Sentenza n. 129/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 7, comma 1,

della legge 28 febbraio 1990, n. 39 (Norme urgenti in materia di

asilo politico, di ingresso e soggiorno dei cittadini extracomunitari

e di regolarizzazione dei cittadini extracomunitari ed apolidi già

presenti nel territorio dello Stato), promosso con ordinanza emessa

il 23 marzo 1994 dal Tribunale amministrativo regionale della

Lombardia su ricorso proposto da Belhaiba Abdelilah contro il

Ministero dell'interno iscritta al n. 577 del registro ordinanze 1994

e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 41, prima

serie speciale, dell'anno 1994;

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nella camera di consiglio del 22 febbraio 1995 il Giudice

relatore Francesco Guizzi;

Ritenuto in fatto

1. - Belhaiba Abdelilah, cittadino marocchino, entrato in Italia

prima del 31 dicembre 1989 e regolarizzato ai sensi della legge n. 39

del 1990, impugnava il decreto di espulsione del prefetto di Milano,

motivato sulla base della sentenza di "patteggiamento", emessa nel

gennaio 1991, ai sensi dell'art. 444 del codice di procedura penale.

Affermata preliminarmente la propria estraneità ai fatti, il

ricorrente sosteneva che il "patteggiamento" non può (né deve)

essere assimilato a una condanna penale dalla quale soltanto

scaturiscono i provvedimenti espulsivi di cui all'art. 7 del decreto-legge 30 dicembre 1989, n. 416, convertito con modificazioni nella

legge 28 febbraio 1990, n. 39 (Norme urgenti in materia di asilo

politico, di ingresso e soggiorno dei cittadini extracomunitari e di

regolarizzazione dei cittadini extracomunitari ed apolidi già

presenti nel territorio dello Stato); e faceva presente, altresì, di

essere coniugato con una cittadina italiana e di svolgere

un'attività di lavoro subordinato.

Il Tribunale amministrativo regionale della Lombardia, chiamato a

decidere sul ricorso, ha sollevato questione di legittimità

costituzionale dell'art. 7, comma 1, della legge 28 febbraio 1990, n.

39 (recte: del decreto-legge 30 dicembre 1989, n. 416, convertito

nella legge 28 febbraio 1990, n. 39), in relazione agli artt. 3, 97,

24, 35 e 25 della Costituzione.

2. - Ha osservato il giudice a quo che la sentenza di

"patteggiamento", ai sensi dell'art. 444 del codice di procedura

penale, integra i contenuti di una pronuncia di condanna sia perché

promana da un giudice penale ed irroga una pena criminale, sia

perché in tal senso deporrebbe - in modo esplicito ed inequivoco -

il disposto di cui all'art. 445, comma 1, del codice di procedura

penale. In ragione di tale natura, il prefetto non avrebbe alcuna

discrezionalità nell'espellere lo straniero dal nostro territorio

nazionale, e il giudice non avrebbe alcun potere di controllo

sull'atto prefettizio.

Il rimettente è a conoscenza dell'ordinanza n. 72 del 1994 della

Corte costituzionale che, in relazione alla medesima questione di

costituzionalità riguardante l'art. 7 del decreto-legge n. 416 del

1989, come convertito e modificato, dispose la restituzione degli

atti per il ius superveniens, costituito dalla legge 12 agosto 1993,

n. 296 (Conversione in legge con modificazioni del decreto-legge 14

giugno 1993, n. 187, recante nuove misure in materia di trattamento

penitenziario, nonché sull'espulsione dei cittadini stranieri). È

vero che in quell'occasione la Corte intravide una nuova e ulteriore

forma di coordinamento fra la due figure di espulsione - quella

giurisdizionale e quella amministrativa - enucleabile dall'art. 7,

comma 1, e basata sul cardine dell'inciso "Fermo restando"; tuttavia

il giudice a quo ritiene che, anche in ragione del principio di non

retroattività della legge penale (la "condanna" a seguito della

sentenza di "patteggiamento" è stata anteriore all'emanazione della

legge n. 296 del 1993), il menzionato coordinamento non sarebbe

applicabile al caso di specie. L'art. 8 della legge n. 296 del 1993,

che ha fornito allo straniero, condannato a una pena inferiore a tre

anni, un'alternativa all'espiazione della pena, non avrebbe infatti

modificato il quadro dell'espulsione come sanzione accessoria,

irrogabile "dal giudice penale nei casi previsti dal codice o dalle

leggi speciali e dal prefetto nei residui casi disciplinati dall'art.

7". Il presente caso non rientrerebbe nel coordinamento istituito in

forza dell'inciso "Fermo restando", di cui al comma 1 dell'art. 7,

trattandosi d'un particolare tipo di condanna cui non ha fatto

seguito, né poteva farlo, una misura cautelare o espulsiva in sede

penale. In conseguenza di tale lacuna, si sarebbe legittimamente

determinata un'attivazione del prefetto, obbligatoria e vincolata,

che sarebbe culminata in un provvedimento di espulsione, automatico,

adottato indipendentemente da una valutazione di pericolosità del

soggetto.

Senonché, la contraddittorietà del sistema si rivelerebbe ancor

più, questa volta, in considerazione del fatto che l'art. 445 del

codice di procedura penale non suppone un accertamento di

responsabilità penale per colui che richiede (e ottiene) il

"patteggiamento" al fine di evitare l'alea del giudizio. Ove,

pertanto, l'art. 7 dovesse essere interpretato, come sembra al

collegio rimettente, nel senso che il prefetto deve procedere

all'espulsione dello straniero in modo vincolato, e

obbligatoriamente, quando "il giudice penale non ha competenza a

pronunciarsi sull'espulsione, perché la condanna non comporta

l'applicazione di tale misura di sicurezza", detto articolo

violerebbe numerosi principi costituzionali.

Confliggerebbe con il canone di ragionevolezza, desumibile

dall'art. 3 della Costituzione, e di buon andamento della pubblica

amministrazione, di cui all'art. 97. La norma sarebbe altresì in

contrasto con l'art. 24, essendo inibito al giudice amministrativo il

potere di controllo sulla legittimità sostanziale dell'operato del

prefetto, e con l'art. 25, (recte: art. 27), venendo meno la

finalità rieducativa della pena e, infine, con l'art. 35, impedendo

l'espulsione l'esercizio dell'attività lavorativa di cui è titolare

l'interessato.

3. - È intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,

concludendo per l'infondatezza della questione.

Del tutto fuori luogo sarebbe il riferimento all'art. 25 della

Costituzione, poiché il profilo della finalità rieducativa della

pena si a'ncora all'art. 27, terzo comma, ove si afferma che le pene

"devono tendere alla rieducazione del condannato". La censura,

comunque, sarebbe infondata, stante la possibilità di svolgere

un'attività lavorativa anche in altri Stati della comunità

internazionale.

Non vi sarebbe contrasto neppure con l'art. 3 essendo assai

copiose, nel nostro ordinamento, le disposizioni che regolano in via

automatica le misure di rigore, in caso di inosservanza di leggi o

regolamenti. Del resto, varie pronunce della Corte costituzionale

avrebbero riconosciuto la legittimità delle norme che riservano agli

stranieri un trattamento differenziato rispetto ai cittadini, mentre

il principio di eguaglianza può essere loro esteso soltanto in

relazione alla tutela dei diritti inviolabili (v. particolarmente

sentenze n. 244 del 1974 e n. 104 del 1969). Neppure potrebbe

prospettarsi una lesione dell'art. 24 della Costituzione, atteso che

la legge impugnata, all'art. 5, detta norme in materia di tutela

giurisdizionale; e, infine, l'impedimento all'attività lavorativa,

con conseguente violazione dell'art. 35, non avrebbe alcuna

consistenza posto che gli stranieri non avrebbero alcun diritto

costituzionalmente protetto di soggiorno nel territorio nazionale. Considerato in diritto

1. - Ritorna all'esame della Corte la questione di

costituzionalità dell'art. 7, comma 1, del decreto-legge 30 dicembre

1989, n. 416, convertito con modificazioni nella legge 28 febbraio

1990, n. 39 (Norme urgenti in materia di asilo politico, di ingresso

e soggiorno dei cittadini extracomunitari e di regolarizzazione dei

cittadini extracomunitari ed apolidi già presenti nel territorio

dello Stato). La disposizione, nella parte in cui obbliga il prefetto

a espellere dal territorio nazionale lo straniero cui sia stata

inflitta una pena criminale in forza di una sentenza penale di

"patteggiamento" ai sensi dell'art. 444 del codice di procedura

penale, senza che si compiano valutazioni (discrezionali) in ordine

alla sua pericolosità sociale o alla sussistenza di altri interessi

costituzionalmente tutelati, sarebbe in contrasto con gli artt. 3,

97, 24, 35 e 25 (recte: art. 27) della Costituzione.

2. - Questa Corte ha già avuto modo di pronunciarsi

sull'interpretazione di quelle disposizioni, per vero complesse,

contenute nell'art. 7 del decreto-legge n. 416 del 1989, convertito

nella legge n. 39 del 1990, richiamate dal giudice a quo. Con

l'ordinanza n. 72 del 1994, sulla base della distinzione tra le due

figure di espulsione (la misura di sicurezza e la misura di polizia)

veniva sottolineato come l'art. 7 impugnato si aprisse,

significativamente, con una "clausola di salvezza" riferibile a tutte

le disposizioni già vigenti in materia di espulsione-misura di

sicurezza. Il coordinamento tra le due figure di espulsione veniva

pertanto conformato in termini di alterità, attraverso una

ripartizione "topografica" dell'articolo 7 impugnato, assegnando

l'intero primo comma all'area della misura di sicurezza e i commi

successivi all'area della misura amministrativa (o di polizia).

3. - Di tale ricostruzione interpretativa si è fatto carico,

invero, il giudice a quo quando ha riproposto, negli stessi termini,

la questione già a suo tempo sollevata anche da altre sezioni dello

stesso tribunale amministrativo regionale. A suo dire, il

coordinamento tra le due forme di espulsione produrrebbe, infatti,

una nuova ipotesi di "accavallamento" essendo precluso al giudice

penale il vaglio della misura di sicurezza espulsiva in forza di una

sentenza di "patteggiamento" ex artt. 444-445 del codice di procedura

penale. ("La sentenza prevista dall'art. 444, comma 2, non comporta

la condanna al pagamento delle spese del procedimento né

l'applicazione di pene accessorie e di misure di sicurezza, fatta

eccezione della confisca": art. 445, comma 1, del codice di procedura

penale). Non potendo il giudice penale applicare la misura di

sicurezza dell'espulsione, dovrebbe surrogarlo il prefetto, con la

conseguenza di far rivivere tutte le doglianze d'incostituzionalità

già lamentate nell'incidente di costituzionalità che dette luogo

alla già citata pronuncia di questa Corte.

4. - Ma il ragionamento del rimettente - che pur ripercorre

correttamente, in premessa, l'iter argomentativo seguito

dall'ordinanza n. 72 del 1994 - non giunge alle sue giuste

conclusioni. Infatti, una volta escluso in radice il potere del

giudice penale di fare applicazione della misura espulsiva (in forza

della cennata disposizione contenuta nell'art. 445, comma 1, del

codice di procedura penale) non si comprende perché - stante la già

indicata alterità delle due misure - essa diverrebbe di competenza

del prefetto, trasformandosi immotivatamente in una misura di

polizia.

In realtà, la ripartizione "topografica" dell'espulsione,

disciplinata dall'impugnato art. 7, fra il primo comma (dove consiste

nella misura di sicurezza) e gli altri (ove è misura amministrativa,

di polizia), comporta anche l'invalicabilità di quel recinto da

parte delle diverse autorità preposte all'applicazione delle

rispettive misure espulsive. Ponendo il confine, la ripartizione,

così individuata da questa Corte, segue anche una diversità

strutturale, ontologica, fra le due misure quale discende dalle due

autorità statuali cui è attribuita la loro applicazione, sì che

l'inapplicabilità d'una di esse - per l'esistenza d'un ostacolo

legislativo, d'una deroga o altro - non consente la surroga da parte

dell'autorità non competente. Così come la corte di cassazione ha

censurato la concessione allo straniero della sospensione

condizionale della pena da parte del giudice del "patteggiamento"

alla condizione, accettata, dell'espulsione amministrativa dallo

Stato, annullando la sentenza resa ex art. 444 del codice di

procedura penale, analogamente dev'essere censurata l'indebita

sostituzione dell'autorità amministrativa nei poteri espulsivi di

competenza del giudice. Del resto, il "patteggiamento" implica, di

solito, un giudizio favorevole che accoglie una proposta (o implica

un'accettazione) dell'imputato: esso, perciò, non può tradursi in

un trattamento deteriore, visto che all'accordo l'imputato potrebbe

determinarsi anche, e principalmente, per la previsione legale della

inapplicabilità della misura di sicurezza espulsiva.