v. sent. n. 771 del 1988);

ragion per cui si deve passare alle censure mosse dalla ricorrente

avverso detta ordinanza.

La lettera c) dell'art. 2 della legge n. 225 fa riferimento, come

si è accennato, alle calamità naturali, alle catastrofi o ad altri

eventi da fronteggiare con mezzi e poteri straordinari. Il fatto che

la norma accomuni tali fattispecie in vista della dichiarazione dello

stato di emergenza e del conferimento del potere di ordinanza, non

toglie che debba sussistere un nesso di congruità e proporzione fra

le misure adottate e la "qualità e natura degli eventi", secondo

quanto precisato dall'art. 5, comma 1; ciò che questa Corte ha

sottolineato, richiedendo che le misure siano proporzionate alla

concreta situazione da fronteggiare (v. ancora le sentenze nn. 201 e

100 del 1987, 4 del 1977).

Quanto accaduto in Puglia non realizza né la previsione della

calamità naturale, né quella della catastrofe; e, allora, viene in

rilievo la parte finale della citata lettera c): gli "altri eventi".

Si tratta di gravi carenze strutturali, da tempo segnalate, che

riguardano il ciclo idrico e lo smaltimento dei rifiuti, e che

presentano un alto rischio per un bene fondamentale come la salute.

Va considerato che la stessa Regione - con valutazione dei suoi

organi tecnici, e con delibera della Giunta - ha segnalato l'urgenza

di "provvedimenti straordinari" ben al di là dei pochi casi di

colera registrati dagli uffici sanitari: tale situazione giustifica

l'esercizio di poteri straordinari per un arco di tempo

ragionevolmente esteso, nel rispetto di quel nesso di congruità e

proporzione, che vale qui a garantire l'autonomia regionale.

Passando quindi ad analizzare i vari punti dell'ordinanza con

riguardo all'ipotizzata lesione delle competenze regionali, ci si

accorge che alcune prescrizioni portano alla loro (seppur temporanea)

menomazione, per il fatto di non circoscrivere adeguatamente i poteri

del commissario delegato, in vista di un equilibrato rapporto con la

Regione.

6. - L'art. 1 relega la Regione in un ruolo secondario: si

richiede un mero parere, mentre ben diverso è quello assicurato ai

ministeri dell'ambiente e del bilancio, di cui si prescrive l'intesa

con il Commissario delegato.

La stessa ordinanza subordina l'azione commissariale all'accordo

con le due amministrazioni dello Stato prima menzionate: contempera

la rapidità degli interventi con la ponderazione di interessi

particolarmente meritevoli di tutela (nella specie, quelli

ambientali), e introduce un aggravamento procedurale che si

giustifica per la durata dello stato di emergenza. Non è dunque

concepibile, anche alla luce di tali elementi, che la Regione sia

ridotta a mero organo consultato; è vero che la prescrizione

dell'intesa con la Regione sulla realizzazione dei singoli interventi

potrebbe avere effetti di complicazione procedurale e, al limite, di

paralisi; ma diverse sono le conclusioni per il programma generale

degli interventi. Proprio perché sono in gioco importanti competenze

regionali (come risulta dall'art. 2 dell'ordinanza), il principio di

leale cooperazione fra Stato e Regione postula un maggiore

coinvolgimento di quest'ultima nella fase programmatoria, nei modi

consentiti dalle esigenze di immediato intervento che sono a

fondamento dello stato di emergenza.

Il conflitto va quindi accolto in riferimento all'art. 1, nella

parte in cui statuisce solo il parere, e non l'intesa con la Regione,

per quanto attiene alla programmazione degli interventi, fermo

restando che in caso di mancato accordo entro un congruo lasso di

tempo vi potrà essere - assistita da adeguata motivazione -

un'iniziativa risolutiva dell'organo statuale, per evitare rischi di

paralisi decisionale (sentt. nn. 116 del 1994 e 355 del 1993).

7. - Ulteriori profili di invasività sorgono con riguardo

all'art. 2 dell'ordinanza, che conferisce al Commissario delegato il

potere di adottare provvedimenti in deroga a una pluralità di atti

normativi che toccano svariate materie e che sono individuati,

spesso, in modo generico.

Si enuclea, così, un triplice ordine di questioni:

a) se alcuni di detti atti normativi abbiano effettiva

idoneità a vulnerare attribuzioni regionali;

b) se fra le leggi richiamate non ve ne siano alcune essenziali

alla posizione della Regione, in rapporto, da un canto, con le

amministrazioni statali e, dall'altro, con le autonomie locali che

operano nel territorio regionale;

c) se la tecnica redazionale dell'art. 2, con i frequenti

richiami a interi settori normativi, non contrasti con l'esigenza che

il potere d'ordinanza sia circoscritto a quanto strettamente

indispensabile all'esecuzione degli interventi di emergenza.

8. - L'esame degli atti normativi elencati dall'art. 2 porta a

conclusioni differenziate, secondo quanto si preciserà fra breve.

Per taluni di essi va escluso che dalla deroga possa derivare

lesione delle attribuzioni della Regione. Si vedano, in particolare,

il regio decreto 18 novembre 1923, n. 2440, e successive

modificazioni e integrazioni (Nuove disposizioni sull'amministrazione

del patrimonio e sulla contabilità generale dello Stato); il regio

decreto 23 maggio 1924, n. 827 (Regolamento per l'amministrazione del

patrimonio e per la contabilità generale dello Stato); la legge 18

dicembre 1973, n. 836 (Trattamento economico di missione e di

trasferimento dei dipendenti statali); il regio decreto 27 luglio

1934, n. 1265 (Approvazione del testo unico delle leggi sanitarie);

il d.-l. 2 marzo 1989, n. 65, convertito, con modificazioni, nella

legge 26 aprile 1989, n. 155 (Disposizioni in materia di finanza

pubblica); l'art. 20 della legge 30 dicembre 1991, n. 412

(Disposizioni in materia di finanza pubblica), che detta norme

sull'esecuzione delle opere pubbliche e sull'utilizzazione di

eventuali economie di spesa; il d.-l. 5 ottobre 1993, n. 398,

convertito nella legge 4 dicembre 1993, n. 493 (Disposizioni per

l'accelerazione degli investimenti a sostegno dell'occupazione e per

la semplificazione dei procedimenti in materia edilizia); l'art. 6

della legge 24 dicembre 1993, n. 537 (Interventi correttivi di

finanza pubblica), sui contratti pubblici e il divieto di rinnovo

tacito degli stessi. Per tali atti, anche se in qualche caso sarebbe

stata consigliabile una indicazione più precisa delle norme da

derogare, non si può dunque ravvisare un vulnus all'autonomia

regionale.

9. - Appare congrua - in ragione della particolare emergenza

ambientale registrata - la deroga di quelle leggi regionali che

disciplinano profili particolari nei settori della tutela e del

risanamento delle acque, dello smaltimento dei rifiuti, dei liquami e

fanghi, dell'utilizzazione delle acque reflue (leggi regionali 19

dicembre 1983, n. 24, 23 marzo 1993, n. 5, 13 agosto 1993, n. 17,

etc.). Valutazione analoga va fatta per gli atti normativi statali

sull'inquinamento e la qualità delle acque destinate al consumo

umano e la concessione delle acque pubbliche (in particolare, legge

10 maggio 1976, n. 319, d.P.R. 3 luglio 1982, n. 515, d.P.R. 24

maggio 1988, n. 236, d.-l. 5 febbraio 1990, n. 16, convertito, con

modificazioni, nella legge 5 aprile 1990, n. 71, d.lgs. 12 luglio

1993, n. 275), sulla difesa del mare (leggi 31 dicembre 1982, n. 979

e 28 febbraio 1992, n. 220), e per le norme, statali e regionali, sui

piani acquedottistici. I particolari tratti dell'emergenza pugliese

giustificano l'ampio spazio che, in questo settore, è concesso

all'azione commissariale e fanno superare i dubbi che anche qui

possono sorgere a causa dell'indicazione, non sempre sufficientemente

dettagliata, delle norme passibili di deroga.

10. - Conclusioni diverse valgono per le leggi che verranno ora

indicate, per le quali va censurata la parte dell'art. 2 che ne

ammette la deroga.

Tanto è da dirsi per l'art. 6 della legge 8 luglio 1986, n. 349,

che disciplina la procedura per la valutazione dell'impatto

ambientale: è significativo che la temporanea sospensione di tale

disposizione faccia salve le attribuzioni del Ministero per i beni

culturali ed ambientali, pretermettendo la Regione. In tal modo si

altera l'equilibrio procedurale delineato dall'art. 6 della citata

legge n. 349, sulla quale questa Corte si è soffermata nella

sentenza n. 210 del 1987, sottolineando l'importanza dell'intesa tra

lo Stato e i soggetti di autonomia, per l'intreccio che si realizza

tra interessi nazionali e regionali.

Discorso analogo vale per il nuovo ordinamento delle autonomie

locali (legge n. 142 del 1990), nella parte in cui specifica il

disegno costituzionale sui rapporti tra gli enti locali e la Regione,

la cui posizione questa Corte ha ritenuto "centrale" (sent. n. 343

del 1991) e che l'ordinanza impugnata finisce obiettivamente per

svuotare di contenuto, con lesione del principio autonomistico

riconosciuto dagli artt. 5, 117, 118 e 119 della Costituzione.

Va censurata la deroga, per intero, della legge 5 gennaio 1994, n.

36, che introduce, ai sensi dell'art. 117 della Costituzione,

principi fondamentali sull'uso delle risorse idriche. Legge già

sottoposta allo scrutinio di legittimità costituzionale di questa

Corte, con riconoscimento dell'importanza degli strumenti

programmatori da essa introdotti, sulla scia della legge 18 maggio

1989, n. 183 (sent. n. 412 del 1994).

Passando alla legislazione regionale, la deroga tocca le stesse

procedure della programmazione regionale (legge regionale 4 marzo

1975, n. 24, e successive modificazioni), senza che si cerchi di

enucleare quelle norme che, in ipotesi, potrebbe essere opportuno

sospendere per il periodo in cui vale lo stato di emergenza

ambientale.

11. - In altri casi, ancora, si prefigura un potere del

Commissario delegato talmente ampio da compromettere principi

fondamentali cui, invece, quest'ultimo deve essere vincolato, secondo

quanto stabilito dalla legge n. 225 del 1992, e, in astratto, dalla

stessa ordinanza (art. 2, comma 1), che appare dunque, su questo

punto, intrinsecamente contraddittoria.

Leggi fondamentali in materia urbanistica e sull'edificabilità

dei suoli (leggi 17 agosto 1942, n. 1150, e successive modificazioni;

28 gennaio 1977, n. 10, e successive modificazioni), la legge quadro

in materia di lavori pubblici (11 febbraio 1994, n. 109), la riforma

della finanza degli enti territoriali operata dal d.lgs. 30 dicembre

1992, n. 504 (dove pure vi sono disposizioni sui tributi regionali),

possono essere derogate nella loro interezza, senza che si compia il

benché minimo tentativo di indicare le parti la cui efficacia va

sospesa per il tempo necessario ad affrontare l'emergenza.

Lo stesso dicasi per le norme, statali e regionali, in materia di

avviamento al lavoro, per le quali non sono neppure menzionati i

relativi atti normativi; nonché per quelle, statali e regionali,

sull'espropriazione, ove ci si preoccupa solo di salvaguardare il

diritto di indennizzo dei soggetti espropriandi.

Non vale obiettare - al fine di sanare tali anomalie - che la

clausola di salvaguardia del rispetto dei principi generali

dell'ordinamento giuridico, secondo quanto richiesto dall'art. 5,

comma 2, della legge n. 225, impone un limite oggettivo ai poteri

commissariali: resterebbe comunque un margine inaccettabile di

incertezza circa l'efficacia, nell'arco di tempo considerato, di

interi atti normativi, i quali introducono principi che potrebbero

essere compromessi, sia pure per un periodo limitato di tempo. Né

rassicura che contro specifici atti del Commissario delegato sono

esperibili gli ordinari rimedi giurisdizionali: è l'art. 2

dell'ordinanza che prefigura, come possibile, un vulnus, nelle parti

prima indicate.

12. - La ricorrente si duole che l'art. 5 dell'ordinanza assegni

al Commissario delegato risorse finanziarie per l'attuazione degli

interventi di emergenza, utilizzando finanziamenti già destinati

all'attuazione di altri interventi nella Regione. La censura è priva

di fondamento, perché dalla dichiarazione dello stato d'emergenza

discende l'evidente necessità di modificare precedenti stanziamenti

di bilancio; mentre va ribadita anche qui l'esigenza di un raccordo

procedurale fra lo Stato e la Regione nella fase di programmazione

degli interventi, secondo quanto già si è rilevato trattando

dell'art. 1 dell'ordinanza.

13. - La Corte dichiara quindi che non spetta allo Stato, e per

esso al Presidente del Consiglio dei ministri, introdurre

prescrizioni per fronteggiare lo stato d'emergenza che conferiscano

ad organi amministrativi poteri d'ordinanza non adeguatamente

circoscritti nell'oggetto, tali da derogare a settori di normazione

primaria richiamati in termini assolutamente generici, e a leggi

fondamentali per la salvaguardia dell'autonomia regionale, senza che

sia richiesta l'intesa con la Regione per la programmazione degli

interventi, secondo le modalità che si sono già precisate.

Conseguentemente, annulla l'art. 1 della citata ordinanza del

Presidente del Consiglio dei ministri, nella parte in cui prevede

soltanto il parere della Regione, anziché l'intesa, per quanto

attiene alla programmazione generale degli interventi; e l'art. 2

della stessa ordinanza, nella parte in cui ammette, al di fuori di

quel nesso di congruità e proporzione che deve sussistere con

l'evento che giustifica la dichiarazione dello stato d'emergenza

ambientale, la deroga degli atti normativi primari indicati nei punti

10 e 11 della motivazione, per violazione dei limiti costituzionali

del potere di ordinanza, che valgono qui a garanzia delle

attribuzioni regionali.

È assorbita l'istanza di sospensione dell'esecuzione dei

provvedimenti impugnati.