Sentenza n. 135/2001

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione

Liguria, riapprovata il 26 gennaio 1999, recante "Ulteriori

modificazioni alla legge regionale 1° luglio 1994 n. 29 (Norme

regionali per la protezione della fauna omeoterma e per il prelievo

venatorio)", promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei

ministri, notificato l'11 febbraio 1999, depositato in Cancelleria il

19 successivo ed iscritto al n. 8 del registro ricorsi 1999.

Visto l'atto di costituzione della Regione Liguria;

Udito nell'udienza pubblica del 23 gennaio 2001 il giudice

relatore Fernanda Contri;

Uditi l'avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo per il Presidente

del Consiglio dei ministri e l'avvocato Gigliola Benghi per la

Regione Liguria.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, il

Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato in via principale,

in riferimento all'art. 19 della legge 11 febbraio 1992, n. 157

(Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il

prelievo venatorio), questione di legittimità costituzionale della

delibera legislativa recante "Ulteriori modificazioni alla legge

regionale 1° luglio 1994 n. 29 (Norme regionali per la protezione

della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio)",

riapprovata a maggioranza assoluta dal Consiglio regionale della

Liguria nella seduta del 26 gennaio 1999, nell'identico testo

rinviato dal Governo con atto del 15 gennaio 1999.

Ad avviso del ricorrente, l'impugnata delibera legislativa "detta

disposizioni che conferiscono alla Giunta regionale un potere di

controllo della fauna selvatica ... che si dovrebbe svolgere

attraverso procedure diverse da quelle previste dall'art. 19 della

legge 11 febbraio 1992 n. 157 e in relazione ... ad una materia,

quale l'elenco delle specie cacciabili, di normale pertinenza della

normativa statale".

La disposizione censurata inserisce il comma 2-bis nel testo

dell'art. 36 della legge regionale n. 29 del 1994, che al comma 2

disciplina il controllo della fauna selvatica, prevedendo che le

Province - per la migliore gestione del patrimonio zootecnico, per la

tutela del suolo, per motivi sanitari, per la selezione biologica,

per la tutela del patrimonio storico artistico, per la tutela delle

produzioni zoo-agro-forestali ed ittiche - provvedono al controllo

selettivo della fauna selvatica "mediante l'utilizzo di metodi

ecologici"; lo stesso comma 2 dell'art. 36 prevede che, qualora

l'Istituto nazionale per la fauna selvatica verifichi l'inefficacia

di detti metodi, la Provincia può autorizzare piani di abbattimento,

destinati ad essere attuati dalle guardie venatorie dipendenti dalle

Province.

Il comma 2-bis censurato dal Governo integra la citata

disposizione stabilendo che, "qualora l'esigenza di tutela delle

produzioni zoo-agro-forestali ed ittiche richieda l'adozione di

iniziative volte a prevenire gravi danni alle colture, al bestiame

domestico, ai boschi, alla pesca ed alle acque, così come previste

dall'art. 34, comma 2 la Giunta regionale procede con propria

deliberazione, assunta d'intesa con le Province interessate,

coordinando detta previsione con le norme del presente articolo e

tenendo conto del d.P.C.m. 21 marzo 1997 e delle altre normative

nazionali e comunitarie vigenti in materia".

L'introduzione del menzionato comma 2-bis viene censurata dal

ricorrente in considerazione del rinvio all'art. 34, comma 2, che,

tra l'altro, autorizza la Giunta regionale, d'intesa con le Province,

ad includere nell'elenco delle specie cacciabili dalla terza domenica

di settembre al 31 dicembre una serie di specie selvatiche (tra le

quali il passero, lo storno, la gazza, la cornacchia, il corvo). A

questo riguardo, nel ricorso, si legge: "Il riferimento all'art. 34

comma 2 della legge regionale 1° luglio 1994 n. 29, per molti aspetti

incomprensibile nel contesto normativo dell'art. 36 della stessa

legge, acquista in tal modo un significato inequivoco. Il potere di

controllo venatorio, pacificamente spettante all'autorità regionale,

viene piegato, attraverso l'atipicità della procedura adottata, alla

finalità di un ampliamento dell'elenco regionale delle specie

cacciabili".

Il Presidente del Consiglio lamenta la violazione dell'art. 19

della legge-quadro n. 157 del 1992 ed altresì, richiamando la

sentenza della Corte costituzionale n. 272 del 1996, l'inosservanza

del principio che riserva allo Stato la regolamentazione delle specie

cacciabili, giacché la legge regionale impugnata introdurrebbe una

nuova categoria di interventi di controllo faunistico - diversi da

quelli, di competenza provinciale, attuati nell'ambito di un piano

selettivo da sole guardie venatorie previo parere dell'Istituto

nazionale per la fauna selvatica - "che si realizzano attraverso

generici inserimenti delle specie protette nell'elenco regionale

delle specie cacciabili da parte della generalità dei cacciatori

muniti di licenza".

2. - Nel giudizio davanti a questa Corte si è costituita la

Regione Liguria per chiedere che il ricorso del Presidente del

Consiglio sia dichiarato inammissibile o, nel merito, infondato.

In via preliminare, la Regione eccepisce l'inammissibilità del

ricorso con il quale è stata impugnata la delibera legislativa

riapprovata a maggioranza assoluta dal Consiglio regionale il

26 gennaio 1999, nell'identico testo rinviato dal Governo con atto

del 15 gennaio 1999, in quanto per quest'ultimo atto di rinvio

"mancava radicalmente il presupposto". Ad avviso della resistente,

infatti, il testo rinviato in data 15 gennaio 1999 (approvato dal

Consiglio regionale con delibera del 22 dicembre 1998) risultava

modificato rispetto ad una precedente delibera legislativa (adottata

il 3 novembre 1998, e già oggetto di un primo rinvio governativo,

comunicato alla Regione il 5 dicembre 1998) al solo scopo di

adeguarsi al rilievo, formulato con il primo atto di rinvio, circa

l'inosservanza, da parte della delibera legislativa del 3 novembre

1998, delle norme contenute nel d.P.C.m. 21 marzo 1997.

La resistente si duole inoltre, da un lato, della coincidenza

solo parziale tra motivi del rinvio e motivi del ricorso, lamentando

quest'ultimo anche la violazione non rilevata in sede di rinvio -

della riserva di competenza statale in ordine alla regolamentazione

delle specie cacciabili; dall'altro, della mancata indicazione, da

parte del ricorrente, della norma costituzionale violata dalla

Regione.

Nel merito, la Regione Liguria esclude innanzi tutto che la

disciplina censurata, che ha finalità di controllo faunistico, abbia

"a che vedere con l'inserimento di determinate specie nel calendario

venatorio", a norma dell'art. 34, comma 2, della legge regionale

n. 29 del 1994. A differenza di quanto prevede quest'ultima

disposizione, si osserva nell'atto di costituzione, "l'art. 36 [che

la disposizione censurata integra, inserendovi il comma 2-bis] non

risolve il problema del danno alle colture consentendo l'inclusione

di determinate specie non cacciabili nel calendario venatorio (e

quindi: utilizzando l'attività venatoria in corso quale metodo per

limitare la sovrappopolazione di specie dannose all'agricoltura), ma

è norma che regola con carattere di generalità il controllo delle

specie dannose, al di là ed indipendentemente dalla stagione

venatoria, e con l'utilizzo di metodi non necessariamente coincidenti

con l'abbattimento".

Il comma 2-bis introdurrebbe la competenza della giunta regionale

in luogo di quella provinciale al fine dell'adozione di misure di

controllo destinate a prevenire "danni che - per la loro estensione

generalizzata - esorbitino dal territorio di una o più province, per

assurgere a fenomeno di portata regionale", come accade per i danni

alle coltivazioni di olivi causati dallo storno, "per il controllo

del quale sono risultati del tutto inadeguati gl'interventi finora

attuati da parte provinciale".

A questo proposito, deduce la Regione resistente che "il prelievo

di specie non cacciabili non avviene (né lo potrebbe) mediante

inclusione della singola specie nell'elenco, giacché ciò

consentirebbe il prelievo con carattere di stabilità per tutto il

tempo collegato alla durata dell'intera stagione venatoria, ma al

diverso fine di controllare - quando se ne presenti la necessità, e

con le modalità descritte al secondo comma del medesimo art. 36 -

una specie faunistica che sta causando danno alle colture". Sarebbe

proprio l'esplicito riferimento alla necessità di coordinamento "con

le norme del presente articolo", contenuto nella stessa disposizione

censurata, a garantire il rispetto della procedura che prevede il

previo parere dell'Istituto nazionale per la fauna selvatica e la

eventuale predisposizione di un piano di abbattimento.

In merito al riferimento, contenuto anch'esso nella disposizione

censurata, all'art. 34, comma 2, della legge regionale n. 29 del

1994, la Regione afferma che tale rinvio "serve solo a richiamare

l'identità dei presupposti di fatto delle due fattispecie (esistenza

di danni all'agricoltura o al bestiame)". Considerato in diritto

1. - Con ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, il

Governo ha sollevato in via principale, in riferimento all'art. 19

della legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per la protezione della

fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio), questione di

legittimità costituzionale della delibera legislativa recante

"Ulteriori modificazioni alla legge regionale 1° luglio 1994 n. 29

(Norme regionali per la protezione della fauna selvatica omeoterma e

per il prelievo venatorio)", riapprovata a maggioranza assoluta dal

Consiglio regionale della Liguria nella seduta del 26 gennaio 1999,

nell'identico testo rinviato dal Governo con atto del 15 gennaio

1999. Nel ricorso, si deduce tra l'altro la violazione, da parte

della Regione, della riserva di competenza statale in materia di

regolamentazione delle specie cacciabili, profilo non esplicitato

nell'atto di rinvio.

2. - In via preliminare, occorre esaminare l'eccezione, sollevata

dalla resistente, di inammissibilità dell'impugnativa del Governo in

quanto successiva ad un atto di rinvio illegittimamente reiterato,

per il quale "mancava radicalmente il presupposto".

L'impugnata delibera legislativa è la terza di una sequenza di

tre delibere di contenuto omogeneo, in materia di controllo

faunistico, recanti modificazioni alla legge regionale 1° luglio

1994, n. 29: la prima, del 3 novembre 1998, è stata rinviata dal

Governo con atto comunicato alla Regione il 5 dicembre 1998; la

seconda, adottata a maggioranza assoluta il 22 dicembre 1998, che ha

modificato il testo approvato il 3 novembre nella parte oggetto dei

rilievi formulati dal Governo, ed in relazione a tali rilievi, ha

provocato, anziché l'impugnazione da parte del Governo, un nuovo

rinvio, in data 15 gennaio 1999; la terza delibera legislativa,

impugnata nel presente giudizio costituzionale, è stata adottata

a maggioranza assoluta dal Consiglio regionale il 26 gennaio 1999 e

non apporta modifiche alla precedente. Senonché, deduce la

resistente, a giustificazione del secondo rinvio governativo

difettava il requisito della novità della seconda delibera, ciò che

si rifletterebbe sull'atto introduttivo del presente giudizio,

determinandone l'inammissibilità.

L'eccezione non è fondata.

Questa Corte è chiamata a valutare se sia ammissibile il ricorso

del Presidente del Consiglio dei ministri con il quale è stata

impugnata la delibera legislativa recante "Ulteriori modificazioni

alla legge regionale 1° luglio 1994 n. 29 (Norme regionali per la

protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo

venatorio)", riapprovata a maggioranza assoluta dal Consiglio

regionale il 26 gennaio 1999 nell'identico testo rinviato dal Governo

con atto del 15 gennaio 1999, giacché il testo rinviato in data

15 gennaio 1999 (approvato dal Consiglio regionale con delibera del

22 dicembre 1998) sarebbe stato modificato rispetto ad una precedente

delibera legislativa (adottata il 3 novembre 1998, e già oggetto di

un primo rinvio governativo, comunicato alla Regione il 5 dicembre

1998) al solo scopo di adeguarsi al rilievo, formulato con il primo

atto di rinvio, circa l'inosservanza, da parte della delibera

legislativa del 3 novembre 1998, delle norme contenute nel d.P.C.m.

21 marzo 1997.

La difesa della Regione muove dalla premessa secondo la quale il

Governo non avrebbe potuto, dopo la riapprovazione a maggioranza

assoluta in data 22 dicembre 1998, reiterare il rinvio. In base alla

consolidata giurisprudenza di questa Corte, la seconda delibera

legislativa non poteva considerarsi "nuova" in quanto le modifiche

apportate dalla Regione alla prima delibera concernevano la

disposizione censurata con il primo rinvio e risultavano introdotte

proprio allo scopo di accogliere e superare i rilievi governativi

(v., ex plurimis sentenze nn. 260 del 1995; 359 del 1994; 287 del

1994; 158 del 1988). In tale frangente, il Governo, ritenendo

inappaganti le modifiche operate dalla Regione, avrebbe dovuto

impugnare la delibera nel termine previsto dall'art. 127 della

Costituzione.

In più di un'occasione, questa Corte ha già avuto modo di

precisare che il sistema previsto dall'art. 127 della Costituzione

presuppone, da un lato, che il Consiglio regionale, ove intenda

superare l'ostacolo costituito dal rinvio governativo, riapprovi la

legge non nuova a maggioranza assoluta e, dall'altro, che il Governo,

di fronte ad una legge non nuova, possa solo proporre questione di

legittimità costituzionale dinanzi a questa Corte (sentenza n. 287

del 1994; v. anche la sentenza n. 154 del 1990).

Ma tale premessa non può indurre a ritenere inoppugnabile la

terza delibera legislativa, adottata a maggioranza assoluta, per la

ritenuta inammissibilità del ricorso successivo ad un secondo

rinvio. La Regione, piuttosto, di fronte alla reiterazione del rinvio

governativo di una legge sprovvista, in base ai criteri individuati

dalla richiamata giurisprudenza costituzionale, del carattere di

novità, avrebbe potuto difendere la propria sfera di autonomia

sollevando conflitto di attribuzione davanti a questa Corte, in

relazione all'atto di rinvio ritenuto lesivo. L'ulteriore

riapprovazione a maggioranza assoluta della legge nuovamente rinviata

necessariamente riapre l'iter procedimentale di cui all'art. 127

della Costituzione.

3. - L'eccezione di inammissibilità della questione di

legittimità costituzionale sollevata in riferimento al principio che

riserva allo Stato la competenza in materia di individuazione delle

specie cacciabili e di variazione dei relativi elenchi deve invece

essere accolta, non trovando tale motivo del ricorso la necessaria

corrispondenza in rilievi formulati dal Governo in sede di rinvio.

4. - Passando allo scrutinio nel merito della questione sollevata

in riferimento all'art. 19 della legge 11 febbraio 1992, n. 157,

assunto a parametro interposto in quanto principio fondamentale della

materia a norma dell'art. 117 della Costituzione, il ricorrente

assume l'incostituzionalità dell'impugnata delibera legislativa,

nella parte in cui inserisce il comma 2-bis nel testo dell'art. 36

della legge regionale n. 29 del 1994 (il quale, al comma 2,

disciplina il controllo selettivo della fauna selvatica in modo

sostanzialmente conforme all'invocato art. 19 della legge-quadro

n. 157 del 1992) per disporre che, "qualora l'esigenza di tutela

delle produzioni zoo-agro-forestali ed ittiche richieda l'adozione di

iniziative volte a prevenire gravi danni alle colture, al bestiame

domestico, ai boschi, alla pesca ed alle acque, così come previste

dall'art. 34, comma 2, la Giunta regionale procede con propria

deliberazione, assunta d'intesa con le Province interessate".

Ciò, ad avviso del ricorrente, autorizzerebbe la Giunta

regionale ad includere nell'elenco delle specie cacciabili una serie

di specie selvatiche (passero, storno, gazza, cornacchia, corvo) non

più ammesse al prelievo venatorio in seguito all'entrata in vigore

del d.P.C.m. 21 marzo 1997, introducendo così una nuova categoria di

interventi di controllo faunistico "che si realizzano attraverso

generici inserimenti delle specie protette nell'elenco regionale

delle specie cacciabili da parte della generalità dei cacciatori

muniti di licenza", interventi diversi da quelli, di competenza

provinciale, attuati nell'ambito di un piano selettivo, da sole

guardie venatorie, previo parere dell'Istituto nazionale per la fauna

selvatica.

La questione è fondata.

L'art. 19, comma 2, della legge n. 157 del 1992, prevede che le

Regioni, per la migliore gestione del patrimonio zootecnico, per la

tutela del suolo, per motivi sanitari, per la selezione biologica,

per la tutela del patrimonio storico artistico, per la tutela delle

produzioni zoo-agro-forestali ed ittiche, provvedono al controllo

delle specie di fauna selvatica, anche nelle zone vietate alla

caccia. Il legislatore statale specifica che tale controllo,

esercitato selettivamente, viene praticato di norma mediante

l'utilizzo di metodi ecologici, su parere dell'Istituto nazionale

della fauna selvatica. Qualora l'Istituto verifichi l'inefficacia dei

predetti metodi, le Regioni possono autorizzare piani di abbattimento

destinati ad essere attuati dalle guardie venatorie dipendenti dalle

amministrazioni provinciali. Queste ultime potranno altresì

avvalersi dei proprietari o conduttori dei fondi sui quali si attuano

i piani medesimi, purché muniti di licenza per l'esercizio

venatorio, nonché delle guardie forestali e delle guardie comunali

munite di licenza per l'esercizio venatorio.

Non v'è dubbio, innanzi tutto, che l'art. 19 della legge quadro

n. 157 del 1992, nella parte in cui disciplina i poteri regionali di

controllo faunistico, costituisce un principio fondamentale della

materia a norma dell'art. 117 della Costituzione, tale da

condizionare e vincolare la potestà legislativa regionale: non solo

per la sua collocazione all'interno della legge quadro e per il

rilievo generale dei criteri in esso contenuti, frutto di una

valutazione del legislatore statale di idoneità e adeguatezza di

tali misure rispetto alle finalità, ivi indicate, del controllo

faunistico; ma anche per il suo significato innovativo rispetto alla

disciplina del controllo faunistico di cui alla precedente legge

cornice 27 dicembre 1977, n. 968 (Principi generali e disposizioni

per la protezione e la tutela della fauna e la disciplina della

caccia) - che all'art. 12 non precludeva la partecipazione dei

cacciatori (non proprietari dei fondi interessati) all'esecuzione dei

piani di abbattimento destinati al controllo selettivo - e per

l'inerenza della disposizione invocata dal Governo a materia

contemplata dalla normativa comunitaria in tema di protezione delle

specie selvatiche. La rigorosa disciplina del controllo faunistico

recata dall'art. 19 della legge n. 157 del 1992 è infatti

strettamente connessa all'ambito di operatività della direttiva

79/409/CEE, concernente la conservazione degli uccelli selvatici (v.

sentenza n. 168 del 1999).

Il generico richiamo, contenuto nella disposizione censurata, al

d.P.C.m. 21 marzo 1997, alle "altre normative nazionali e comunitarie

vigenti" e alla necessità di coordinamento delle iniziative di cui

all'art. 34, comma 2, "con le norme del presente articolo", non

garantisce di per sé né il rispetto della procedura di

consultazione dell'INFS il cui ruolo, nel quadro delle competenze in

materia di protezione della fauna e caccia, è stato da questa Corte

riconosciuto come decisivo in varie occasioni (v. le sentenze nn. 53

del 2000; 272 del 1996; 248 e 35 del 1995) né l'osservanza del

procedimento previsto dall'invocato art. 19 nel caso in cui

l'Istituto verifichi l'inefficacia dei metodi ecologici, per altro

sostanzialmente riprodotto nel comma 2 dell'art. 36 della legge della

Regione Liguria n. 29 del 1994, che ne rimette l'attivazione

all'iniziativa delle province.

Il rinvio all'art. 34 della medesima legge regionale, che

l'impugnata delibera inserisce nel corpo dell'art. 36, non può avere

altro significato che quello di consentire - sia pure in via

derogatoria e allo scopo di prevenire danni alle colture e altri

eventi dannosi - la caccia alle specie selvatiche enumerate al comma

2 dello stesso art. 34, il quale include più di una specie sottratta

dagli elenchi delle specie cacciabili dal citato d.P.C.m. 21 marzo

1997.

Del resto, che la disciplina regionale denunciata riguardi lo

storno, non più ammesso al prelievo venatorio dal momento

dell'entrata in vigore del citato decreto di variazione degli elenchi

delle specie cacciabili, risulta in termini espliciti dalla stessa

memoria di costituzione della Regione; che la delibera denunciata sia

diretta a consentire una forma di controllo la caccia di selezione ad

opera della generalità dei cacciatori - non consentita dall'art. 19

della legge quadro e dal comma 2 dell'art. 36 della legge regionale,

che ne riproduce il disposto, risulta poi dalla circostanza che, per

l'esecuzione di piani di abbattimento degli storni nel rispetto dei

principi fondamentali della legge quadro, può ritenersi del tutto

adeguata la disciplina già contenuta nell'art. 19, comma 2, della

legge quadro e nell'art. 36, comma 2, della legge regionale n. 29 del

1994. E ciò, indipendentemente dalla modifica che l'impugnata

delibera legislativa intende apportare, con l'aggiunta del comma

2-bis che, agli invocati fini di controllo faunistico, risulterebbe

comunque superfluo.

Quanto precede impone di dichiarare l'illegittimità

costituzionale della delibera legislativa recante "Ulteriori

modificazioni alla legge regionale 1° luglio 1994 n. 29 (Norme

regionali per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il

prelievo venatorio)", riapprovata a maggioranza assoluta dal

Consiglio regionale della Liguria nella seduta del 26 gennaio 1999,

nell'identico testo rinviato dal Governo con atto del 15 gennaio

1999, per contrasto con l'art. 117 della Costituzione, in relazione

all'art. 19 della legge quadro 11 febbraio 1992, n. 157.