Sentenza n. 131/1985

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo unico

della legge 18 marzo 1959, n. 132 ("Norme per la pubblicità sui

fabbricati, impianti e materiale rotabile di pertinenza delle FF.SS."),

promosso con ordinanza emessa il 16 marzo 1977 dal T.A.R. per il Lazio

sul ricorso proposto da Randaccio Vittorio contro Comune di Roma ed

altro, iscritta al n. 328 del registro ordinanze 1977 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 251 dell'anno 1977.

Visti gli atti di costituzione dell'Azienda Ferrovie dello Stato e

del Comune di Roma nonché l'atto di intervento del Presidente del

Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 16 ottobre 1984 il Giudice relatore

Guglielmo Roehrssen;

udito l'Avvocato dello Stato Pietro De Francisci per il Presidente

del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

La Giunta municipale di Roma, con deliberazione in data 11 luglio

1974, determinava l'adozione del Regolamento per l'applicazione del

d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 639, relativo all'imposta sulla pubblicità

ed ai diritti sulle pubbliche affissioni.

In tale regolamento, all'art. 5, era stabilita, tra l'altro, una

preventiva autorizzazione da parte del Comune quando la pubblicità,

ancorché effettuata su beni demaniali o patrimoniali

dell'Amministrazione delle Ferrovie dello Stato, sia rivolta

all'esterno delle sedi ferroviarie sì da rendersi visibile dalle vie e

piazze comunali.

Sulla base di tale regolamento, il Comune di Roma ingiungeva ad un

privato - la Ditta ALPI - di rimuovere manufatti pubblicitari

installati su beni dell'Amministrazione ferroviaria, senza la previa

autorizzazione comunale, ancorché visibili all'esterno della sede

ferroviaria.

La ditta ALPI ricorreva dinanzi al T.A.R. del Lazio impugnando tale

provvedimento e il regolamento comunale del quale faceva applicazione,

deducendo - tra l'altro - la loro illegittimità per violazione

dell'articolo unico della l. 18 marzo 1959, n. 132.

Nel giudizio si costituiva il Comune di Roma, sostenendo che la

legge n. 132 del 1959 non esentava dall'autorizzazione comunale la

pubblicità posta all'esterno delle sedi ferroviarie, e che essa,

comunque, ove ciò disponesse, doveva ritenersi abrogata dall'art. 59,

lett. h) del d.P.R. n. 639 del 1972.

Ove si ritenesse diversamente, il comune deduceva la illegittimità

costituzionale della l. n. 132 del 1959 per contrasto con gli artt. 3,

5, 43, 97 e 128 Cost..

Con ordinanza 16 marzo 1977 il TAR del Lazio sollevava la suddetta

questione di legittimità costituzionale dopo averne affermato la

rilevanza, in quanto la legge n. 132 del 1959, avrebbe, in effetti,

riservato allo Stato il potere autorizzatorio relativamente alla

pubblicità sui beni dell'Amministrazione ferroviaria, ancorché

visibile da aree comunali e non essendo stata tale legge abrogata dal

d.P.R. n. 639 del 1972, riguardante unicamente la disciplina

tributaria e non anche il detto potere autorizzatorio.

La questione sarebbe non manifestamente infondata in riferimento

agli artt. 5 e 128 Cost., perché la predetta riserva statale - in una

materia che, riguardando l'assetto, il decoro del territorio ed, in

generale, l'urbanistica e la polizia urbana, rientra tra le funzioni

istituzionali del Comune - viene, di fatto ad impedire l'adozione da

parte dei comuni di una regolamentazione uniforme per l'intero

territorio comunale. E ciò tanto più se si tien conto che la riserva

statale riguarda l'esercizio della pubblicità non solo sui beni

demaniali, ma anche su quelli rientranti nel patrimonio

dell'Amministrazione ferroviaria.

La riserva allo Stato del potere di autorizzare la pubblicità sui

beni patrimoniali dell'Amministrazione ferroviaria, secondo il giudice

a quo, sarebbe anche contrastante con gli artt. 3 e 97 Cost.. Ciò in

quanto la diversità di trattamento per la pubblicità sui predetti

beni a favore unicamente dell'Amministrazione ferroviaria, non

troverebbe giustificazione su logiche esigenze obiettive, e

determinerebbe una situazione di privilegio, senza alcuna logica

giustificazione, unicamente per i concessionari della predetta Azienda,

sottratti al potere autorizzatorio del Comune in base alla semplice

circostanza della diversità dell'appartenenza dei beni su cui la

pubblicità è allocata. Detta riserva, inoltre, impedirebbe

all'Autorità comunale di svolgere, nello specifico settore di

competenza, una globale ed uniforme azione amministrativa, in contrasto

con le esigenze di buon andamento della p.a., garantite dall'art. 97

della Costituzione.

Davanti a questa Corte è intervenuto il Presidente del Consiglio

dei ministri, chiedendo che la questione sia dichiarata infondata.

Premesso che la legge impugnata è ancora in vigore, come è stato

ritenuto dal TAR, nelle note depositate l'Avvocatura dello Stato

sostiene che sussistono interessi generali, i quali giustificano

l'attribuzione allo Stato delle competenze riservatagli dalla l. n. 132

del 1959.

Inoltre, non apparirebbe conferente il richiamo dell'art. 3 Cost.,

in quanto da un lato il principio di eguaglianza giuridica dei

cittadini non sarebbe applicabile ai fini della determinazione delle

competenze di organizzazioni statali e di enti pubblici, e d'altro

canto l'ordinanza di rimessione non avrebbe tenuto conto della

situazione differenziata dei beni affidati all'Amministrazione delle

Ferrovie dello Stato in regime di particolare autonomia, in relazione

al servizio pubblico dalla stessa Amministrazione gestito.

Infine, ingiustificato sarebbe il richiamo dell'art. 97, giacché

deve escludersi che il solo fatto della attribuzione allo Stato di

pubbliche funzioni possa nuocere al buon andamento ed alla

imparzialità della amministrazione.

Per le stesse ragioni l'Azienda autonoma delle ferrovie dello

Stato, costituitasi, ha chiesto che la questione sia dichiarata non

fondata.

Si è costituito pure - ma fuori termine - il Comune di Roma,

chiedendo che la questione sia ritenuta fondata ed, in via

pregiudiziale, insistendo nel sostenere la tempestività della sua

costituzione, non avendo i termini previsti dall'art. 25 della l. n.

87 del 1953 e dall'art. 3 delle norme integrative carattere perentorio. Considerato in diritto :

1. - Va pregiudizialmente dichiarata inammissibile la costituzione

del Comune di Roma, avvenuta dopo la decorrenza dei termini previsti

dagli artt. 25 l. 11 marzo 1953, n. 87 e 3 delle Norme integrative per

i giudizi dinanzi alla Corte costituzionale. Detti termini, infatti,

come già affermato da questa Corte, hanno carattere perentorio e il

loro decorso determina l'inammissibilità della costituzione successiva

alla loro scadenza (ord. 14 maggio 1958; 3 giugno 1970; 29 ottobre

1975; 16 gennaio 1980).

2. - Il giudice a quo dubita della legittimità costituzionale

dell'articolo unico della legge 18 marzo 1959, n. 132 ("Norme per la

pubblicità sui fabbricati, manufatti, impianti e materiale rotabile di

pertinenza delle FF.SS.") il quale riserva allo Stato il diritto di

esercitare la pubblicità sui beni demaniali e patrimoniali affidati

alla Amministrazione delle FF.SS., anche quando sia visibile e

percettibile da aree di strade pubbliche, aggiungendo che tale

pubblicità è esercitata dalla Azienda autonoma delle FF.SS.

direttamente o mediante concessione.

Ad avviso del giudice a quo la norma potrebbe essere in contrasto:

a) con gli artt. 5 e 128 Cost., poiché la riserva, la quale opera

in una materia che riguarda l'assetto del territorio e, in generale, la

urbanistica e la polizia urbana, rientrerebbe fra le funzioni

istituzionali dei Comuni e, quindi, impedirebbe a questi di adottare

una regolamentazione uniforme per tutto il territorio comunale;

b) con gli artt. 3 e 97 Cost., in quanto la riserva a favore della

Azienda ferroviaria non troverebbe giustificazione e determinerebbe per

essa una situazione di privilegio sottraendola al potere autorizzatorio

del Comune.

3. - La legge n. 132 del 1959, intervenuta a conclusione di una

notevole serie di provvedimenti legislativi i quali hanno sempre

adottato disposizioni particolari a proposito delle pubblicità che

possano interessare la Azienda autonoma delle FF.SS. (l. 22 maggio

1933, n. 608; R.D. 9 maggio 1935, n. 1149; l. 10 agosto 1950, n. 785)

trova un suo preciso fondamento nella necessità di garantire la

sicurezza dell'esercizio ferroviario e, attraverso questo, la

incolumità di coloro che fruiscono del servizio stesso, che ben

potrebbe essere turbato da pubblicità le quali per la loro forma o per

il loro contenuto potrebbero agevolmente creare confusioni nella

condotta dei convogli ferroviari e, quindi, provocare incidenti e

disagi anche di grave rilievo.

Queste norme, d'altro canto, trovano riscontro in altre analoghe

poste a tutela della sicurezza della circolazione stradale, come

risulta evidente dal disposto dell'art. 11 del T.U. 15 giugno 1959, n.

393 ("T.U. delle norme sulla circolazione stradale") nel quale si è

avuto cura di precisare la sottoposizione all'intervento di determinate

autorità pubbliche (in genere l'ente proprietario della strada) la

opposizione di insegne, cartelli ed altri mezzi pubblicitari che per

forma, disegno, colorazione o ubicazione possano ingenerare confusione

con i segnali stradali ovvero renderne difficile la comprensione.

La ratio di tutte le disposizioni citate appare identica e consiste

nella necessità di garantire il massimo di sicurezza alla circolazione

su strada, ordinaria o ferrata.

Ed è poi ovvio che il giudizio, essenzialmente tecnico, sulla

compatibilità dei mezzi pubblicitari di ogni genere con la regolare

condotta dell'esercizio ferroviario sia espresso dalla Azienda

ferroviaria, così come, per le strade ordinarie, viene espresso

dall'ente proprietario della strada, vale a dire dal soggetto al quale

compete adottare in concreto le misure occorrenti per la regolarità e

per la sicurezza della circolazione.

Ciò posto e precisato altresì che la sollevata questione non

riguarda il regime tributario della pubblicità in parola (non essendo

dubbio che anche la pubblicità ferroviaria sia assoggettabile

all'imposta comunale, come è stato chiarito in sede amministrativa),

non sussistono, ad avviso della Corte, le denunciate violazioni della

Costituzione.

Quanto alla violazione delle competenze comunali, anche a

prescindere dal considerare che, l'art. 5 Cost. afferma soltanto il

carattere tendenziale del decentramento, sta di fatto che in ogni caso

non si ha la violazione dell'art. 128.

Infatti la legge n. 132 del 1959 è intesa a tutelare, come si è

detto, interessi pubblici di particolare rilievo strettamente connessi

ad attribuzioni proprie della Amministrazione statale e, quindi, solo

da questa valutabili.

Certamente non mancano rapporti di interferenze con le competenze

comunali in tema di pubblicità ma al riguardo la giurisprudenza

amministrativa ha riconosciuto che in base all'art. 28, ultimo comma,

del d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 639 ("Imposta comunale sulle pubblicità

e diritti sulle pubbliche affissioni") occorre sempre il consenso del

Comune e quindi un provvedimento autorizzatorio di questo ente anche

per la affissione di mezzi pubblicitari da parte delle FF.SS. o dei

suoi concessionari. Risulta, quindi, inesatto il presupposto dal quale

parte il giudice a quo e cioè che la riserva allo Stato comporti la

non assoggettabilità della pubblicità ad autorizzazione comunale: il

regime attuale, invece, consente la possibilità di tutelare

adeguatamente i vari interessi pubblici che si affacciano nella

materia.

Cade, inoltre, anche la censura fondata sull'art. 97 così come

prospettata nella ordinanza di rimessione, dato che rimane in vita la

autorizzazione comunale e al Comune, contrariamente a quanto si opina

nella ordinanza stessa, rimane il potere di adottare una disciplina

uniforme per tutto il territorio comunale che comprenda anche le

pubblicità in parola.

Va, infine, escluso che la norma impugnata sia in contrasto con

l'art. 3 Cost., risultando la disciplina da essa dettata, in base a

quanto sopra osservato, giustificata dalla necessità di tutela

d'interessi generali.