Sentenza n. 13/1983

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale degli artt. 2,

3, 4, 6, 1, 2 e 3 cpv., 7, 8, 12, 23, 24 e 25 del disegno di legge

approvato dall'Assemblea regionale siciliana il 13 novembre 1980

(Provvedimento per l'inserimento delle giovani leve del lavoro nella

pubblica amministrazione e nelle attività produttive e sociali), degli

artt. 9, 10 e 11 del disegno di legge approvato dall'Assemblea

regionale siciliana il 22 gennaio 1981 (Modifiche ed integrazioni alla

legge approvata dall'Assemblea regionale nella seduta del 13 novembre

1980) e del disegno di legge approvato dall'Assemblea regionale

siciliana il 18 dicembre 1981 (Modifiche ed integrazioni alla

legislazione regionale sull'inserimento delle giovani leve di lavoro

nella pubblica amministrazione) promossi con ricorsi del Commissario

dello Stato per la Regione siciliana notificati il 21 novembre 1980, il

29 gennaio e il 28 dicembre 1981, rispettivamente depositati in

cancelleria l'1 dicembre 1980, il 6 febbraio 1981 e il 5 gennaio 1982

ed iscritti al n. 29 del registro ricorsi 1980, al n. 4 del registro

ricorsi 1981 ed al n. 2 del registro ricorsi 1982.

Visti gli atti di costituzione del Presidente della Regione

Sicilia;

udito nell'udienza pubblica del 24 marzo 1982 il Giudice relatore

Antonio La Pergola;

uditi l'avvocato dello Stato Giorgio Azzariti, per il ricorrente, e

gli avvocati Silvio Defina e Salvatore Villari, per la Regione Sicilia.

Ritenuto in fatto :

1. - Il Commissario dello Stato per la Regione Sicilia ha impugnato

tre disegni di legge, approvati dall'Assemblea regionale

rispettivamente il 13 novembre 1980, il 22 gennaio 1981 ed il 18

dicembre 1981, i quali riguardano l'inserimento delle giovani leve del

lavoro nella pubblica amministrazione e nelle attività produttive e

sociali.

L'impugnativa da parte dello Stato tocca la normativa anzidetta,

sostanzialmente sotto i seguenti profili:

1) con riguardo al primo degli atti impugnati - prescindendo dai

rilievi che il Commissario aveva formulato nel relativo ricorso, e che

la Regione ha poi accolto nel disegno di legge immediatamente

successivo - residuano le censure mosse agli artt. 12, 23 e 25. Queste

disposizioni offenderebbero gli artt. 3,51 e 97 Cost., e l'art. 17,

lett. f, Statuto speciale. Si assume infatti, sotto vario riguardo, che

esse riservino concorsi a determinate categorie di disoccupati, in

guisa da precludere l'accesso al pubblico impiego degli altri

cittadini, i quali, si soggiunge, versano ugualmente in stato di

disoccupazione; adottino con riferimento ai concorsi ivi previsti

criteri non pertinenti alla valutazione del merito e della

professionalità; inquadrino personale precario al di fuori di pubblici

concorsi (e manchino peraltro di stabilire se la spesa conseguente

gravi sul bilancio della Regione, con l'ulteriore risultato di

contraddire al precetto dell'art. 81 Cost.); protraggano la validità

delle graduatorie risultanti dai concorsi espletati al punto di ledere

le giuste aspettative di quanti abbiano maturato i requisiti prescritti

per la partecipazione a nuovi concorsi;

2) in relazione al secondo disegno di legge, sono sottoposte

all'esame della Corte le disposizioni contenute nel secondo titolo

(artt. da 5 ad 8) del disegno in questione, in base alle quali il

governo regionale è autorizzato a predisporre un progetto, della

durata di un anno, ai fini della qualificazione professionale per

l'accesso alle amministrazioni degli enti territoriali e di quelli

sottoposti alla loro tutela. Così configurato, l'intervento del

governo regionale non troverebbe alcun idoneo punto di appoggio nel

quadro della legislazione statale che governa la materia, essendo

scaduto il termine entro cui, ai sensi di detta normativa, gli organi

della Regione avrebbero dovuto adottare i progetti per l'avviamento al

lavoro. Detti organi, si deduce, possono pur sempre, nell'ambito della

propria autonomia, istituire corsi professionali per l'accesso alle

pubbliche amministrazioni. Sono quindi censurati, per asserito

contrasto con gli artt. 51, 97 e 128 Cost., anche gli artt. 9, 10 e 11

del testo in esame, in quanto prevedono l'accesso all'impiego di

determinate categorie di aspiranti, alle quali sarebbe invece

consentita solo l'ammissione ai corsi professionali;

3) del terzo disegno di legge vengono, infine, impugnati gli artt.

2, 3, 4 e 10. Il disposto degli artt. 2 e 3 divergerebbe per più versi

dalle norme di indirizzo poste nella legge statale (n. 33 del 1980),

con la conseguenza di eccedere i limiti della competenza legislativa

regionale; e violerebbe, altresì, l'art. 97 della Costituzione, per

aver determinato un'ingiustificata dilatazione dei ruoli del personale

in servizio presso gli enti pubblici siciliani.

L'art. 4 prescinderebbe dai limiti di età, fissati nella vigente

disciplina del pubblico impiego, e si assume che tale previsione

determina, nei confronti dei soggetti beneficiari, un privilegio lesivo

degli artt. 3 e 51 Cost. Queste stesse norme di raffronto risultano

vulnerate, vien dedotto, anche dalle statuizioni poste nel secondo e

terzo comma dell'art. 10, le quali ultime precludono ai dipendenti di

ruolo, muniti di titolo di studio più elevato, rispetto a quello

occorrente per il posto ricoperto, di partecipare agli esami di

idoneità per il passaggio ad altre e superiori qualifiche (o categorie

o livelli). Ad avviso del ricorrente, la limitazione disposta per i

dipendenti di ruolo che si trovano nella posizione testé richiamata

difetta di ogni titolo giustificativo. Non vi sarebbe alcuna riserva,

ai sensi della legge statale, che possa operare nella specie a favore

del personale appartenente alle categorie inferiori (ed in questo senso

vien ricordato l'art. 4 della legge regionale n. 125 del 1980, emanato

sulla base dell'art. 26 della legge n. 33 del 1980); laddove la

soluzione adottata dal legislatore siciliano discriminerebbe

ingiustificatamente i dipendenti di ruolo degli enti locali, in

servizio nel territorio della Regione, rispetto agli altri dipendenti

pubblici. Per altro verso, si asserisce che il secondo comma dell'art.

10 venga a comprimere - nei confronti dei dipendenti degli enti locali

siciliani, ed anche qui in violazione del principio costituzionale di

uguaglianza - i diritti garantiti ai dipendenti pubblici, nel resto del

paese, dalla legislazione statale di principio (cfr. art.41 del d.l. n.

153 del 1980 convertito nella legge n. 299 del 1980); garanzia che

opererebbe mediante la riserva del concorso interno per i posti

divenuti vacanti in seguito al riassetto di uffici e servizi della

pubblica amministrazione.

2. - Si è costituito il Presidente della Regione, per sentir

dichiarare l'infondatezza delle questioni prospettate alla Corte. In

prossimità dell'udienza, la difesa della Regione produce una memoria

comune ai tre giudizi, nella quale sono diffusamente svolte le

argomentazioni che militerebbero per il rigetto dei tre ricorsi

proposti dal Commissario dello Stato. La Regione deduce in sostanza che

la normativa impugnata si mantiene nel rispetto delle norme statali,

ancor quando si voglia ritenere che queste costituissero un limite

dell'autonomia legislativa ad essa garantita, e in nessun caso

confligge con i precetti costituzionali invocati dall'organo

ricorrente. A quest'ultimo riguardo si afferma, in particolare, che

gli artt. 51 e 97 della Costituzione si compongono a sistema con altre

statuizioni del testo fondamentale, fra le quali rientra, senza dubbio,

la previsione del diritto al lavoro: la disciplina posta dalla Regione

trarrebbe infatti fondamento - come del resto la legislazione statale,

alla quale, vien dedotto, essa si adegua - anzitutto dall'esigenza di

rendere operante detto diritto e garantirne l'osservanza, senza ledere

tuttavia altri principi o norme costituzionali.

3. - All'udienza pubblica del 24 marzo 1982, l'Avvocatura dello

Stato ha prospettato all'attenzione della Corte la conclusione che la

materia del contendere possa ritenersi cessata. La difesa del

Presidente del Consiglio ha in proposito dedotto che le controversie

rimesse alla Corte traggono origine da una serie di disegni di legge,

approvati dall'Assemblea Regionale siciliana, ciascuno dei quali è

stato impugnato dallo Stato e successivamente promulgato dal Presidente

della regione, con l'espressa esclusione, però, delle norme oggetto di

censura. Precisamente: il disegno di legge approvato dall'Assemblea

regionale il 13 novembre 1980 è divenuto la legge del 2 dicembre 1980,

n. 125, promulgata in pari data dal Presidente della Regione: le

statuizioni impugnate, e così omesse dal testo promulgato, sono quelle

contenute negli artt. 2, 3, 4, 6, 7, 8, 12, 18, 23, 24 e 25 del

relativo disegno di legge; il disegno di legge approvato il 22 gennaio

1981 (recante modifiche e integrazioni alla legge approvata

dall'Assemblea regionale il 13 novembre 1980) è stato promulgato dal

Presidente della Regione il 30 gennaio 1981 (legge n. 8 del 1981): sono

eccettuati dalla promulgazione gli artt. 9, 10 e 11, sempre in quanto

impugnati dal Commissario dello Stato; il disegno di legge approvato

dall'Assemblea il 18 dicembre 1981 è stato promulgato il 29 dicembre

dello stesso anno (legge n. 171 del 1981), eccezion fatta, anche qui,

delle norme impugnate: gli artt. 2, 3 e 4, nonché il comma secondo e

terzo dell'art. 10. Le disposizioni or ora citate, ha soggiunto la

difesa del Presidente del Consiglio, figurano peraltro soppresse,

secondo la testuale previsione dell'art. 4 del disegno di legge

approvato dall'Assemblea regionale il 4 marzo 1982 ("Norme integrative

della legislazione regionale in materia di occupazione giovanile"), in

ordine al quale lo Stato non ha prodotto ricorso. Ad avviso

dell'Avvocatura, la materia del contendere non ha più ragione di

sussistere nei confronti non soltanto di queste ultime norme, caducate

per effetto di una successiva statuizione dello stesso legislatore

siciliano, ma anche per le rimanenti altre, censurate nei ricorsi in

esame. Ciò in base all'altra e assorbente considerazione che è stata

omessa l'inserzione di tutte queste disposizioni nel testo delle

relative leggi, quale risulta successivamente promulgato dal Presidente

regionale. Proprio su questo autonomo rilievo, osserva la difesa dello

Stato, questa Corte ha fatto affidamento in una precedente occasione,

(cfr. sentenza n. 142 del 1981), per dichiarare la cessazione della

materia del contendere, indipendentemente dalla circostanza che la

norma regionale siciliana, sottoposta anche in quella specie al suo

esame, risultasse successivamente abrogata. Identica conclusione si

imporrebbe riguardo all'attuale controversia.

Nella stessa udienza, il patrocinio della Regione affermava di non

opporsi per parte sua alla richiesta di una pronunzia, la quale

definisca come tale effetto possa conseguire alla situazione della

specie, e a quelle analoghe di altri casi, nei quali la Corte è stata

investita dal sindacato sulle leggi siciliane con ricorso dello Stato.

Si tratta dunque, conveniva la Regione, di stabilire quale ordine

di considerazioni conduca a ritenere che la materia del contendere

venga a cessare nei confronti delle disposizioni da essa prodotte, le

quali, appunto in quanto impugnate dal Commissario dello Stato, non

siano poi inserite nel testo della legge, promulgata in pendenza del

giudizio di costituzionalità. Considerato in diritto :

1. - I giudizi promossi con i ricorsi in epigrafe vertono, come

spiegato in narrativa, su disposizioni contenute in tre distinti e

successivi disegni di legge, approvati dall'Assemblea regionale

siciliana e concernenti l'inserimento delle giovani leve nella pubblica

amministrazione e nelle attività produttive e sociali. Il Commissario

dello Stato asserisce - e la Regione dal canto suo nega - che la

disciplina ivi dettata offende i precetti degli artt. 3, 51, 81, 97 e

128 Cost., nonché i limiti posti - anche in relazione alle previsioni

di principio della normazione statale (art. 26 legge 29 febbraio 1980,

n. 33) - alla competenza attribuita al legislatore regionale, ex art.

17, lett. f, dello Statuto speciale. Data la connessione delle

questioni prospettate, i relativi giudizi vengono riuniti e

congiuntamente decisi.

2. - Prima di tutto s'impone un rilievo.

Come, anche qui, si precisa in narrativa, ciascuna delle anzidette

leggi approvate dall'Assemblea è stata, dopo l'instaurazione del

presente giudizio, promulgata dal Presidente regionale e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana. Dal testo promulgato

risultano però ogni volta omesse le norme oggetto di censura, con il

testuale riferimento all'impugnativa esperita dallo Stato ai sensi

dell'art. 28 dello Statuto. Va aggiunto che le disposizioni impugnate

con l'ultimo dei ricorsi in esame sono state poi rimosse, per espressa

previsione di altra legge regionale non impugnata dallo Stato,

anch'essa promulgata e pubblicata (legge 13 marzo 1982, n. 6,

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Regione il 20 marzo 1982).

In considerazione di quanto si è ora esposto, l'Avvocatura dello

Stato ha nell'udienza pubblica del 24 marzo 1982 espresso l'avviso, poi

condiviso dalla difesa della Regione, che la Corte possa dichiarare la

cessazione della materia del contendere.

Tale conclusione va subito accolta con riguardo alle disposizioni

che risultano estinte ad opera di un'espressa e più recente

manifestazione di volontà dello stesso legislatore regionale.

Resta, però, il fatto che l'assunto prospettato dalla difesa del

Presidente del Consiglio dovrebbe valere indistintamente per tutte le

disposizioni investite dai tre ricorsi in esame. Questa Corte - osserva

infatti l'Avvocatura - ha in altra occasione (sentenza n. 142/81)

ravvisato la ragione assorbente della cessazione della materia del

contendere proprio in ciò, che la legge siciliana contenente la norma

oggetto di impugnazione risultava promulgata e pubblicata nelle more

del giudizio. La pronunzia testé richiamata, prosegue la difesa dello

Stato, ha anzi inteso prescindere dalla circostanza che la disposizione

impugnata fosse stata anche in quel caso caducata da una successiva

statuizione legislativa della Regione. Occorre allora fermarsi a

considerare il preliminare profilo dell'indagine, così proposto

all'attenzione della Corte.

3. - La sentenza n. 142 del 1981 segue ad altre, che riguardano la

promulgazione delle leggi siciliane impugnate dallo Stato, sempre in

pendenza del conseguente giudizio di costituzionalità. Qualche cenno

di questi precedenti giurisprudenziali giova al corretto inquadramento

ed esame della specie.

Secondo Statuto (artt. 13, secondo comma; 29, secondo comma) le

leggi approvate dall'Assemblea regionale sono promulgate - nell'ipotesi

che viene in rilievo - "trascorsi trenta giorni dall'impugnazione,

senza che al Presidente della Regione sia pervenuta sentenza di

annullamento", e "immediatamente" dopo pubblicate nella Gazzetta

Ufficiale della Regione. Di fronte alla citata previsione, la Corte ha

in più di una pronunzia affermato (cfr. sentenze nn. 9 del 1958, 60

del 1958, 31 del 1961) che, una volta assorbita nella propria la

competenza in origine assegnata dallo Statuto speciale (artt. 25, 28 e

29) all'Alta Corte per la Sicilia, ne discendevano le seguenti

conseguenze: a) modi e termini della proposizione del giudizio di

legittimità rimangono quelli che regolavano l'impugnativa davanti

l'Alta Corte, in conformità del particolare regime di autonomia

garantito alla Regione: il che dunque va detto anche del termine

stabilito in Statuto per l'impugnazione delle leggi regionali da parte

del Commissario dello Stato (art. 28), nonché di quello previsto per

la relativa decisione (art. 29, primo comma); b) resta fermo, peraltro,

il carattere ordinatorio di quest'ultimo termine, che è di venti

giorni dalla "ricevuta dell'impugnazione", c) correlativamente, il

termine di trenta giorni dall'impugnazione, entro il quale, ai sensi

dell'art. 29, secondo comma, va promulgata la legge, per la quale non

sia intanto pervenuta al Presidente regionale "sentenza di

annullamento", crea "non già un obbligo perentorio di promulgazione e

pubblicazione immediata, ma soltanto la facoltà della Regione di

promulgare e pubblicare la legge anche in pendenza del proposto

giudizio di legittimità". La Corte ha peraltro chiarito che

l'esercizio di tale facoltà "rientra nell'apprezzamento e quindi nella

responsabilità dell'organo esecutivo regionale; mentre la sentenza, la

quale dichiari l'illegittimità costituzionale della legge, opera

giuridicamente nella pienezza dei suoi effetti, del tutto identici a

quelli che avrebbe se la promulgazione e la pubblicazione non fossero

avvenute" (sentenza n. 31 del 1961).

Sulla base dei criteri sopra richiamati, può ora enuclearsi il

necessario presupposto perché - intervenuta, dopo i trenta giorni

dall'impugnazione da parte dello Stato, la promulgazione della legge

regionale - continui in questa sede a sussistere la materia del

contendere. Occorre a tal fine che il Presidente regionale abbia, in

relazione alla legge impugnata, seguito l'una o l'altra delle possibili

vie dischiuse, ritiene la Corte, dal disposto dell'art. 29, secondo

comma, dello Statuto: promulgando, oppur no, la legge necessariamente

nella sua interezza, pur quando l'impugnativa abbia investito solo in

parte il contenuto del testo normativo. La sua scelta discrezionale, e

di organo responsabile innanzi l'Assemblea, consiste nello stabilire se

l'atto, nei confronti del quale lo Stato ha prodotto ricorso, vada

posto in vigore prima della decisione rimessa a questa Corte. Qualora

il Presidente regionale decida di posporre la promulgazione della legge

alla definizione del giudizio promosso dallo Stato, e questo si

concluda con l'accoglimento del ricorso, alla facoltà di promulgare,

della quale egli dispone mentre pende il processo, subentrerà

l'obbligo di non promulgare le disposizioni dichiarate illegittime. Se

la legge è invece promulgata nelle more del giudizio, si tratta di far

salva in tutta la sua virtuale pienezza la sfera degli effetti che

possono scaturire dall'eventuale pronuncia di incostituzionalità: la

quale deve infatti colpire con la stessa decorrenza temporale le

disposizioni illegittime e alcun'altra contestuale disposizione, la cui

illegittimità fosse dichiarata ex art. 27 della legge 11 marzo 1953,

n. 87, in via conseguenziale. È un risultato che va garantito; e ciò

esige, anche nello speciale sistema dell'autonomia siciliana, che le

norme prodotte dall'ente autonomo ed impugnate dallo Stato subiscano,

quanto all'entrata in vigore, la stessa sorte della legge in cui son

poste: se questa è promulgata e pubblicata in pendenza del giudizio,

lo sono necessariamente esse pure.

4. - È chiaro, a questo punto, che la specie versa fuori

dall'ipotesi sopra delineata, nella quale la promulgazione della legge

siciliana investita dal ricorso dell'organo statale non comporta la

cessazione, avanti la Corte, della materia del contendere. Il

Presidente regionale non si è infatti avvalso della facoltà di

promulgare, quale si atteggia in pendenza del giudizio: sia perché,

secondo una prassi ormai diffusa (cfr., per esempio, l. reg. 10 agosto

1978 n. 35; 4 dicembre 1978 n. 59; 16 febbraio 1979 n. 9; 14 settembre

1979 n. 213; 4 giugno 1980 n. 53; 12 agosto 1980 n. 87; 2 dicembre 1980

n. 125; 30 gennaio 1981 n. 8: rispettivamente nella Gazzetta Ufficiale

della Regione del 12 agosto e 6 dicembre 1978; 17 febbraio e 15

settembre 1979; 4 giugno, 23 agosto e 3 dicembre 1980 e 31 gennaio

1981), non ha attestato l'avvenuta perfezione dell'intera legge

approvata dall'organo legislativo, ma ha escluso dal testo promulgato

le disposizioni gravate da censura; sia perché ha emesso l'atto

promulgativo così configurato prima ancora della scadenza del termine

- stabilito nell'art. 29, secondo comma, dello Statuto - dei trenta

giorni dalla "ricevuta dell'impugnazione".

Viene invece in considerazione il potere di cui l'organo della

promulgazione è investito con riguardo a qualsiasi legge regionale.

Tale organo, va avvertito, ha tenuto conto dell'impugnativa proposta ai

sensi dell'art. 28 dello Statuto al solo effetto di discriminare le

disposizioni, sulle quali essa era venuta ad incidere, rispetto alle

altre della medesima legge. La promulgazione è congegnata come s'è or

ora visto sull'evidente presupposto che esclusivamente il residuo

contesto delle norme

- quelle indenni, appunto, dai rilievi del Commissario dello Stato -

fosse assistito da idoneo titolo per poter acquistare efficacia.

Peraltro, l'esercizio del potere qui attribuito al Presidente della

Regione si è - in ordine a ciascuno dei tre disegni di legge dedotti

in controversia - già esaurito: precisamente, si è concretato e

risolto nell'atto con cui le disposizioni impugnate risultano scisse

dalla legge regionale promulgata. Siamo allora di fronte - occorre

concludere - a disposizioni espunte dal vigente testo normativo una

volta per tutte, senza che sussista alcuna possibilità di una loro

successiva e autonoma promulgazione. Il che basta, sotto il riflesso al

quale l'esame della Corte andava limitato, perché la soluzione sancita

con la sentenza n. 142/81 soccorra anche nell'attuale giudizio. La

materia del contendere deve quindi ritenersi cessata.

L'Assemblea legislativa siciliana, alla quale spetta altresì il

controllo sull'operato del Presidente e del Governo regionale, può del

resto, beninteso nei limiti della sua competenza, sempre occuparsi

della materia, regolata in precedenti statuizioni, come accade nella

specie, non promulgate: e di simili previsioni può anche, in tutto o

in parte, adottare il disposto. Ma con ciò si produrrebbe comunque un

nuovo atto normativo, che il Commissario dello Stato è abilitato ad

impugnare.