Sentenza n. 128/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 61, quarto

comma, del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761 (Stato giuridico del

personale delle unità sanitarie locali), promossi con due ordinanze

emesse il 17 gennaio 1994 dal Tribunale amministrativo regionale per

la Sicilia, sezione staccata di Catania, sui ricorsi proposti da

Rosario Valenti e da Natale Rapisarda, rispettivamente iscritte ai

nn. 578 e 579 del registro ordinanze 1994 e pubblicate nella Gazzetta

Ufficiale della Repubblica n. 41, prima serie speciale, dell'anno

1994;

Visti gli atti di costituzione di Rosario Valenti e di Natale

Rapisarda;

Udito nell'udienza pubblica del 21 febbraio 1995 il Giudice

relatore Cesare Mirabelli;

Uditi gli avvocati Enzo Silvestri per Rosario Valenti e Salvatore

Mauceri per Natale Rapisarda;

Ritenuto in fatto

1. - Con due ordinanze di identico contenuto emesse il 17 gennaio

1994 nel corso di due giudizi promossi, rispettivamente, da Rosario

Valenti e Natale Rapisarda per ottenere l'annullamento dei

provvedimenti disciplinari di destituzione dall'impiego adottati nei

loro confronti dall'Unità sanitaria locale n. 35 di Catania, il

Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione staccata

di Catania, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale

dell'art. 61, quarto comma, del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761

(Stato giuridico del personale delle unità sanitarie locali), in

riferimento agli artt. 24, 76 e 97 della Costituzione.

La disposizione denunciata prevede per la validità delle riunioni

della commissione di disciplina la presenza di due terzi dei

componenti, sicché, ad avviso del giudice rimettente, la

composizione della commissione potrebbe variare nel corso del

giudizio, mentre la valutazione dell'esistenza di infrazioni

disciplinari e della loro gravità, della colpevolezza del dipendente

e dell'entità della sanzione richiederebbe la partecipazione di

tutti i membri del collegio. A questa esigenza risponde l'art. 148,

quinto comma, del testo unico delle disposizioni concernenti lo

statuto degli impiegati civili dello Stato (d.P.R. 10 gennaio 1957,

n. 3), che, con una norma considerata di principio, prescrive che le

riunioni della commissione di disciplina (peraltro composta di soli

tre membri) sono valide con la partecipazione di tutti i componenti.

Il Tribunale amministrativo ritiene che l'art. 61, quarto comma,

del d.P.R. n. 761 del 1979, emanato dal Governo in forza della delega

concessa con la legge 23 dicembre 1978, n. 833, ecceda i limiti della

delega e sia pertanto in contrasto con l'art. 76 della Costituzione.

Difatti l'art. 47 della legge di delegazione prevede che lo stato

giuridico ed economico del personale delle unità sanitarie locali

sia disciplinato secondo i principi generali e comuni del rapporto di

pubblico impiego, assicurando un unico ordinamento in tutto il

territorio nazionale. Al modello generale, che per gli impiegati

civili dello Stato configura la commissione disciplinare come

collegio perfetto, si sarebbe derogato, con la norma denunciata,

senza alcuna giustificazione.

Ad avviso del giudice rimettente l'art. 61 del d.P.R. n. 761 del

1979 sarebbe anche in contrasto con il diritto inviolabile di difesa

garantito dall'art. 24 della Costituzione, che dovrebbe trovare

attuazione anche nei procedimenti disciplinari. Questo principio

sarebbe leso, consentendosi ad un componente della commissione

disciplinare che non ha preso parte alla fase di trattazione, nella

quale si esplica la difesa dell'incolpato, di concorrere alla

decisione.

La disposizione denunciata sarebbe inoltre in contrasto con i

principi di imparzialità e buon andamento, che devono ispirare

l'attività della pubblica amministrazione (art. 97 della

Costituzione). La particolare natura del giudizio disciplinare

richiede garanzie di imparzialità del giudizio, tra le quali hanno

valore fondamentale quelle relative all'attività della commissione

di disciplina, le quali sono condizione necessaria per il corretto ed

imparziale esercizio della funzione sanzionatoria.

2. - Nei giudizi dinanzi alla Corte si sono costituiti Rosario

Valenti e Natale Rapisarda, ricorrenti nei giudizi principali, i

quali, aderendo alle prospettazioni dell'ordinanza di rimessione,

hanno chiesto che sia dichiarata l'illegittimità costituzionale

della disposizione denunciata.

La difesa delle parti private osserva che le commissioni di

disciplina sono organi amministrativi con funzioni decisorie, da

configurare come collegi perfetti, così come prevede in via generale

l'art. 148 del testo unico n. 3 del 1957.

Sarebbe in contrasto con la tutela del diritto di difesa

dell'incolpato la possibilità che per il personale delle unità

sanitarie locali, con una disciplina differenziata rispetto a quelle

disposte per i dipendenti dello Stato, venga meno la garanzia

costituita dal collegio giudicante perfetto, che decide nella sua

composizione integrale, tenendo conto dell'apporto di ciascun membro.

Le parti private denunciano il contrasto, oltre che con le

disposizioni costituzionali indicate dall'ordinanza di rimessione,

anche con gli artt. 3, 4 e 25 (Rosario Valenti) o con l'art. 25

(Natale Rapisarda) della Costituzione.

Nella discussione orale le parti, pur ribadendo le conclusioni

già formulate negli scritti difensivi, hanno chiesto in subordine

che si interpreti la disposizione denunciata nel senso che in ciascun

giudizio debba essere comunque assicurata l'immutabilità della

composizione della commissione disciplinare nel corso del

procedimento. Considerato in diritto

1. - Le due questioni di legittimità costituzionale hanno ad

oggetto la disposizione legislativa che, regolamentando le riunioni

delle commissioni di disciplina istituite in ogni unità sanitaria

locale, prevede per la validità delle loro sedute la maggioranza

qualificata di due terzi dei componenti (art. 61, quarto comma, del

d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761). Il Tribunale amministrativo

regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania, ritiene che

questa disposizione, discostandosi dalla disciplina dettata dallo

statuto degli impiegati civili dello Stato, che richiede per la

validità delle riunioni della commissione di disciplina la

partecipazione di tutti i componenti (art. 148 del d.P.R. 10 gennaio

1957, n. 3), sia in contrasto:

a) con l'art. 76 della Costituzione, in quanto la disposizione

è stata adottata con decreto legislativo senza rispettare i principi

della legge di delegazione. Questa prevede per il personale delle

unità sanitarie locali uno stato giuridico conforme ai principi

generali e comuni del rapporto di pubblico impiego (art. 47 della

legge 23 dicembre 1978, n. 833), tra i quali si assume compreso

quello della configurazione della commissione di disciplina come

collegio perfetto;

b) con l'art. 24 della Costituzione, in quanto la possibilità

che alla decisione disciplinare partecipi un componente della

commissione che non ha assistito alla trattazione orale violerebbe il

diritto di difesa, da proteggere anche nei procedimenti disciplinari;

c) con l'art. 97 della Costituzione, in quanto sarebbe violato

il principio di imparzialità e buon andamento dell'amministrazione:

nel procedimento disciplinare la garanzia di imparzialità del

giudizio richiederebbe una particolare configurazione della

commissione di disciplina.

2. - Le due questioni hanno ad oggetto la stessa disposizione e

sono prospettate in riferimento ai medesimi parametri costituzionali.

I relativi giudizi vanno riuniti per essere decisi con unica

sentenza.

3. - I termini delle questioni di legittimità costituzionale sono

esclusivamente quelli fissati nelle ordinanze di rimessione. Non

possono pertanto essere presi in considerazione gli altri parametri

di valutazione (artt. 3, 4 e 25 della Costituzione) indicati dalle

parti private costituite in giudizio.

4. - Le ordinanze di rimessione muovono dalla sostanziale

assimilazione del principio di immutabilità, che riguarda

l'identità di composizione del collegio amministrativo nel corso di

ciascun giudizio disciplinare, con la configurazione dello stesso

collegio come perfetto, destinato ad operare con la necessaria

presenza di tutti i componenti. L'esigenza di rispettare il criterio

del collegio perfetto viene difatti prospettata come necessaria per

escludere che partecipino alla deliberazione componenti della

commissione disciplinare i quali non siano stati presenti a tutta la

trattazione orale.

Questa impostazione non può essere condivisa.

L'immutabilità dei membri del collegio risponde ad un principio

comune ad ogni specie di giudizio disciplinare, dovendo essere

escluso dalla decisione chi non ha assistito alla trattazione orale.

Questa regola, connessa con la necessità che chi decide conosca, è

rispettata anche nel procedimento che si svolge dinanzi alle

commissioni disciplinari delle unità sanitarie locali. Difatti

l'art. 51 del d.P.R. n. 761 del 1979 stabilisce che a tale

procedimento si applicano le disposizioni del testo unico degli

impiegati civili dello Stato, tra le quali quella che prevede

l'immutabilità della composizione della commissione nella

trattazione e nella deliberazione (art. 115 del d.P.R. n. 3 del

1957).

La configurazione della commissione disciplinare come collegio

perfetto non costituisce un principio generale, comune a tutti i

rapporti di pubblico impiego, e risponde ad esigenze diverse. Lo

statuto degli impiegati civili dello Stato prevede, per la validità

delle riunioni della commissione di disciplina, la presenza di tutti

i componenti (art. 148), ma in un contesto nel quale la

partecipazione di tutti e tre i membri della commissione è

necessaria per assicurare la stessa collegialità nella composizione

e nel funzionamento dell'organo. Ma per alcune categorie nell'ambito

del pubblico impiego non manca la previsione di commissioni di

disciplina che deliberano con la partecipazione della maggioranza

qualificata e non della totalità dei componenti (si vedano, ad

esempio, l'art. 21 della legge 3 aprile 1979, n. 103 e l'art. 12

della legge 27 aprile 1982, n. 186), anche in casi nei quali il

procedimento disciplinare si svolge in forme giurisdizionali (art. 1

della legge 30 dicembre 1988, n. 561).

La configurazione delle commissioni di disciplina come collegio

perfetto non è neppure coessenziale alla funzione di valutazione e

di giudizio propria di questo organo, tanto più che la variabilità

numerica dei componenti è prevista talvolta anche per i collegi

giurisdizionali (si veda la sentenza n. 284 del 1986).

Il decreto legislativo, nello stabilire che le riunioni delle

commissioni di disciplina delle unità sanitarie locali sono valide

con la presenza di due terzi dei componenti, non è quindi in

contrasto, per il profilo considerato, con i principi della delega, e

risponde all'esigenza di assicurare il funzionamento di un organo,

che si prefigura a composizione mista e numericamente non ristretta,

senza farne dipendere l'operatività dalla possibile mancata

partecipazione di alcune sue componenti.

Il dubbio di legittimità costituzionale, prospettato in

riferimento all'art. 76 della Costituzione, non è pertanto fondato.

5. - Le questioni non sono fondate neppure in riferimento agli

artt. 24 e 97 della Costituzione.

Il diritto di difesa non si estende nel suo pieno contenuto oltre

la sfera della giurisdizione sino a coprire ogni procedimento

contenzioso di natura amministrativa, ma rispecchia un valore

inerente ai diritti inviolabili della persona e contribuisce a dare

concreto spessore anche all'imparzialità dell'Amministrazione, che

nell'esercizio della potestà sanzionatoria deve porre l'incolpato in

grado di far ascoltare e valutare le proprie ragioni da chi è

chiamato a decidere. Lo stesso principio concorre ad integrare ed a

rendere effettivo anche il criterio di buon andamento, che, in un

procedimento destinato ad incidere direttamente e profondamente sulla

condizione di chi vi è sottoposto, richiede la raccolta di ogni

elemento valutativo, garantendo all'incolpato la possibilità di

contribuire a questa acquisizione. Una volta assicurate la

partecipazione dell'interessato e la presenza per la deliberazione

disciplinare dei soli componenti della commissione che hanno

assistito all'intera trattazione orale, i principi costituzionali

sopra richiamati non sono lesi dalla composizione non totalitaria del

collegio.