Sentenza n. 128/1993

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 1, terzo e

quarto comma, del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333 (Misure

urgenti per il risanamento della finanza pubblica), nonché della

legge 8 agosto 1992, n. 359, nella parte in cui dispone la

conversione delle disposizioni impugnate, promossi con ricorsi delle

Regioni Lombardia e Toscana, notificati il 7, 10 agosto e 12

settembre 1992, depositati in cancelleria il 14, 18 agosto e 19

settembre 1992 ed iscritti ai nn. 61, 62 e 65 del registro ricorsi

1992;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 26 gennaio 1993 il Giudice

relatore Antonio Baldassarre;

Uditi l'Avvocato Valerio Onida per la Regione Lombardia e

l'Avvocato Alberto Predieri per la Regione Toscana e l'Avvocato dello

Stato Gaetano Zotta per il Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato la Regione

Lombardia ha sollevato questione di legittimità costituzionale

dell'art. 1, terzo e quarto comma, del decreto-legge 11 luglio 1992,

n. 333 (Misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica),

convertito con modificazioni nella legge 8 agosto 1992, n. 359, per

violazione degli artt. 117, 118, 119 e 81, quarto comma, della

Costituzione (in connessione, sotto quest'ultimo profilo, con l'art.

27 della legge 5 agosto 1978, n. 468 e con l'art. 3, sesto comma,

della legge 14 giugno 1990, n. 158).

1.1. - Secondo la ricorrente, l'autonomia finanziaria garantita

alle regioni dall'art. 119 della Costituzione risulterebbe lesa

dall'art. 1, terzo comma, del decreto-legge contestato, il quale

modifica l'art. 6, secondo e terzo comma, della legge 31 dicembre

1991, n. 415 (Legge finanziaria per il 1992), nel senso che la quota

dell'imposta di fabbricazione sugli oli minerali, sui loro derivati e

sui prodotti analoghi, è decurtata per l'anno 1992 dall'11,678 per

cento al 10,50 per cento, con la consequenziale riduzione del fondo

comune, sempre per l'anno 1992, da 6.957 miliardi a 6.632 miliardi.

La ricorrente sottolinea che l'art. 119 della Costituzione,

nell'attuazione ad esso data dalle leggi nn. 281 del 1970 e 158 del

1990, garantisce l'autonomia finanziaria anche mediante la previsione

del conferimento in un fondo comune di quote di tributi erariali, tra

cui rientra l'imposta di fabbricazione sugli oli minerali.

Dopo aver ricordato che negli ultimi anni il legislatore statale,

in contrasto con i principi stabiliti dall'art. 119 della

Costituzione, ha fatto ricorso all'espediente di fissare annualmente,

in sede di legge finanziaria o di legge di accompagnamento o di

legislazione speciale, la quota del gettito dell'imposta di

fabbricazione sugli oli minerali confluente nel fondo comune,

determinandola addirittura in cifra, la ricorrente osserva che la

disposizione impugnata incide sulla predetta quota, già

sensibilmente decurtata da una precedente riduzione accettata dalle

regioni in spirito di collaborazione nella comune azione di

contenimento del deficit statale, introducendo un elemento di novità

profondamente lesivo dell'autonomia finanziaria regionale: la

disposizione impugnata, infatti, interviene nel luglio del 1992

pretendendo di ridurre per l'esercizio già in corso dello stesso

anno 1992, il fondo comune, peraltro già ripartito fra le regioni,

destinato al finanziamento delle spese necessarie a far fronte alle

normali funzioni regionali, compresi i servizi di rilevanza

nazionale. E tutto ciò avviene, precisa la ricorrente, nello stesso

momento in cui questa Corte ha auspicato una compiuta

razionalizzazione del sistema di finanziamento per le regioni, al

fine di assicurare la necessaria corrispondenza tra bisogni della

collettività regionale e mezzi finanziari, e nel momento in cui la

legge n. 142 del 1990 ha affermato per le province e per i comuni,

che non godono certo dell'autonomia finanziaria costituzionalmente

assicurata alle regioni, l'esigenza di godere di risorse proprie e

trasferite.

In secondo luogo, ad avviso della Regione Lombardia, la

disposizione impugnata renderebbe evidente che il sistema di finanza

regionale si basa su una finzione, consistente nel continuare a

ritenere che il fondo comune sia finanziato con quote di tributi

erariali (come imposto dall'art. 119 della Costituzione). La

finzione, osserva la Regione, viene disvelata dal meccanismo

contenuto nella disposizione contestata, in base al quale il

legislatore statale determina in cifra fissa l'importo del fondo, per

commisurare poi a questa la percentuale della quota di tributi

erariali conferiti al fondo stesso. In tal modo, non si ha una

predeterminazione della quota e l'attribuzione alle regioni del

gettito effettivamente corrispondente a quella quota, ma si

predefinisce l'entità del fondo prescindendo del tutto dal gettito

di un determinato tributo e si individua la quota in misura tale da

creare un rapporto di corrispondenza con l'importo del fondo.

Se il sistema delle quote di gettito confluenti nel fondo,

continua la ricorrente, è stato giudicato non contrario a

Costituzione, sul presupposto che è comunque assicurato l'ancoraggio

del fondo stesso alla quota dei tributi erariali (v. sent. n. 382 del

1990), la stessa cosa non potrebbe più dirsi di fronte a un

meccanismo, come quello contenuto nella disposizione impugnata, in

forza del quale, in corso d'anno e senza alcun nesso con l'effettivo

andamento del gettito del tributo considerato, è stata decurtata la

quota da devolvere al fondo al solo fine di ridurre di un importo

dato e prestabilito l'ammontare del fondo stesso. In altri termini,

precisa la Regione, se l'espressione usata nell'art. 119 della

Costituzione, per la quale "alle regioni sono attribuite ( ..) quote

di tributi erariali", deve avere ancora un qualche significato, è

chiaro che, una volta determinata la quota di riparto, l'entità del

gettito devoluto non può che essere quello risultante

dall'applicazione al gettito effettivo della percentuale di

devoluzione stabilita e le variazioni successive non possono

dipendere da interventi del legislatore statale ad nutum, ma devono

seguire soltanto il dato fattuale dell'andamento del gettito.

Dopo aver ricordato che in un caso del tutto analogo questa Corte

ha dichiarato l'illegittimità costituzionale della legge statale (v.

sent. n. 116 del 1991), affermando che una riduzione, effettuata in

corso d'anno, di una somma da tempo stanziata per interventi connessi

a competenze rimaste invariate determina uno squilibrio

nell'autonomia finanziaria delle regioni, stante la possibile

incidenza su programmi d'intervento e di spesa già adottati e in

corso di svolgimento, la ricorrente osserva che la disposizione

impugnata degrada le regioni a meri centri di spesa statale. Né,

sempre a suo avviso, la norma contestata può esser giustificata

dall'esigenza per lo Stato di contenere la spesa e di ridurre il deficit, poiché tale incontestabile obiettivo non potrebbe esser

perseguito alterando le regole dell'autonomia finanziaria delle

regioni. In proposito, la ricorrente sottolinea come la spesa

regionale non è assimilabile a quella di altri settori, quali la

sanità e la previdenza, dove è possibile contenere in concreto la

spesa riducendo le prestazioni o prevedendo nuove forme di

contribuzione. Al contrario, la riduzione della spesa regionale senza

alcuna indicazione dei comparti nei quali dovrebbero operare le

decurtazioni non sarebbe altro che un trasferimento alle regioni

dell'onere di fronteggiare lo squilibrio finanziario che sulla carta

si è inteso sanare. La semplice riduzione del fondo, anzi, si

tradurrebbe immediatamente e necessariamente nell'addossamento sui

bilanci regionali di un nuovo onere privo dell'indicazione dei mezzi

per farvi fronte, con conseguente violazione anche dell'art. 81,

quarto comma, della Costituzione, come attuato, per le regioni,

dall'art. 27 della legge 5 agosto 1978, n. 468.

1.2. - La Regione Lombardia contesta altresì la legittimità

costituzionale dell'art. 1, quarto comma, del decreto-legge n. 333

del 1992, il quale stabilisce che "le misure previste dall'articolo

4, comma 5, della legge 30 dicembre 1991, n. 412, si applicano, per

l'anno 1992, anche in assenza dei livelli obbligatori uniformi di

assistenza di cui al comma 1 dello stesso articolo".

L'estensione dell'operatività dell'art. 4, quinto comma, della

legge n. 412 del 1991, che permette alle regioni di ricorrere alla

propria e autonoma capacità impositiva ovvero alle altre misure

previste dall'art. 29 della legge n. 41 del 1986 (erogazione di

prestazioni in forma indiretta, maggiorazione delle quote di

partecipazione dei cittadini al costo delle prestazioni, eliminazione

di alcune prestazioni o loro configurazione come prestazioni

aggiuntive a carico del bilancio regionale), pur in mancanza della

fissazione, ad opera del Governo, dei livelli obbligatori di

uniformità sull'intero territorio nazionale e degli standard

organizzativi e operativi da utilizzare per il calcolo del parametro

capitario di finanziamento di ciascun livello assistenziale per

l'anno 1992, determinerebbe l'addossamento a carico delle regioni di

un onere indeterminato, non dipendente da decisioni imputabili alle

regioni stesse. In altri termini, conclude la ricorrente, poiché

sussiste uno stretto rapporto tra i parametri fissati dallo Stato e

la responsabilità finanziaria delle regioni per la spesa eccedente,

in conseguenza della mancanza della determinazione dei parametri

corrispondenti ai livelli obbligatori uniformi si avrebbe la duplice

violazione dell'autonomia finanziaria regionale (art. 119 della

Costituzione) e del vincolo dell'indicazione dei mezzi di copertura

per nuovi oneri gravanti sui bilanci regionali.

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, che, riservandosi di sviluppare le proprie difese in

successivi scritti, ha comunque chiesto che le questioni sollevate

siano dichiarate inammissibili o infondate.

3. - Con un distinto ricorso, contenente gli stessi argomenti

enunciati nella precedente impugnazione, la Regione Lombardia ha

sollevato identiche questioni di legittimità costituzionale nei

confronti della legge 8 agosto 1992, n. 359, la quale ha convertito,

senza modificare le disposizioni impugnate, il decreto-legge n. 333

del 1992.

4. - Costituitosi anche in questo giudizio, il Presidente del

Consiglio dei ministri ha rinnovato la propria richiesta di non

fondatezza delle questioni di costituzionalità sollevate.

Riguardo alle contestazioni mosse all'art. 1, terzo comma,

l'Avvocatura dello Stato osserva in via generale che i rilievi

concernenti i profili quantitativi degli stanziamenti statali -

peraltro irrilevanti in sede di giudizio di legittimità

costituzionale - non tengono conto del fatto che nel fondo comune

sono confluiti altri finanziamenti settoriali (la qual cosa avrebbe

giustificato l'aumento dell'aliquota del 15 per cento fissata

dall'art. 8 della legge n. 281 del 1970) e che, in ogni caso, il

fondo comune negli anni 1982-1988 è stato incrementato in misura

pari al tasso programmato d'inflazione. Più in particolare, poi,

l'Avvocatura dello Stato rileva come la disposizione contestata,

lungi dal voler addossare alle regioni maggiori oneri sotto forma di

minori entrate, ha invece inteso chiedere alle stesse un doveroso,

ancorché modesto, contributo per il risanamento del disavanzo

pubblico, come, del resto, aveva già fatto la legge n. 415 del 1991,

giudicata non incostituzionale con la sentenza n. 369 del 1992. Né,

sempre secondo l'Avvocatura dello Stato, potrebbe portare a una

pronunzia di accoglimento il fatto che la riduzione del fondo comune

sia avvenuta soltanto nel luglio del 1992, poiché questa data, oltre

ad avere una giustificazione nelle vicende relative alla fine della

passata legislatura e all'inizio della nuova, risponderebbe

all'esigenza indilazionabile di avviare una manovra di contenimento

del disavanzo pubblico a seguito di un impegno assunto in sede

comunitaria. Tenuto conto che la spesa regionale è stata tagliata in

conseguenza di una riduzione generalizzata in tutti i settori, non

appare conferente all'Avvocatura dello Stato il richiamo alla

sentenza n. 116 del 1991 di questa Corte, poiché quest'ultima si

riferiva a uno stanziamento già disposto da tempo da una legge

pluriennale di spesa incidente in uno specifico settore di competenza

regionale. Nel caso, invece, oltre ad essere caratterizzata da una

sostanziale esiguità, il taglio tocca spese in buona parte

flessibili, cioè quelle di normale funzionamento, così da esaltare

le scelte della regione nelle riduzioni da apportare al fine del

contenimento del disavanzo pubblico.

Relativamente alle contestazioni riguardanti l'art. 1, quarto

comma, l'Avvocatura dello Stato osserva che, al pari dell'art. 4

della legge n. 412 del 1991, la disposizione impugnata è

caratterizzata dall'urgenza e dalla provvisorietà, così che non è

possibile prospettare la lesione dell'art. 81 della Costituzione in

presenza di oneri non esattamente definibili, né la violazione

dell'art. 119 della Costituzione, considerato che la discrezionalità

delle regioni di avvalersi o meno delle misure previste dall'art. 4

della legge n. 412 del 1991 non appare compromessa.

5. - Le stesse questioni di legittimità costituzionale

prospettate dalla Regione Lombardia sono state sollevate anche dalla

Regione Toscana con un distinto ricorso regolarmente notificato e

depositato. Oltre alla violazione degli artt. 81, quarto comma, e 119

della Costituzione, la ricorrente lamenta la lesione di qualsivoglia

criterio di ragionevolezza e del principio del buon andamento della

pubblica amministrazione (artt. 3 e 97 della Costituzione).

In particolare, tali parametri sarebbero violati dall'art. 1,

terzo comma, il quale dispone dall'oggi al domani una riduzione delle

somme necessarie a far fronte all'esercizio di funzioni attribuite

dallo Stato alle regioni, senza che, restando invariati gli oneri e i

compiti attribuiti alle regioni, sia prevista alcuna forma

sostitutiva di contributo statale. Anche a giudizio della Regione

Toscana, il taglio di spesa regionale effettuato in corso d'anno, che

importa di attingere retroattivamente ad erogazioni già impegnate,

è stato dichiarato incostituzionale dalle sentenze nn. 98 e 116 del

1991 per violazione del principio della programmazione e del

bilancio, nonché dell'autonomia finanziaria regionale.

Gli stessi principi sarebbero violati, secondo la Regione Toscana,

dall'art. 1, quarto comma, del decreto-legge impugnato, poiché tale

articolo, nel permettere il ricorso agli strumenti previsti dall'art.

4 della legge n. 412 del 1991 anche in mancanza di livelli

obbligatori uniformi, svincola quel potere regionale da parametri

oggettivi capitari di finanziamento del servizio e finisce con

l'addossare per intero alle regioni l'onere dell'eccedenza della

spesa sanitaria sulla quota del fondo sanitario nazionale attribuita

dallo Stato, senza che la regione possa conservare quel potere di

scelta che aveva indotto questa Corte a una pronunzia d'infondatezza

in un caso simile (v. sent. n. 356 del 1992). Anche la disposizione

esaminata, pretendendo di operare in corso di esercizio finanziario,

sarebbe irragionevole per violazione di ogni logica programmatoria.

Tutte e due le disposizioni impugnate, per il fatto di intervenire

ad anno finanziario inoltrato, sarebbero, ad avviso della Regione

Toscana, contrarie al principio dell'affidamento, che, a norma

dell'art. 3 della Costituzione, dovrebbe operare nei rapporti fra i

soggetti pubblici in relazione ad attività regolate da una logica

programmatoria.

6. - Anche in questo giudizio si è costituito il Presidente del

Consiglio dei ministri facendo riserva di svolgimento delle proprie

difese e chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili o

infondate.

7. - In prossimità dell'udienza la Regione Toscana ha presentato

una memoria con la quale ha sviluppato gli argomenti già addotti nel

ricorso, sottolineando in particolare che, attesa la fondamentale

funzione svolta dal fondo comune nel sistema della finanza regionale,

le disposizioni impugnate si porrebbero in contrasto con la

razionalizzazione finanziaria auspicata da questa Corte (sent. n. 369

del 1992) e con i criteri minimi di una corretta programmazione e una

sana politica di bilancio.

8. - Anche l'Avvocatura dello Stato ha presentato in prossimità

dell'udienza un'ulteriore memoria, nella quale sottolinea,

soprattutto, che l'art. 119 della Costituzione enuncia due concetti

in contrasto fra loro: l'autonomia finanziaria regionale e il

coordinamento di questa con la finanza statale e locale, da attuarsi

con legge ordinaria. Di qui deriverebbe, secondo la difesa erariale,

l'insussistenza di una reale garanzia costituzionale dell'autonomia

finanziaria regionale, essendo possibile per la legge statale

comprimere a suo piacimento la potestà finanziaria delle regioni. In

tal senso, sembrerebbe muoversi anche la giurisprudenza

costituzionale, che ha sempre negato alle regioni una garanzia

quantitativa di risorse finanziarie e ha individuato il solo limite

per il legislatore statale nel mantenere una corrispondenza fra

bisogni e mezzi. Considerato in diritto

1. - Con distinti ricorsi, regolarmente notificati e depositati,

le Regioni Lombardia e Toscana hanno sollevato questioni di

legittimità costituzionale nei confronti dell'art. 1, terzo e quarto

comma, del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333 (Misure urgenti per

il risanamento della finanza pubblica), convertito con modificazioni

nella legge 8 agosto 1992, n. 359. Mentre la Regione Toscana contesta

la legittimità costituzionale delle disposizioni appena menzionate

in riferimento agli artt. 3, 81, quarto comma, 97 e 119 della

Costituzione, la Regione Lombardia sospetta l'incostituzionalità

delle medesime disposizioni di legge per violazione degli artt. 117,

118 e 119 della Costituzione, nonché dell'art. 81, quarto comma,

come attuato, per quanto riguarda la finanza regionale e locale,

dall'art. 27 della legge 5 agosto 1978, n. 468 (Riforma di alcune

norme di contabilità generale dello Stato in materia di bilancio) e

dall'art. 3, sesto comma, della legge 14 giugno 1990, n. 158 (Norme

di delega in materia di autonomia impositiva delle regioni e altre

disposizioni concernenti i rapporti finanziari tra lo Stato e le

regioni). La Regione Lombardia ha sollevato altresì ricorso contro

la legge di conversione del decreto-legge impugnato (legge 8 agosto

1992, n. 359), nella parte in cui dispone la conversione in legge,

peraltro senza modificazioni, dell'art. 1, commi terzo e quarto, del

decreto-legge già impugnato.

Poiché i ricorsi hanno ad oggetto disposizioni identiche o fra

loro connesse, i relativi giudizi possono essere riuniti per essere

decisi con un'unica sentenza.

2. - La prima delle questioni di legittimità costituzionale

sollevate dalle ricorrenti concerne l'art. 1, terzo comma, del

decreto-legge n. 333 del 1992, il quale dispone: "Nel comma 2

dell'art. 5 della legge 31 dicembre 1991, n. 415, le parole '( ..) è

ridotta all'11,678 per cento' sono sostituite dalle parole '( ..) è

ridotta al 10,50 per cento'. E al comma 3 dello stesso articolo le

parole '( ..) è stabilito in lire 6.957 miliardi ( ..)' sono

sostituite con le parole '( ..) è stabilito in lire 6.632 miliardi (

..)".

Questa disposizione, per divenire significativa, dev'essere posta

in connessione con l'art. 5, secondo e terzo comma, della legge n.

415 del 1991, nel quale sono contenute le seguenti proposizioni

normative. Nel secondo comma si stabilisce che: "Per l'anno 1992 la

quota del 15 per cento dell'imposta di fabbricazione sugli oli

minerali, loro derivati e prodotti analoghi, indicata nell'art. 8,

primo comma, lettera a), della legge 16 maggio 1970, n. 281, è

ridotta all'11,678 per cento". Nel terzo comma dello stesso articolo

si dispone che: "Il fondo comune per l'anno 1992 è stabilito in lire

6.957 miliardi ( ..)".

A seguito delle modifiche apportate all'appena citato art. 5 della

legge n. 415 del 1991 dalla disposizione impugnata, sono state

prodotte nell'ordinamento due distinte norme, della cui

costituzionalità dubitano le ricorrenti. Innanzitutto, la quota,

destinata a confluire nel fondo comune, afferente all'imposta di

fabbricazione sugli oli minerali, sui loro derivati e sui prodotti

analoghi indicata nell'art. 8, primo comma, lettera a), della legge

n. 281 del 1970, viene decurtata, con riferimento all'esercizio

finanziario del 1992, dall'11,678 per cento al 10,50 per cento. Nello

stesso tempo, sempre per l'esercizio finanziario 1992, l'ammontare

globale del fondo comune viene ridotto da 6.957 miliardi di lire a

6.632 miliardi di lire.

Ad avviso delle ricorrenti, nello stabilire le norme ora

precisate, l'art. 1, terzo comma, del decreto-legge n. 333 del 1992

si pone in contrasto, prima di tutto, con l'art. 119, secondo comma,

della Costituzione, il quale esige che alle regioni siano attribuite

quote di tributi erariali. Per la Regione Lombardia, infatti, la

disposizione contestata predeterminerebbe l'entità del fondo comune

indipendentemente dal gettito del tributo considerato, la cui quota

da devolvere al fondo stesso verrebbe definita soltanto a posteriori

in modo da adeguarla alla cifra assoluta fissata come ammontare

globale del fondo medesimo.

In secondo luogo - e questo è un profilo sollevato da ambedue le

ricorrenti - l'art. 1, terzo comma, del decreto-legge n. 333 del

1992, intervenendo a esercizio finanziario inoltrato per ridurre una

quota d'imposta destinata al fondo comune, renderebbe evidente la

mancanza di qualsiasi nesso della determinazione della quota stessa

con l'effettivo andamento del gettito del tributo considerato, di

modo che la garanzia apprestata dall'art. 119, secondo comma, della

Costituzione, relativa alla certezza delle risorse finanziarie

assicurate alle regioni, risulterebbe svuotata da un intervento del

legislatore statale di carattere arbitrario e non ancorato a dati

oggettivi. Di qui deriverebbe, secondo la Regione Toscana, anche una

violazione del principio di ragionevolezza e del buon andamento delle

amministrazioni pubbliche (artt. 3 e 97 della Costituzione), nonché,

in considerazione della natura sostanzialmente retroattiva

dell'intervento, una lesione del principio dell'affidamento,

estensibile pure ai rapporti tra soggetti pubblici operanti secondo

le regole della programmazione (art. 3 della Costituzione).

Infine, sempre a giudizio di ambedue le ricorrenti, la

disposizione contestata, non essendo accompagnata da una correlativa

riduzione delle funzioni poste a carico delle regioni, sarebbe lesiva

tanto del principio della programmazione finanziaria (art. 119 della

Costituzione) quanto di quello del bilancio (art. 81, quarto comma,

della Costituzione), sul presupposto che, per un verso,

interferirebbe in corso d'anno sullo svolgimento di progetti di spesa

già avviati e, per altro verso, farebbe venir meno retroattivamente

la copertura finanziaria di interventi già deliberati.

Va aggiunto che la Regione Lombardia afferma, nella parte finale e

riassuntiva del ricorso, di dubitare della costituzionalità della

disposizione impugnata anche sotto il profilo degli artt. 117 e 118

della Costituzione. Ma, poiché su tali censure non si riscontra

alcuno svolgimento argomentativo negli atti difensivi della Regione,

il ricorso, per la parte che le riguarda, va dichiarato inammissibile

per carenza assoluta di motivazione (v., da ultimo, la sent. n. 343

del 1991).

3. - Le questioni di legittimità costituzionale sollevate dalle

ricorrenti nei confronti dell'art. 1, terzo comma, del decreto-legge

n. 333 del 1992 per violazione dell'art. 119, secondo comma, della

Costituzione non sono fondate.

Ai sensi dell'art. 8 della legge 16 maggio 1970, n. 281

(Provvedimenti finanziari per l'attuazione delle regioni a statuto

ordinario), l'ammontare del fondo comune ivi previsto è commisurato

al gettito annuale delle quote dei tributi erariali indicate nello

stesso articolo, fra le quali è ricompresa una quota dell'imposta di

fabbricazione sugli oli minerali, sui loro derivati e sui prodotti

analoghi (lettera a). Dal 1982, cioè da quando ha cessato di avere

applicazione la legge 10 maggio 1976, n. 356, la determinazione delle

risorse da devolvere al fondo comune ai sensi del ricordato art. 8

avviene di anno in anno, generalmente ad opera della legge

finanziaria, secondo un sistema per il quale l'ammontare del fondo

stesso è stato commisurato all'entità fissata per l'anno

precedente, maggiorata, almeno in via tendenziale, di un importo pari

al tasso programmato di inflazione. Sebbene, nel corso degli anni

successivi, siano confluiti nel fondo comune vari altri finanziamenti

iscritti per l'innanzi in diversi capitoli del bilancio statale (ad

esempio, fondi per gli asili nido, per i consultori familiari, per

l'Onmi) e sebbene lo stesso fondo subisca annualmente aggiustamenti o

arrotondamenti, la base storica dell'ancoraggio del fondo medesimo a

quote di tributi erariali è stata mantenuta nella sostanza. E, anche

se il sistema adottato rappresenta una soltanto delle possibilità

attuative dell'art. 119, secondo comma, della Costituzione poste a

disposizione del legislatore nell'esercizio della sua

discrezionalità politica di interpretazione delle norme

costituzionali, non si può dire che, per l'aspetto considerato, il

sistema di determinazione degli apporti al fondo comune risulti

obiettivamene disancorato del tutto dall'ammontare del gettito

annuale riferibile alle quote di tributi erariali indicate dalla

legge e debba, pertanto, esser dichiarato contrario a Costituzione.

Nel ridurre la quota dell'imposta di fabbricazione sugli oli

minerali e sui loro derivati e prodotti analoghi da devolvere al

fondo comune dall'11,678 per cento al 10,50 per cento e nel

determinare, consequenzialmente, l'ammontare globale del fondo per il

1992 da 6.957 miliardi di lire a 6632 miliardi di lire, la

disposizione impugnata si uniforma al sistema di determinazione

seguito da più di un decennio per la definizione delle quote di

tributi erariali destinate al fondo comune. Più precisamente, la

percentuale ridotta del 10,50 per cento è stata applicata

all'ammontare dei versamenti di due anni prima relativi all'imposta

sugli oli minerali e sui loro derivati e prodotti analoghi, ai sensi

dell'art. 8, secondo comma, della legge n. 281 del 1970, e la

conseguente riduzione della quota di tributo erariale da destinare al

finanziamento delle funzioni regionali è stata, poi, calcolata

sull'entità complessiva del fondo comune già definita per il 1992

allo scopo di rideterminare la cifra globale. In altri termini, la

vicenda oggetto della presente impugnazione non è sostanzialmente

diversa, sotto il profilo ora considerato, da quella giudicata non

contraria all'art. 119 della Costituzione con la sentenza n. 382 del

1990, trattandosi in questo caso, come in quello, della riduzione in

termini percentuali della quota di un tributo erariale da devolvere

al fondo comune, con conseguente rideterminazione dell'ammontare

globale del fondo stesso per l'anno cui si riferisce la predetta

riduzione.

4. - La conclusione di non fondatezza non può essere modificata

dalla considerazione della circostanza aggiuntiva - sulla quale

insistono molto le ricorrenti - concernente il fatto che l'intervento

del legislatore statale diretto a ridurre la quota da devolvere al

fondo comune è stato posto in essere nel corso dello stesso anno

finanziario cui si riferisce la decurtazione adottata.

In proposito è opportuno precisare che questa Corte è ben

consapevole di aver affermato in recenti pronunzie (v. sentt. nn. 98

e 116 del 1991; v. anche sentt. 283 del 1991 e 356 del 1992) che

l'autonomia finanziaria garantita alle regioni dall'art. 119 della

Costituzione risulta indubbiamente violata quando il legislatore

statale, intervenendo nel corso di svolgimento dell'esercizio

finanziario di un certo anno, procede alla riduzione di somme già

trasferite alle regioni e da queste legittimamente impegnate o spese

mediante decisioni adottate nell'ambito dello stesso esercizio

finanziario (o, addirittura, di esercizi precedenti). La stessa Corte

ha, anzi, precisato in quelle occasioni che una riduzione di risorse

disposta nel modo indicato non può non determinare uno squilibrio

nella sfera di autonomia finanziaria costituzionalmente assicurata

alle regioni e, quindi, nei confronti di una corretta attività di

bilancio, dovuto alla possibile interferenza di quegli interventi sui

programmi di spesa già adottati e in corso di svolgimento. Tuttavia,

occorre sottolineare che la questione sottoposta alla Corte

nell'attuale giudizio presenta particolarità tali che non ne

permette l'assimilazione ai casi precedentemente giudicati.

La più importante differenza risiede nel fatto che la

disposizione ora impugnata non contiene un intervento mirato al solo

contenimento delle spese regionali, ma prevede una manovra

complessiva diretta a imporre un taglio generalizzato della spesa

amministrata da tutti gli enti territoriali, al fine di coinvolgere

questi ultimi, senza eccezione alcuna, nella difficile opera di

risanamento dei conti pubblici. Più precisamente, mentre l'art. 1,

terzo comma, del decreto-legge n. 333 del 1992 provvede alla

riduzione del 5 per cento del fondo comune destinato alle spese per

il normale funzionamento delle regioni a statuto ordinario, il comma

precedente dello stesso articolo stabilisce un'identica detrazione

riguardo ai finanziamenti a favore delle province e dei comuni. Nello

stesso tempo, gli artt. 3 e 4 del medesimo decreto-legge intervengono

sulla spesa dello Stato operando un taglio di 1.500 miliardi di lire

sul bilancio della difesa per l'anno 1992, oltreché stabilendo,

sempre per lo stesso anno, il blocco della facoltà di impegnare

somme per determinate spese e la destinazione ad economie di bilancio

delle quote dei fondi globali non utilizzate alla data di entrata in

vigore del decreto-legge medesimo. In definitiva, quella ora in

considerazione è una manovra finanziaria di carattere generale,

diretta a far fronte a una situazione di emergenza del disavanzo nel

settore pubblico allargato, che, perciò stesso, richiede un impegno

solidale di tutti gli enti territoriali erogatori di spesa, di fronte

al quale la garanzia costituzionale dell'autonomia finanziaria delle

regioni non può fungere da impropria giustificazione per una

singolare esenzione.

Inoltre, non è neppure priva di rilievo la circostanza che, a

differenza dei casi precedenti, la riduzione ora contestata non

concerne il finanziamento di un determinato settore o di una

individuata erogazione, ma attiene a un fondo destinato a finanziare

le spese correnti delle regioni a statuto ordinario (artt. 1 e 2

della legge 14 giugno 1990, n. 158). La commisurazione dell'oggetto

della decurtazione operata ad un fondo destinato a finanziare tutte

le spese correnti - al cui interno, oltre a voci non comprimibili (ad

esempio: salari, stipendi, affitti), sono ricomprese anche spese

suscettibili di graduazione in relazione all'entità delle somme

disponibili (ad esempio: acquisti di forniture, decisioni di nuove

assunzioni, svolgimento di missioni o di straordinari) - e,

conseguentemente, la relativa ampiezza dello spettro delle voci di

spesa toccato dalla disposizione impugnata, lasciano alle singole

regioni un margine sufficiente per poter adeguare gradualmente, nel

corso dello stesso anno, le necessarie misure di contenimento della

spesa ai nuovi livelli di disponibilità finanziarie, senza il minimo

rischio che la riduzione imposta possa determinare una paralisi o un

serio intralcio nell'espletamento delle funzioni regionali. E ciò

vale tanto più se si considera che il taglio dei finanziamenti

disposto dalla norma contestata, non riguardando spese destinate allo

sviluppo, bensì spese dirette al normale funzionamento (sulla

diversa rilevanza di tali spese nell'ambito di manovre di

contenimento, v. sent. n. 476 del 1991, nonché sent. n. 307 del

1983), non può comportare alcuna interferenza sulla programmazione

degli interventi regionali o su una corretta attività di bilancio,

né alcuna alterazione degli impegni di spesa legittimamente assunti.

5. - Le considerazioni svolte nei due punti immediatamente

precedenti conducono a rigettare anche le censure proposte dalle

ricorrenti sotto gli ulteriori profili prima indicati.

In particolare, deve assolutamente escludersi una lesione

dell'art. 81, quarto comma, della Costituzione, lamentata da ambedue

le ricorrenti, per il fatto che l'intervento contestato non produce

alcuna modificazione nei compiti addossati sulle regioni ovvero negli

oneri di gestione delle funzioni preesistenti.

Né è possibile ipotizzare fondatamente una violazione del

principio di ragionevolezza o dell'esigenza che i rapporti tra i

soggetti pubblici siano improntati al criterio dell'affidamento

reciproco, poiché, per le ragioni svolte nei punti precedenti, la

riduzione della quota del tributo erariale disposta con la norma

contestata è riconducibile a un non irragionevole esercizio del

potere di coordinamento che l'art. 119, primo comma, della

Costituzione assegna al legislatore statale nel rispetto

dell'autonomia finanziaria regionale. Come questa Corte ha già

affermato (v. sent. n. 356 del 1992), rientra in un corretto

esercizio di quel potere la considerazione che il trasferimento delle

risorse finanziarie alle regioni o una riduzione della disponibilità

delle stesse da parte delle regioni medesime non possano prescindere

dai limiti di compatibilità con i vincoli generali collegati alle

complessive esigenze della finanza pubblica.

6. - Non fondate sono anche le questioni di legittimità

costituzionale che ambedue le ricorrenti hanno sollevato, in

riferimento agli stessi parametri invocati per la precedente

questione, nei confronti dell'art. 1, quarto comma, del decreto-legge

n. 333 del 1992.

Secondo la disposizione impugnata, "le misure previste dall'art.

4, comma 5, della legge 30 dicembre 1991, n. 412, si applicano, per

l'anno 1992, anche in assenza dei livelli obbligatori uniformi di

assistenza di cui al comma 1 dello stesso articolo". Per comprendere

esattamente il senso di tale disposizione, occorre ricordare che

l'art. 4, primo comma, della legge n. 412 del 1991 prevede che il

Governo, d'intesa con la "conferenza Stato-regioni", determini i

livelli di assistenza sanitaria da assicurare in condizioni di

uniformità su tutto il territorio nazionale, nonché gli standard

organizzativi e di attività da utilizzare per calcolare il parametro

capitario di finanziamento di ciascun livello assistenziale per

l'anno 1992. Lo stesso art. 4, al quinto comma, dispone, poi, che, in

caso di spesa sanitaria eccedente quella determinata ai sensi del

ricordato primo comma e non compensata da minori spese effettuate in

altri settori, le regioni possono fare ricorso alla propria capacità

impositiva ovvero possono prevedere l'erogazione di certe prestazioni

in forma indiretta o, ancora, maggiorare le vigenti quote di

partecipazione dei cittadini al costo delle prestazioni o, infine,

eliminare temporaneamente alcune prestazioni dal novero di quelle

erogate a carico del "servizio sanitario nazionale". Su questa

normativa la disposizione impugnata interviene affermando che le alternative appena ricordate possono essere adottate dalle regioni

anche in mancanza della determinazione da parte del Governo, d'intesa

con la "conferenza Stato-regioni", dei livelli obbligatori uniformi

di assistenza e degli standard precedentemente indicati.

Tutte le censure prospettate dalle ricorrenti all'art. 1, quarto

comma, del decreto-legge n. 333 del 1992 muovono dal presupposto

interpretativo secondo il quale la disposizione impugnata

addosserebbe alle regioni l'eccedenza della spesa sanitaria rispetto

agli stanziamenti del fondo nazionale. Su tale base, infatti, esse

lamentano la lesione dell'art. 119 della Costituzione, a causa della

pretesa imputazione alle regioni di oneri non dipendenti da loro

decisioni, nonché dell'art. 81, quarto comma, della Costituzione

(per aver consequenzialmente previsto nuovi oneri privi della

necessaria copertura finanziaria) e, limitatamente alla Regione

Toscana, dell'art. 97 della Costituzione (per l'irragionevole

mutamento, a distanza di pochi mesi, delle previsioni contenute nella

legge n. 412 del 1991). Tuttavia, la premessa interpretativa da cui

muovono le ricorrenti non può essere ragionevolmente ascritta alla

disposizione impugnata.

Quest'ultima, in realtà, non dissimilmente da un'ipotesi già

sottoposta al giudizio di questa Corte in un precedente caso (v.

sent. n. 284 del 1991), ha il solo scopo di rimuovere un limite di

competenza frapposto all'adozione dei provvedimenti indicati

nell'art. 4, quinto comma, della legge n. 412 del 1991, nel senso che

consente alle regioni di adottare i predetti interventi senza che

siano più subordinati alla previa determinazione, da parte del

Governo (d'intesa con la "conferenza Stato-regioni"), dei livelli

obbligatori uniformi di assistenza. Contrariamente a quanto

suppongono le ricorrenti, pertanto, la disposizione impugnata non

stabilisce alcunché sul ripiano dell'eventuale maggior spesa

sanitaria rispetto agli stanziamenti del fondo nazionale. E questa

interpretazione trae un'agevole conferma dall'art. 2 del decreto-legge 18 gennaio 1993, n. 9, convertito dalla legge 18 marzo 1993, n.

67, il quale è diretto a regolare il suddetto ripiano prevedendone

la copertura con oneri posti a carico dello Stato.

Anche in relazione alle contestazioni mosse all'art. 1, quarto

comma, del decreto-legge n. 333 del 1992, occorre, infine, dichiarare

inammissibili, per gli stessi motivi indicati nella parte finale del

punto n. 2 della motivazione, i profili di legittimità

costituzionale, sollevati dalla Regione Lombardia, relativi agli

artt. 117 e 118 della Costituzione.