Sentenza n. 13/1974

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge 24 aprile

1935, n. 740, istitutiva del Parco nazionale dello Stelvio, promosso

con ricorso del Presidente della Giunta provinciale di Bolzano,

notificato il 19 febbraio 1972, depositato in cancelleria il 29

successivo ed iscritto al n. 15 del registro ricorsi 1972.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 5 dicembre 1973 il Giudice relatore

Vezio Crisafulli;

uditi l'avv. Giuseppe Guarino, per la Provincia di Bolzano, ed il

sostituto avvocato generale dello Stato Michele Savarese, per il

Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorso notificato il 19 febbraio 1972 al Presidente del

Consiglio dei ministri e depositato il 29 febbraio successivo, il

Presidente della Giunta provinciale di Bolzano chiede una dichiarazione

di illegittimità costituzionale della legge statale 24 aprile 1935, n.

740, per contrasto con l'art. 5, punti 3, 5, 6, 14, 15, 16, 20, 21

della legge costituzionale 10 novembre 1971, n. 1, nonché con l'art.

13 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 5.

La legge è impugnata nella sua interezza, in quanto nel costituire

il Parco nazionale dello Stelvio, composto di territori appartenenti

alle provincie di Sondrio, Trento e Bolzano, affida tutte le competenze

nel settore allo Stato, mentre le sopravvenute norme dello statuto

speciale per la Regione Trentino - Alto Adige che si sono innanzi

ricordate attribuiscono alla provincia di Bolzano - relativamente si

intende al suo territorio - funzioni concernenti la tutela del

paesaggio; l'alpicoltura ed i parchi per la protezione della flora e

della fauna; l'agricoltura, le foreste ed il corpo forestale, il

patrimonio zootecnico ed ittico, ecc.; come pure la tutela e

conservazione del patrimonio storico, artistico e popolare;

l'urbanistica ed i piani regolatori, le miniere, comprese le acque

minerali e termali, cave e torbiere; la caccia e la pesca; il turismo e

l'industria alberghiera, sicché da una loro armonica integrazione può

evincersi che l'intera materia dei parchi naturali, nei suoi molteplici

aspetti, rientra ormai nella sfera esclusiva della legislazione ed

amministrazione provinciale.

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocato generale dello Stato,

con deduzioni depositate il 9 marzo 1972, nelle quali rileva anzitutto

l'inammissibilità del ricorso, osservando che le sopraggiunte

modifiche statutarie, se fossero suscettibili di diretta applicazione,

determinerebbero un problema non già di conflitto, ma di abrogazione

per successione di norme, la cui soluzione non spetta alla Corte

costituzionale. Si aggiunge che le modifiche in questione non

sarebbero, salvo che in alcune ipotesi eccezionali, immediatamente

operanti, come si ricaverebbe, tra l'altro, dagli artt. 57 e seguenti,

che stabiliscono una espressa riserva di nuove norme di attuazione, da

emanare entro termini prefissati, con un procedimento che pone in

posizione di assoluta pariteticità con lo Stato i rappresentanti

regionali e provinciali. Del resto, la disposizione dell'art. 92

dell'originario statuto, non modificata dalla legge costituzionale n. 1

del 1971, esplicitamente prevede che nelle materie attribuite alla

competenza della regione o della provincia, fino a quando non sia

diversamente disposto con leggi regionali o provinciali, si applicano

le leggi dello Stato.

Ciò premesso, si deduce nel merito che, ai sensi della recente

sentenza n. 79 del 1971, la regolamentazione del Parco nazionale dello

Stelvio, così come quella degli altri parchi nazionali è rimasta

riservata allo Stato, in considerazione di una esigenza di disciplina

organica per un interesse ben più ampio di quello riguardante la mera

protezione della flora o della fauna, perseguito mediante la

istituzione di parchi regionali o provinciali.

Le conclusioni dell'Avvocatura dello Stato si precisano nella

richiesta di una pronuncia di inammissibilità o di reiezione del

ricorso.

3. - Alla pubblica udienza le parti hanno insistito nelle

rispettive conclusioni, l'Avvocato dello Stato prospettando anche

un'eccezione di inammissibilità del ricorso perché tardivo. Considerato in diritto :

1. - Il ricorso della Provincia di Bolzano contro la legge 24

aprile 1935, n. 740, è stato proposto entro trenta giorni dall'entrata

in vigore delle modificazioni apportate allo Statuto speciale della

Regione del Trentino - Alto Adige dalla legge costituzionale n. 1 del

1971, muovendo dal duplice assunto: 1) che soltanto a seguito e per

effetto di tali modificazioni la Provincia era processualmente

legittimata a ricorrere; 2) che, egualmente a seguito e per effetto

delle intervenute nuove disposizioni statutarie, l'intera legge del

1935 risulterebbe invasiva della sfera di competenza adesso

riconosciuta alla Provincia, illegittimamente incidendo in una serie di

materie elencate nell'art. 5, nn. 3, 5, 6, 14, 15, 16, 20 e 21, della

legge costituzionale n. 1 e da questa attribuite alla potestà

legislativa primaria della Provincia, cui necessariamente accedono, per

il principio detto del parallelismo (art. 13 dello Statuto), le

correlative potestà amministrative .

2. - Sottostante al ricorso è, dunque, la tesi che, ad ogni

mutamento delle norme costituzionali di competenza, le Regioni (e le

Provincie ad autonomia costituzionale) possano impugnare in via

d'azione, superando qualsiasi preclusione di termini, tutte le leggi

statali anteriormente emanate , anche in epoca remota, il cui contenuto

venga ora, in forza di quel mutamento, ad essere comunque in contrasto

con le nuove norme costituzionali.

Ma una tesi siffatta contraddice ai principi che caratterizzano il

sistema, positivamente adottato, dei rapporti tra legislazione statale

e legislazione regionale (o provinciale, nell'ambito della Regione del

Trentino - Alto Adige) e il ricorso si rivela pertanto inammissibile.

È bensì vero - in linea di principio - che, nel vigente

ordinamento, il sopravvenire di nuove norme formalmente costituzionali,

dotate come sono di forza giuridica prevalente rispetto a quella delle

leggi formali ordinarie, determina l'invalidazione delle norme

anteriori che divengano con esse incompatibili, e può altresì -

quando ricorra l'ipotesi di puntuale contrasto di precetti sul medesimo

oggetto - provocarne l'abrogazione ex art. 15 disp. prel. cod. civ.; ma

è pur vero che, con riferimento a determinati settori od a materie

particolari, in cui sono preminenti gli aspetti organizzativi, il

rigore degli anzidetti principi risulta temperato, in virtù di

espresse disposizioni dei testi costituzionali, dal principio di

continuità.

Tale è certamente il caso delle relazioni tra la preesistente

legislazione statale e le competenze legislative attribuite alle

Regioni, nonché, per quanto qui interessa, alle Provincie di Bolzano e

di Trento: dove, non la mera competenza regionale (o provinciale), in

quanto astrattamente prevista in Costituzione o negli statuti, ma il

concreto esercizio che ne abbia fatto l'ente cui è conferita, limita

la competenza legislativa statale nelle singole materie enumerate,

anche se già esplicatasi.

In questo senso, precisamente, l'art. 92 dello Statuto speciale del

Trentino - Alto Adige, non diversamente dalle disposizioni aventi

identico contenuto che si rinvengono negli altri statuti costituzionali

(con la sola eccezione di quello della Regione siciliana) stabilisce

che "nelle materie attribuite alla competenza della Regione o della

Provincia, fino a quando non sia diversamente disposto con leggi

regionali o provinciali, si applicano le leggi dello Stato".

Analogamente dispone, con particolare riguardo ai rapporti tra

preesistente legislazione regionale e nuove potestà legislative di

spettanza delle Provincie, l'art. 56 della legge costituzionale n. 1

del 1971. E questa Corte, dal canto suo, ha avuto più volte occasione

di affermare che il principio del quale le anzidette disposizioni

statutarie rappresentano altrettante specificazioni ed esplicitazioni

vale del pari con riferimento alle Regioni di diritto comune (sent. nn.

119, 120 e 121 del 1971).

3. - Anche la disciplina dei termini per ricorrere s'inquadra

coerentemente nel sistema testé delineato, dando ulteriore conferma

del principio di continuità cui esso è, nell'insieme, informato.

Regioni (e Provincie ad autonomia costituzionale) possono, infatti,

impugnare leggi dello Stato, o di altre Regioni, entro termini che,

tutti, vengono fatti decorrere dalla pubblicazione della legge contro

la quale il ricorso è rivolto (art. 2 legge cost. 9 febbraio 1948, n.

1; artt. 32, secondo comma, e 33 legge 11 marzo 1953, n. 87): dal che

si trae logicamente che l'unica ipotesi di impugnazione diretta di

leggi statali che sia stata prevista è quella di ricorso proposto nei

confronti di leggi nuove, che fossero via via adottate e pubblicate in

prosieguo di tempo, essendo del tutto ovvio e, per così dire,

scontato, che le leggi anteriori non potevano tener conto di un

decentramento regionale all'epoca sconosciuto al nostro ordinamento.

Per rimuovere dalle materie attribuite alla loro potestà

legislativa, e conseguentemente amministrativa, le preesistenti norme

statali che eccedono dai limiti imposti dalla nuova Costituzione e

dagli statuti costituzionali speciali alla competenza del legislatore

nazionale, Regioni (e Provincie ad autonomia costituzionale) non hanno

che da legiferare esse stesse, sostituendo gradatamente le proprie

leggi a quelle statali, sino a quel momento vigenti nel rispettivo

ambito territoriale. Questa, del resto, è la direzione verso la quale

aveva mostrato di voler procedere, proprio nella specifica materia che

forma oggetto dell'attuale controversia, la Regione del Trentino - Alto

Adige, deliberando il disegno di legge per la " ristrutturazione del

Parco nazionale dello Stelvio ", peraltro impugnato dallo Stato, con

ricorso che questa Corte ebbe poi a dichiarare inammissibile per

sopravvenuto difetto di interesse, essendo frattanto entrata in vigore

la legge costituzionale n. 1 del 1971, recante le note modificazioni

allo Statuto speciale della Regione.

Ben diversa è la situazione, "per sua natura irripetibile", alla

quale avevano riguardo le sentenze nn. 39 del 1971 e 40 del 1972, che

ebbero ad ammettere lo spostamento del dies a quo per ricorrere dalla

data di pubblicazione della legge impugnata a quella (successiva) della

prima formazione delle Giunte delle neocostituite regioni di diritto

comune, nei confronti di leggi statali, non tanto incidenti sulle

materie attribuite alla competenza legislativa delle Regioni, quanto

piuttosto concernenti direttamente e specificamente lo stesso modo di

essere di queste, cioè la sfera di autonomia ad esse spettante ed i

limiti di ordine generale prestabiliti al suo concreto esplicarsi.

Giacché leggi siffatte non sarebbero state suscettibili di deroga da

parte delle nuove norme di fonte regionale, conformi a competenza, ma

soltanto - in ipotesi - di essere da queste disattese e violate, ove

non fosse stato possibile impugnarle per ripristinare la pienezza delle

potestà alle Regioni medesime costituzionalmente riconosciute.

In quel caso, considerazioni equitative e, prima ancora, la stessa

logica del sistema esigevano che ai nuovi enti regionali fosse dato

comunque ingresso alla Corte a tutela di un loro interesse

costituzionalmente garantito, che non sarebbe stato altrimenti

possibile far valere, attinente al loro status e logicamente

antecedente e pregiudiziale rispetto a quello - che viene in questione

nel presente giudizio - di dettar autonomamente la disciplina delle

singole materie di competenza, ovvero di assolvere attraverso organi

propri i compiti amministrativi imposti o facoltizzati dalle stesse

leggi statali tuttora vigenti, ove e finché non ritengano di dovere

sostituirvi le proprie leggi.