Sentenza n. 127/2000

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi promossi con ricorsi delle Regioni Piemonte, Veneto e

Liguria, notificati il 12 giugno 1998, depositati in cancelleria il

18 successivo, per conflitti di attribuzione sorti a seguito del

decreto del Ministro dell'ambiente del 5 febbraio 1998, recante

"Individuazione dei rifiuti non pericolosi sottoposti alle procedure

semplificate di recupero, ai sensi degli artt. 31 e 33 del decreto

legislativo 5 febbraio 1997, n. 22" ed iscritti ai nn. 16, 17 e 18

del registro conflitti 1998;

Udito nell'udienza pubblica dell'8 febbraio 2000 il giudice

relatore Gustavo Zagrebelsky;

Udito l'avvocato Gustavo Romanelli per le Regioni Piemonte,

Veneto e Liguria.

Ritenuto in fatto

1. - Con tre ricorsi di identico contenuto (reg. confl. nn. 16,

17 e 18 del 1998) le Regioni Piemonte, Veneto e Liguria hanno

proposto conflitti di attribuzione contro lo Stato in relazione al

decreto del Ministro dell'ambiente 5 febbraio 1998 (Individuazione

dei rifiuti non pericolosi sottoposti alle procedure semplificate di

recupero, ai sensi degli artt. 31 e 33 del decreto legislativo 5

febbraio 1997, n. 22) e ne hanno chiesto l'annullamento in quanto

adottato "esautorando completamente le competenze regionali in

materia di rifiuti e comunque senza la previa consultazione della

Conferenza permanente Stato-Regioni, ai sensi dell'art. 12 della

legge 23 agosto 1988, n. 400".

Le ricorrenti ricordano che il d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, ha

trasferito alle Regioni le funzioni concernenti la programmazione di

interventi per la prevenzione e il controllo dell'igiene del suolo e

la disciplina della raccolta, trasformazione e smaltimento dei

rifiuti solidi urbani e rurali; in particolare l'art. 101, lettera

b), ha disposto il trasferimento delle funzioni amministrative già

esercitate da organi centrali e periferici dello Stato in ordine

all'igiene del suolo e all'inquinamento atmosferico, idrico, termico

e acustico, compresi gli aspetti igienico-sanitari delle industrie

insalubri.

Parimenti il d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915, all'art. 6, ha

conferito alle Regioni competenza in materia di smaltimento di

rifiuti, del loro trattamento e del loro stoccaggio temporaneo e

definitivo e il decreto-legge 31 agosto 1987, n. 361, convertito

nella legge 29 ottobre 1987, n. 441, ha attribuito alle medesime

ulteriori competenze in tema di smaltimento dei rifiuti.

Il decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22 (Attuazione delle

direttive 91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e

94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio), all'art. 31

detta la disciplina in materia di determinazione delle attività di

smaltimento e delle caratteristiche dei rifiuti per l'ammissione alle

procedure semplificate indicate negli artt. 32 e 33, prevedendo, al

comma 2, che il Ministro dell'ambiente fissi con propri decreti i

tipi e le qualità di rifiuti e le condizioni in base alle quali le

attività di smaltimento dei rifiuti non pericolosi effettuate dai

produttori nei luoghi di produzione degli stessi e le attività di

recupero di cui all'allegato siano sottoposte a dette procedure

semplificate. L'art. 32 dello stesso decreto legislativo n. 22 del

1997 disciplina l'autosmaltimento dei rifiuti non pericolosi

autorizzandone l'esercizio a condizione che siano rispettate le norme

tecniche e le prescrizioni specifiche adottate ai sensi dei commi 1,

2 e 3 dell'art. 31.

Ai sensi dell'art. 18, comma 2, lettera a), del medesimo decreto

legislativo n. 22 del 1997, spetta allo Stato l'adozione di dette

norme tecniche e prescrizioni, mentre sono di competenza regionale

(art. 19) molteplici attività e funzioni in tema di gestione dei

rifiuti, approvazione dei progetti di nuovi impianti e autorizzazione

alle modifiche di quelli esistenti, promozione della gestione

integrata dei rifiuti, misure di incentivazione per la loro riduzione

e il loro recupero, nonché la definizione dei contenuti della

relazione da allegare alla comunicazione di cui agli artt. 31, 32 e

33.

Ciò premesso, ad avviso delle ricorrenti, l'impugnato decreto

ministeriale - che costituisce "estrinsecazione delle funzioni

statali di indirizzo e coordinamento" ed esercizio del potere

regolamentare dello Stato legislativamente previsto (art. 17, comma

3, della legge n. 400 del 1988) - inciderebbe illegittimamente sulle

attribuzioni regionali (artt. 117 e 118 della Costituzione) in

materia di rifiuti, perché è stato adottato senza la previa

consultazione quanto meno della Conferenza permanente per i rapporti

Stato-Regioni, in violazione dell'art. 12, comma 5, lettera b), della

legge n. 400 del 1988.

2. - In prossimità dell'udienza le tre Regioni ricorrenti hanno

depositato memorie, di identico contenuto, nelle quali ribadiscono

che il decreto ministeriale impugnato avrebbe illegittimamente

compresso la loro sfera di competenza, considerando poi che né la

fonte legislativa legittimante l'adozione del medesimo né alcuna

altra fonte primaria escludono l'applicabilità delle procedure che

prevedono l'intervento della Conferenza Stato-Regioni nella specifica

materia.

Aggiungono che, ai sensi dell'art. 2, comma 3, del decreto

legislativo 28 agosto 1997, n. 281, che ha ampliato le attribuzioni

della Conferenza, "è diventata obbligatoria, ai fini dell'emanazione

di regolamenti governativi, l'acquisizione del preventivo parere" di

essa nelle materie di competenza regionale.

Le ricorrenti informano infine che in data 8 settembre 1999 il

Ministero dell'ambiente ha trasmesso alla Conferenza uno schema di

decreto ministeriale concernente il recupero di rifiuti pericolosi,

appunto per acquisirne il parere, che poi è stato espresso in data

11 novembre 1999; ciò a riprova della necessità della previa

consultazione del medesimo organo anche per il provvedimento ora

impugnato, che ha analoga natura regolamentare. Considerato in diritto

1. - Le Regioni Piemonte, Veneto e Liguria sollevano conflitti di

attribuzione nei confronti dello Stato, in relazione al decreto del

Ministro dell'ambiente 5 febbraio 1998 (Individuazione dei rifiuti

non pericolosi sottoposti alle procedure semplificate di recupero, ai

sensi degli artt. 31 e 33 del decreto legislativo 5 febbraio 1997,

n. 22).

Ad avviso delle ricorrenti il decreto sarebbe lesivo delle

competenze regionali in materia di rifiuti, in quanto adottato in

violazione di tali competenze e, comunque, senza la previa

consultazione della Conferenza permanente Stato-Regioni, ai sensi

dell'art. 12 della legge 23 agosto 1988, n. 400. Il parere della

Conferenza, secondo le ricorrenti, sarebbe necessario sia che si

qualifichi il decreto come atto di indirizzo e coordinamento, sia che

lo si ritenga essere un atto regolamentare.

2. - I ricorsi proposti dalle tre Regioni sono identici: i

relativi giudizi possono pertanto essere riuniti per venire decisi

con un'unica sentenza.

3. - I ricorsi non sono fondati.

4. - Preliminare rispetto alla qualificazione dell'atto e alla

necessità che, eventualmente, le Regioni intervengano nel

procedimento di formazione di esso, è la verifica della spettanza

della competenza.

4.1. - Il decreto legislativo 5 febbraio 1997, n. 22, ha

ridisciplinato organicamente la "gestione dei rifiuti", anche in

attuazione del diritto comunitario, dettando norme che questa Corte

ha già riconosciuto come principi fondamentali della legislazione

statale ai sensi dell'art. 117 della Costituzione e come norme

fondamentali di riforma economico-sociale nei confronti delle Regioni

a statuto speciale (sentenza n. 196 del 1998).

In particolare, il capo V del titolo I del decreto legislativo

(artt. 31-33) prevede procedure semplificate per le attività di

smaltimento dei rifiuti non pericolosi effettuate dai produttori nei

luoghi di produzione degli stessi (autosmaltimento) e per talune

attività di recupero (specificate nell'allegato C). Tali attività,

ai sensi dell'art. 31, possono essere svolte a seguito di una

semplice comunicazione, al di fuori dell'ordinario regime

autorizzatorio disciplinato dagli artt. 27 e 28 del decreto

legislativo, se effettuate conformemente alle norme tecniche dettate

a tal fine con appositi decreti ministeriali, sulla base di una serie

di principi e criteri indicati nel medesimo decreto legislativo

(art. 32 per l'autosmaltimento, art. 33 per le operazioni di

recupero).

Il decreto legislativo ha operato anche un nuovo riparto di

attribuzioni tra i diversi livelli di governo, individuando le

competenze, rispettivamente, dello Stato (art. 18), delle Regioni

(art. 19), delle Province (art. 20) e dei Comuni (art. 21). Spetta

allo Stato, tra l'altro, "l'adozione delle norme tecniche per la

gestione dei rifiuti, dei rifiuti pericolosi e di specifiche

tipologie di rifiuti, nonché delle norme e delle condizioni per

l'applicazione delle procedure semplificate di cui agli artt. 31, 32

e 33" (art. 18, comma 2, lettera a) mentre spettano alle Regioni, tra

l'altro, "la promozione della gestione integrata dei rifiuti, intesa

come il complesso delle attività volte ad ottimizzare il riutilizzo,

il riciclaggio, il recupero e lo smaltimento dei rifiuti";

"l'incentivazione alla riduzione della produzione dei rifiuti ed al

recupero degli stessi"; "la definizione dei contenuti della relazione

da allegare alla comunicazione di cui agli articoli 31, 32 e 33"

(art. 19, comma 1, lettere i), l), m).

4.2. - Il decreto ministeriale censurato con i conflitti in

esame, adottato ai sensi degli artt. 31 e 33 del decreto legislativo

n. 22 del 1997, detta le condizioni e le norme tecniche sulla base

delle quali le attività di recupero dei rifiuti non pericolosi

possono essere sottoposte alle procedure semplificate, individuando i

tipi di rifiuti non pericolosi e fissando, per ciascun tipo di

rifiuto e per ogni attività e metodo di recupero, le condizioni

specifiche per poter sottoporre l'esercizio di tali attività alle

procedure semplificate dell'art. 33.

Tale normativa - in conformità alle richiamate previsioni del

decreto legislativo n. 22 del 1997, a suo tempo non impugnate dalle

Regioni ricorrenti - attiene alle competenze statali. Tanto le

qualità intrinseche dei materiali e i caratteri tecnici dei

procedimenti di recupero, quanto la necessità che sia garantito un

trattamento uniforme alle varie imprese operanti nel settore, esigono

infatti una disciplina unitaria sull'intero territorio nazionale

(sentenza n. 53 del 1991).

Non essendo dunque in questione l'esistenza di una competenza

regionale, le ricorrenti non possono invocare né genericamente una

procedura di collaborazione (che presupporrebbe pur sempre una

materia ove competenze regionali e statali si intrecciano o si

condizionano reciprocamente), né nello specifico la consultazione

della Conferenza Stato-Regioni, prevista obbligatoriamente in

relazione "agli schemi di disegni di legge e di decreto legislativo o

di regolamento del Governo nelle materie di competenza delle Regioni

o delle Province autonome di Trento e di Bolzano" (art. 2, comma 3,

del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281).