Sentenza n. 134/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2 e 3

della legge della Regione siciliana approvata il 4 agosto 1995

dall'Assemblea regionale (Provvedimenti straordinari in favore delle

ditte di trasporto STAT, Camarda e Drago ed Emanuele Antonino,

vittime di attentati incendiari di natura mafiosa. Provvidenze per i

danni causati da atti criminosi), promosso con ricorso del

Commissario dello Stato per la Regione siciliana, notificato il 12

agosto 1995, depositato in cancelleria il 22 agosto successivo ed

iscritto al n. 46 del registro ricorsi 1995;

Visto l'atto di costituzione della Regione siciliana;

Udito nell'udienza pubblica del 20 febbraio 1996 il giudice

relatore Massimo Vari;

Uditi l'avvocato dello Stato Aldo Linguiti per il ricorrente e gli

avvocati Laura Ingargiola e Francesco Castaldi per la Regione.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 12 agosto 1995, il Commissario dello

Stato per la Regione siciliana ha sollevato, in riferimento agli

artt. 3, 5, 11 e 97 della Costituzione, nonché agli artt. 1 e 17,

lettera f), dello Statuto speciale, questione di legittimità

costituzionale degli artt. 1, 2 e 3 della legge della Regione

siciliana approvata il 4 agosto 1995 (Provvedimenti straordinari in

favore delle ditte di trasporto STAT, Camarda e Drago ed Emanuele

Antonino, vittime di attentati incendiari di natura mafiosa.

Provvidenze per i danni causati da atti criminosi).

Premette il Commissario che la legge denunciata - con la quale si

prevede un "beneficio a favore di tre sole imprese di trasporti in

deroga alle vigenti disposizioni nazionali e regionali in materia di

ristoro dei danni subìti dalle vittime di richieste estorsive e

quantificato in misura superiore ai danni accertati" - reintroduce le

disposizioni contenute in due precedenti delibere legislative, già

impugnate con due distinti ricorsi, senza che le modificazioni

introdotte, in ordine alle modalità e alle condizioni necessarie per

l'erogazione del contributo, incidano sulla natura e sulla sostanza

dell'intervento.

Secondo il ricorrente sarebbe violato il principio di buon

andamento, a causa dell'irragionevolezza ed arbitrarietà della

normativa regionale, come si desume dalla "carenza di ogni

valutazione delle situazioni su cui la legge è chiamata ad incidere

e, soprattutto, dalla incoerenza del provvedimento rispetto

all'interesse pubblico perseguito".

Si lamenta, in particolare, che la legge vanifichi le finalità

perseguite con la normativa statale di cui alla legge n. 172 del 1992

che, oltretutto, rispecchia un interesse unitario, e con la normativa

regionale di cui alla legge n. 27 del 1993; finalità che sono quelle

di incentivare la fattiva collaborazione delle vittime di richieste

estorsive, tramite la subordinazione della erogazione dei contributi

al perdurare del loro rifiuto e alla collaborazione con l'autorità

giudiziaria, commisurando, inoltre, l'ammontare all'effettivo

pregiudizio economico subito, da cui viene detratto l'indennizzo

corrisposto dalle imprese assicuratrici.

Viceversa, la legge regionale impugnata "rende ben poco conveniente

per i soggetti interessati sottoporsi alla rigorosa e precisa

procedura della legge n. 172 del 1992", "perseguendo ... finalità

diverse, quali quelle di assistenza ai lavoratori e di aiuto alle tre

imprese".

Mancherebbe, inoltre, ogni valutazione degli elementi di fatto da

parte del legislatore, che, prescrivendo l'obbligo di presentazione

del rendiconto, ha omesso di considerare che le ditte STAT e Camarda

e Drago lo avevano già prodotto. Dal rendiconto emergerebbe, tra

l'altro, che le ditte in questione hanno utilizzato soltanto

parzialmente per l'acquisto di un automezzo la somma precedentemente

erogata sulla base dell'art. 146 della legge regionale n. 25 del

1993, destinando la parte rimanente al pagamento delle retribuzioni

del personale dipendente. Ogni valutazione degli elementi di fatto

preesistenti difetterebbe anche per quanto riguarda la ditta Emanuele

Antonino, inserita nell'ultima stesura del disegno di legge, per la

quale gli uffici della Regione non sono stati in grado di

quantificare i danni subìti, né il preciso ammontare del

risarcimento erogato dalla compagnia assicuratrice. Né il

legislatore si è preoccupato di verificare preventivamente se la

ditta in questione abbia o meno fatto ricorso alla legge n. 172 del

1992 (come, invece, risulterebbe al ricorrente).

Rilevato, poi, che la legge denunciata, pur introducendo, all'art.

1, secondo comma, lettera e), l'obbligo della presentazione di una

dichiarazione dalla quale risultino le eventuali ulteriori richieste

di contributi presentate, non ne precisa però le conseguenze, per

cui tale disposizione appare essenzialmente una fictio iuris, volta a

superare le censure verso i precedenti disegni di legge, il

ricorrente osserva che, se dovesse accedersi alla tesi che scopo

della legge non è quello di risarcire i danni subìti dalle imprese,

ma di recuperare la loro piena funzionalità finanziaria e

patrimoniale, ripristinando i livelli occupazionali, l'iniziativa

esorbiterebbe dalla competenza in materia di assistenza sociale

attribuita al legislatore siciliano dall'art. 17, lettera f), dello

Statuto speciale.

Considerando, infine, che la legge in questione configura un aiuto

alle imprese, il Commissario dello Stato ritiene che tale aiuto sia

da assoggettare alla procedura di verifica delle compatibilità con

il regime comunitario di cui all'art. 93, paragrafo 2, del trattato

CE; procedura che, avviata in occasione delle due precedenti

iniziative legislative, risulta essere ancora in corso di

definizione, e che, quindi, necessita di essere rinnovata. Di qui il

contrasto con l'art. 11 della Costituzione, tanto più che il

disegno di legge in questione non ha previsto una apposita clausola,

volta a subordinare l'applicazione delle norme alla favorevole

definizione della procedura comunitaria.

2. - Nel giudizio di fronte alla Corte costituzionale si è

costituita la Regione siciliana, chiedendo che le questioni siano

dichiarate infondate.

La difesa della Regione, sottolineati gli ingenti danni subìti

dalle ditte di autotrasporto STAT e Camarda e Drago, a seguito di

attentati mafiosi, e dalla ditta Emanuele Antonino, a seguito di due

incendi dolosi, nega che le norme impugnate violino il principio di

eguaglianza, in quanto dal raffronto tra la normativa relativa alle

vittime di richieste estorsive (legge statale n. 172 del 1992 e legge

regionale n. 27 del 1993) e le disposizioni oggetto del ricorso,

emerge una diversità di situazione tra "colui che, avendo opposto un

rifiuto a richieste di natura estorsiva o comunque non avendovi

aderito, subisce un danno a beni mobili o immobili in conseguenza di

fatti delittuosi e chi, invece ha subito attentati incendiari di

natura mafiosa non finalizzati a richieste estorsive". D'altra parte,

la richiesta inoltrata ai sensi della legge n. 172 del 1992 dalla

ditta Camarda e Drago è stata respinta dal Comitato del Fondo di

solidarietà proprio poiché si riferiva a fatti esclusi da detta

legge.

Osservato, poi, quanto al diverso trattamento riservato alle

imprese in questione rispetto alle aziende di trasporto in crisi, che

ben diverse sono le cause (gli attentati mafiosi) che hanno

determinato la situazione di crisi riscontrabile nelle prime, si

nega, altresì, la violazione del principio del buon andamento della

pubblica amministrazione, reputando "privi di pregio" - in base alla

diversità di situazioni - i rilievi in ordine alla mancata

previsione della verifica dei requisiti soggettivi e delle condizioni

oggettive previsti dalla legge n. 172 del 1992, e in particolare del

permanere del rifiuto alle richieste estorsive. Rilevato che,

contrariamente a quanto assume il Commissario, la norma che subordina

l'erogazione del contributo alla presentazione della dichiarazione di

inesistenza di contributi analoghi non può essere reputata una

semplice fictio iuris, la resistente asserisce, quanto agli obblighi

derivanti dall'art. 93, paragrafo 3, del trattato CE, l'avvenuto

avvio della prevista procedura, benché la giurisprudenza comunitaria

e costituzionale consentisse alla Regione di limitarsi a rendere noto

alla Commissione il presente disegno di legge "anche attraverso

procedure informali".

Osservato infine, che una clausola volta a subordinare

l'applicazione delle norme comportanti aiuti alle imprese alla

favorevole definizione della procedura comunitaria, sarebbe comunque

superflua, in quanto lo Stato membro non può dare esecuzione agli

aiuti prima della decisione finale della Commissione, si rileva che

lo stesso trattato (art. 92, paragrafo 2, lettera b) dichiara

compatibili con il mercato comune gli aiuti destinati ad ovviare ai

danni prodotti da eventi eccezionali, tra i quali può annoverarsi

anche l'aiuto recato dalle norme oggetto di giudizio.

3. - In udienza, la difesa della Regione ha depositato il parere

della Commissione della Comunità europea, in data 10 gennaio 1996,

secondo il quale i provvedimenti contenuti nella legge impugnata "non

integrano un aiuto di Stato ai sensi dell'art. 92, paragrafo 1, del

trattato CE". L'Avvocatura dello Stato, per parte sua, ha affermato

di rinunciare al ricorso, per quanto attiene alla censura relativa al

contrasto con l'art. 11 della Costituzione, in riferimento all'art.

93 del trattato CE. Considerato in diritto

1. - Con il ricorso in epigrafe, il Commissario dello Stato per la

Regione siciliana ha sollevato questione di legittimità

costituzionale degli artt. 1, 2 e 3 della legge regionale approvata

il 4 agosto 1995 (Provvedimenti straordinari in favore delle ditte di

trasporto STAT, Camarda e Drago ed Emanuele Antonino, vittime di

attentati incendiari di natura mafiosa. Provvidenze per i danni

causati da atti criminosi), in riferimento agli artt. 3, 5, 11 e 97

della Costituzione, nonché agli artt. 1 e 17, lettera f), dello

Statuto speciale.

Secondo il ricorrente, le disposizioni censurate, prevedendo, in

deroga alle vigenti disposizioni nazionali e regionali in materia di

ristoro dei danni subìti dalle vittime di richieste estorsive, la

concessione di un beneficio in favore di tre sole imprese di

trasporto, quantificato in misura superiore ai danni accertati:

contrastano con il principio di buon andamento della pubblica

amministrazione, per la arbitrarietà e irragionevolezza della

disciplina, che si contraddistingue per l'incoerenza rispetto

all'interesse pubblico perseguito, la vanificazione degli obiettivi

individuati, in via generale, dalla legge n. 172 del 1992 e dalla

legge regionale n. 27 del 1993, l'omessa valutazione degli elementi

di fatto preesistenti;

esorbitano, se si ritengano volte non a risarcire i danni

subìti, ma a ripristinare i livelli occupazionali precedenti agli

attentati, dalla competenza regionale in materia di assistenza

sociale (art. 17, lettera f), dello Statuto speciale);

violano l'art. 11 della Costituzione, poiché dettano una

disciplina in materia di aiuti alle imprese in assenza della

preventiva definizione della procedura comunitaria disciplinata

dall'art. 93 del trattato istitutivo dalla Comunità europea e senza

prevedere una apposita clausola volta a subordinare l'applicazione

delle norme alla favorevole definizione della procedura medesima.

2. - Il testo legislativo censurato si colloca a conclusione di una

lunga vicenda normativa, nell'ambito della quale precedenti

disposizioni sullo stesso argomento, sottoposte dal Commissario dello

Stato al giudizio della Corte, hanno condotto, a seguito della loro

avvenuta abrogazione, a pronunce di cessazione della materia del

contendere (sentenze n. 393 del 1995 e n. 127 del 1996). La legge in

esame autorizza il Presidente della Regione a concedere un contributo

straordinario in conto capitale alle società di autolinee STAT (art.

1), Camarda e Drago (art. 2) ed Emanuele Antonino (art. 3), che, come

risulta dai lavori preparatori (v. la relazione allegata al disegno

di legge della Commissione), hanno subito attentati incendiari: le

prime due negli anni 1991-1992, fruendo già di un contributo di

cinquecento milioni, in base all'art. 146 della legge regionale n. 25

del 1993; la terza negli anni 1993-1994.

L'erogazione del contributo stabilito dalla legge di cui

all'odierno ricorso è condizionata (art. 1, secondo comma) alla

presentazione, entro quindici giorni dalla entrata in vigore della

legge, di una istanza corredata da documentazione, da cui risulti:

attestazione di impegno a restituire per intero il contributo,

con gli eventuali interessi, se risulti accertato, con sentenza

definitiva passata in giudicato, che gli attentati non sono di natura

mafiosa;

piano semestrale di rientro occupazionale del personale

licenziato a seguito degli attentati incendiari, comprensivo di

dichiarazione d'impegno circa l'attuazione del piano a decorrere dal

primo giorno del mese successivo alla data di accreditamento, pena la

restituzione del contributo;

rendiconto del contributo percepito ai sensi dell'art. 146 della

legge n. 25 del 1993;

dichiarazione sostitutiva dell'atto di notorietà dalla quale

risulti l'inesistenza di altri contributi erogati da altri enti

pubblici per danni specifici e conseguenziali causati dagli attentati

subìti dalla ditta medesima;

dichiarazione sostitutiva dell'atto di notorietà dalla quale

risultino eventuali altre istanze e/o istruttorie in corso,

finalizzate all'ottenimento di altri contributi e/o finanziamenti per

i danni specifici e conseguenziali causati dagli attentati subìti

dalla ditta medesima, all'infuori di quelle previste dalla legge

stessa.

3. - Vanno, anzitutto, dichiarate inammissibili le questioni

sollevate in riferimento all'art. 5 della Costituzione e all'art. 1

dello Statuto speciale, in quanto il richiamo di tali parametri non

è accompagnato da alcuna motivazione.

4. - Quanto alle altre censure proposte dal Commissario dello

Stato, occorre esaminare anzitutto quella attinente alla violazione

del principio del buon andamento, che, in considerazione delle

motivazioni che la sostengono, può reputarsi correlata alla

violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione, ancorché detti

parametri vengano, nel contesto del ricorso, evocati in termini del

tutto generali, senza specifica connessione con la censura stessa.

La questione non è fondata, nei sensi di cui appresso.

Come la Corte ha più volte affermato, la violazione del principio

del buon andamento, nel caso di leggi a contenuto particolare e

concreto, può essere invocata solo a fronte dell'arbitrarietà e

della manifesta irragionevolezza della disciplina denunciata,

desumibili anche dalla carenza di ogni valutazione degli elementi in

ordine alla situazione concreta sulla quale la legge è chiamata ad

incidere o dall'evidente incoerenza del provvedimento legislativo in

relazione all'interesse pubblico perseguito (sentenza n. 306 del

1995).

Ma questa arbitrarietà e manifesta irragionevolezza non sono

ravvisabili nella legge censurata.

Non si può condividere, infatti, la prospettazione del Commissario

dello Stato, ad avviso del quale la legge impugnata vanificherebbe

gli obiettivi perseguiti dal legislatore statale (con il

decreto-legge 31 dicembre 1991, n. 419, convertito in legge, con

modificazioni, dall'art. 1 della legge 18 febbraio 1992, n. 172) e

regionale (con la legge 26 ottobre 1993, n. 27) in materia di

elargizioni in favore delle vittime delle estorsioni, ed

essenzialmente quello di ottenere la collaborazione dei soggetti

destinatari di richieste estorsive e di mantenerli fermi nel loro

rifiuto, in quanto non sarebbe conveniente per le ditte destinatarie

degli interventi legislativi qui censurati sottoporsi alla complessa

procedura prevista dalle altre leggi testé rammentate, quando

possono avvalersi di una normativa ad hoc.

Si tratta, infatti, di due forme di intervento differenziate sia

per il tipo di contribuzione, rappresentata da un contributo di

entità fissa secondo la legge impugnata, da una percentuale

dell'ammontare del danno subito nel caso delle leggi statale e

regionale sopra ricordate; sia per i presupposti, costituiti dai

danni subìti a seguito di attentati incendiari di natura mafiosa

secondo la prima legge, dai danni conseguenti al rifiuto opposto a

richieste estorsive in base alle altre due. Dal raffronto fra le

discipline considerate non emerge, pertanto, quella manifesta

irragionevolezza lamentata dal ricorrente, tanto più che la Regione

si è comunque data carico di evitare la eventuale duplicazione dei

benefici conseguenti agli interventi, come si evince dalla

documentazione che deve accompagnare l'istanza per l'erogazione del

contributo. Tra questa va, infatti, inserita anche una dichiarazione

dalla quale risulti l'inesistenza di contributi erogati da altri enti

pubblici per danni specifici e conseguenziali causati dagli attentati

subìti dalla ditta medesima (art. 1, secondo comma, lettera d),

nonché una dichiarazione dalla quale risultino altre eventuali

istanze in corso, finalizzate all'ottenimento di altri contributi in

relazione a tali danni (art. 1, secondo comma, lettera e).

Contrariamente a quanto ritiene il ricorrente - ad avviso del quale

quest'ultima previsione concreterebbe una mera fictio iuris - la

disposizione di cui alla lettera e) non può, sul piano

logico-sistematico, non interpretarsi come volta a riaffermare la

incompatibilità tra il contributo di cui alla legge regionale

impugnata ed altri contributi e/o finanziamenti per i danni specifici

e conseguenziali causati dagli attentati. Si deve quindi ritenere

che, se le istanze o le istruttorie in corso al momento della

presentazione dell'istanza di cui trattasi si concreteranno,

successivamente, nella erogazione di finanziamenti, la ditta

beneficiaria dovrà restituire il contributo regionale. Così

interpretata, la disposizione di cui alla lettera e) appare

sufficiente ad escludere, anche in futuro, ogni possibilità di

sovrapposizione degli interventi.

Neppure può convenirsi con la tesi del Commissario dello Stato,

nel senso che sia mancata ogni valutazione dei presupposti di fatto

da parte del legislatore regionale, in quanto questi, obbligando le

ditte STAT e Camarda e Drago alla presentazione del rendiconto delle

somme erogate ai sensi dell'art. 146 della legge regionale 1

settembre 1993, n. 25 (art. 1, secondo comma, lettera c), non avrebbe

considerato che il rendiconto medesimo già è stato prodotto, né

avrebbe verificato per la ditta Emanuele Antonino l'entità dei danni

subìti, come pure l'eventuale richiesta dei contributi di cui alla

legge n. 172 del 1992. Mentre è di ovvia evidenza l'inconsistenza

del primo argomento, è sufficiente ribadire, quanto al secondo, che

la norma che dispone il contributo in favore della ditta da ultimo

citata (art. 3) è stata approvata sulla scorta di elementi

valutativi, di cui è traccia negli stessi allegati al ricorso del

Commissario dello Stato, atti a dar ragione dell'entità del

contributo, così come stabilita dal legislatore, dovendosi, per di

più, considerare che l'erogazione del contributo stesso è

condizionata alla presentazione, insieme alla istanza, della stessa

documentazione di cui all'art. 1, secondo comma, sopra ricordata,

tale da escludere la duplicazione dei benefici.

5. - Quanto alla censura relativa alla violazione dell'art. 17,

lettera f), dello Statuto speciale, essa è sollevata dal ricorrente

in riferimento alla ipotesi che i benefici previsti dalla legge

impugnata si qualifichino come interventi non risarcitori bensì

assistenziali, volti a ripristinare i livelli occupazionali delle

ditte che hanno subito gli attentati incendiari; benefici che

esorbiterebbero, in tale prospettiva, dalla competenza regionale in

materia di assistenza sociale.

La questione non è fondata.

La legge regionale impugnata non può, infatti, qualificarsi come

rivolta a meri fini assistenziali: come ricorda la Regione resistente

le stesse finalità della legge - volta, secondo quanto risulta

dall'art. 1, a stabilizzare le condizioni finanziarie e patrimoniali

di aziende gravemente pregiudicate dagli attentati e a consentire il

regolare prosieguo dell'attività, come pure la graduale

ricostruzione del parco autobus ed il ripristino dei livelli

occupazionali - sono indicative di misure destinate a realizzare un

più vasto intervento di sostegno delle attività economiche, a

fronte, tra l'altro, di una patologia gravissima, quale la

criminalità mafiosa. Sarebbe, pertanto, riduttivo ricondurre la

legge alla materia della "assistenza sociale", come sostiene il

ricorrente, ove si consideri che gli interventi previsti afferiscono

ad una varietà di materie regionali (sia di competenza esclusiva che

concorrente) che incidono nel campo delle attività economiche, delle

comunicazioni, dei trasporti e dell'occupazione, sì da potersi

reputare espressivi, particolarmente in relazione a quanto previsto

dall'art. 14, lettere d) ed e), nonché dall'art. 17, lettera a),

dello Statuto speciale, di un vero e proprio interesse della

comunità regionale (sentenza n. 251 del 1993).

6. - Quanto, infine, alla denunciata violazione dell'art. 11 della

Costituzione, in ragione del mancato espletamento della procedura

prevista dall'art. 93 del trattato CE, la difesa della Regione ha

depositato in udienza il parere 10 gennaio 1996 della Commissione

della Comunità europea, secondo il quale i provvedimenti contenuti

nella legge impugnata non integrano un aiuto di Stato ai sensi

dell'art. 92, paragrafo 1, del medesimo trattato, mentre

l'Avvocatura dello Stato ha dichiarato di rinunziare per questa parte

al ricorso.