Sentenza n. 13/1998

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio promosso con ricorso della regione Lombardia, notificato

il 7 maggio 1997, depositato in cancelleria il 22 successivo, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto del Ministro

della sanità 28 febbraio 1997, recante "Attività

libero-professionale e incompatibilità del personale della dirigenza

sanitaria del Servizio sanitario nazionale", iscritto al n. 30 del

registro conflitti 1997;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 25 novembre 1997 il giudice

relatore Gustavo Zagrebelsky;

Uditi gli avvocati Giuseppe F. Ferrari e Beniamino Caravita di

Toritto per la Regione Lombardia e l'avvocato dello Stato Oscar

Fiumara per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato la regione

Lombardia ha sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello

Stato in riferimento al decreto del Ministro della sanità 28

febbraio 1997, recante "Attività libero-professionale e

incompatibilità del personale della dirigenza sanitaria del Servizio

sanitario nazionale", e in particolare agli artt. 1, 2, 3, 4, 5 e 11.

Secondo la ricorrente il decreto del Ministro della sanità sarebbe

invasivo delle competenze regionali in quanto contiene una disciplina

amplissima, dettagliata e penetrante di tutti i profili (economici,

giuridici, procedurali e organizzativi) della libera professione,

esorbitando pertanto dai limiti legislativamente fissati, in

violazione degli artt. 3, 5, 97, 117 e 118 della Costituzione, con

riferimento agli artt. 5, 6, 7, 15, 17, 18, 22, 47 e 55 della legge

23 dicembre 1978, n. 833, all'art. 35 del d.P.R. 20 dicembre 1979, n.

761, all'art. 4 del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 e successive

modificazioni, all'art. 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400,

all'art. 1, comma 14, della legge 23 dicembre 1996, n. 662, nonché

al principio di legalità.

Inoltre, soltanto un atto di indirizzo e coordinamento, adottato

dal Consiglio dei ministri ai sensi dell'art. 2, comma 3, della legge

n. 400 del 1988 avrebbe potuto assicurare l'unitarietà e il

coordinamento delle discipline; di qui la prospettata violazione

degli artt. 5, 97, 117 e 118 della Costituzione, in relazione

all'art. 2, comma 3, e all'art. 17, comma 4, della legge n. 400 del

1988, all'art. 4, comma 10, del decreto legislativo n. 502 del 1992,

all'art.1, commi 8, 10, 11 e 14 della legge n. 662 del 1996.

Il decreto ministeriale impugnato, pretendendo di disciplinare

materie di competenza regionale, violerebbe poi gli artt. 5, 97, 117

e 118 della Costituzione, in relazione all'art. 17 della legge n. 400

del 1988 e al principio della separazione delle competenze fra fonti

secondarie statali e fonti regionali, più volte ribadito dalla

giurisprudenza costituzionale.

Lesivo delle competenze regionali sarebbe altresì il tentativo di

creare un rapporto diretto tra il Ministero della sanità e i

direttori generali delle unità sanitarie locali, ai quali è

attribuita potestà regolamentare (art. 4) da esercitare anche al di

fuori delle direttive regionali (se non siano date entro trenta

giorni dall'entrata in vigore del decreto), in contrasto, oltre che

con gli artt. 5, 97, 117 e 118 della Costituzione, con gli artt. 2 e

3 del decreto legislativo n. 502 del 1992 e con gli artt. 3, 7, 11,

53 e 55 della legge n. 833 del 1978.

Infine, l'art. 4, comma 2, lettera b), che consente al regolamento

emanato dal direttore generale della unità sanitaria locale di

individuare la struttura ospedaliera, pubblica o privata, con la

quale effettuare convenzioni per permettere lo svolgimento di

attività libero-professionale fuori sede, qualora sia impossibile

assicurare tale svolgimento all'interno, e l'art. 11, sulla

disciplina dei servizi ispettivi e di vigilanza, violerebbero le

competenze regionali in materia di programmazione sanitaria, in

contrasto con gli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione, in relazione

agli artt. 3, 11, 53 e 55 della legge n. 833 del 1978 e agli artt. 1,

2, 3 e 4 del decreto legislativo n. 502 del 1992.

2. - Nel giudizio di fronte alla Corte costituzionale si è

costituito il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e

difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, sostenendo

l'infondatezza delle censure.

3. - In prossimità dell'udienza la regione Lombardia ha depositato

una memoria, chiedendo alla Corte di dichiarare la cessazione della

materia del contendere, in quanto il tribunale amministrativo

regionale del Lazio, con pronuncia confermata dal Consiglio di Stato,

ha sospeso l'efficacia dell'atto impugnato e, a seguito del d.-l. 20

giugno 1997, n. 175, convertito nella legge 7 agosto 1997, n. 272, il

Ministro della sanità ha adottato nuovi decreti in materia.

Anche l'Avvocatura dello Stato ha depositato una memoria: rilevato

che il sopravvenuto d.-l. 20 giugno 1997, n. 175, ha operato una

"legificazione" degli artt.1, 2, 3 e 11 del decreto ministeriale

impugnato e una "novazione" degli artt. 4 e 5 del medesimo decreto, e

che sono stati adottati nuovi decreti ministeriali, conclude per

l'inammissibilità sopravvenuta del ricorso per conflitto di

attribuzione. La lamentata lesione della sfera di competenza

regionale derivata dagli artt. 1, 2, 3 e 11 del decreto ministeriale

infatti, sarebbe da ricondurre non al decreto, ma al successivo atto

di normazione primaria, che avrebbe dovuto essere impugnato in via

principale. Quanto alla lesione in ipotesi derivata dagli artt. 4 e

5 del d.m. 28 febbraio 1997, la caducazione della normativa

secondaria operata dall'art. 4 del decreto-legge n. 175 del 1997

avrebbe determinato una sopravvenuta carenza di interesse. Considerato in diritto La regione Lombardia solleva conflitto di attribuzione nei

confronti dello Stato, in relazione al decreto del Ministro della

sanità del 28 febbraio 1997, recante disposizioni in tema di

"Attività libero-professionale e incompatibilità del personale

della dirigenza sanitaria del Servizio sanitario nazionale", con

riguardo, in particolare, agli artt. 1, 2, 3, 4, 5 e 11. Ad avviso

della ricorrente, essi si porrebbero in contrasto: con gli artt. 3,

5, 97, 117 e 118 della Costituzione; con gli artt. 3, 5, 6, 7, 11,

15, 17, 18, 22, 47, 53 e 55 della legge 23 dicembre 1978, n. 833; con

l'art. 35 del d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761; con gli artt. 1, 2, 3

e 4 del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502; con gli artt. 2, comma 3, e

17 della legge 23 agosto 1988, n. 400, nonché con l'art. 1, commi

8, 10, 11 e 14, della legge 23 dicembre 1996, n. 662.

Nelle more del giudizio, è entrato in vigore il d.-l. 20 giugno

1997, n. 175, convertito nella legge 7 agosto 1997, n. 272, che ha,

in parte, assunto in sé il contenuto dell'atto governativo impugnato

e, per altra parte, ha previsto l'emanazione di nuovi decreti

ministeriali. A seguito di tale normativa, il Ministro della sanità

ha adottato due nuovi decreti in materia (entrambi in data 31 luglio

1997), sotto il titolo, rispettivamente, "Linee guida

dell'organizzazione dell'attività libero-professionale intramuraria

della dirigenza sanitaria del Servizio sanitario nazionale" e

"Attività libero professionale e incompatibilità del personale

della dirigenza sanitaria del S.S.N.", decreti sostitutivi di quello

dal quale il presente conflitto ha preso avvio. L'efficacia di

quest'ultimo, d'altro canto, era stata oggetto di sospensione a

seguito dell'ordinanza del tribunale amministrativo regionale del

Lazio (9 giugno 1997, n. 1626), l'appello contro la quale è stato

poi respinto dal Consiglio di Stato (Sez. IV, ordinanza 2 luglio

1997, n. 1284). Con decreto ministeriale 11 giugno 1997, recante

"Fissazione dei termini per l'attivazione dell'attività

libero-professionale intramuraria", a seguito della pronuncia di

sospensione, il termine per l'attuazione delle disposizioni del

decreto ministeriale impugnato era stato, comunque, spostato al 30

giugno del 1997, oltre la data, quindi, dell'entrata in vigore del

decreto-legge che ha ridisciplinato la materia.

Dalla predetta successione nel tempo degli atti menzionati, risulta

che nessun effetto, prima della sua sospensione, l'atto impugnato in

sede di conflitto ha prodotto nei confronti della regione ricorrente.

Alla stregua di quel che precede, conformemente a quanto le parti

hanno, nella sostanza, concordemente riconosciuto - concludendo

peraltro l'una per la cessazione della materia del contendere,

l'altra per la sopravvenuta carenza di lesività degli atti alla base

del conflitto ovvero per la sopravvenuta carenza di interesse -, non

vi è motivo comunque di procedere oltre nel presente giudizio,

poiché l'atto che la ricorrente ha assunto come lesivo delle proprie

competenze non ha prodotto effetti né è più idoneo a produrli.