Sentenza n. 136/1998

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 6, commi 2, 3,

8 in riferimento al comma 2, della legge 13 dicembre 1989, n. 401

(Interventi nel settore del giuoco e delle scommesse clandestini e

tutela della correttezza nello svolgimento delle competizioni

agonistiche), modificato dalla legge 24 febbraio 1995, n. 45

(Conversione in legge, con modificazioni, del d.-l. 22 dicembre 1994,

n. 717, recante misure urgenti per prevenire fenomeni di violenza in

occasione di competizioni agonistiche), promosso, con ordinanza

emessa il 13 novembre 1996, dal giudice per le indagini preliminari

presso il Tribunale per i minorenni di Firenze, iscritta al n. 35 del

registro ordinanze 1997 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 6, prima serie speciale, dell'anno 1997.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nella camera di consiglio del 10 dicembre 1997 il giudice

relatore Massimo Vari.

Ritenuto in fatto

1. - Il giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale per

i minorenni di Firenze, con ordinanza 13 novembre 1996 (r. o. n. 35

del 1997), ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24 e 31,

secondo comma, della Costituzione, questione di legittimità

costituzionale, dell'art. 6, commi 2, 3, 8 in riferimento al comma 2,

della legge 13 dicembre 1989, n. 401 (Interventi nel settore del

giuoco e delle scommesse clandestini e tutela della correttezza nello

svolgimento delle competizioni agonistiche), come sostituito

dall'art. 1 della legge 24 febbraio 1995, n. 45 (Conversione in

legge, con modificazioni, del d.-l. 22 dicembre 1994, n. 717, recante

misure urgenti per prevenire fenomeni di violenza in occasione di

competizioni agonistiche).

2. - Il giudice a quo - chiamato a convalidare i provvedimenti del

6 novembre 1996, con i quali il questore della provincia di Siena

aveva fatto divieto a due minori di età di accedere ai luoghi ove si

svolgevano talune competizioni sportive, imponendo, nel contempo,

"l'obbligo di presentazione negli uffici della Questura, in

concomitanza con l'inizio delle competizioni medesime" - osserva che

il legislatore, nell'attribuire, con l'art. 6 della citata legge n.

401 del 1989, all'autorità di pubblica sicurezza il predetto potere

di interdizione, ha previsto, con l'art. 1 del d.-l. 22 dicembre 1994

n. 717, convertito, con modificazioni, nella legge 24 febbraio 1995,

n. 45, l'eventuale imposizione, a garanzia del divieto come sopra

stabilito, anche dell'obbligo, per il soggetto destinatario, di

comparire personalmente nell'ufficio o comando di polizia, in orario

compreso nel periodo di svolgimento delle competizioni per le quali

opera il divieto stesso. Misura, quest'ultima, soggetta alla

convalida da parte dell'Autorità giudiziaria.

Rammenta, altresì, il rimettente che l'art. 6, comma 3, della

legge in esame è stato dichiarato incostituzionale nella parte in

cui prevedeva che la convalida del provvedimento adottato dal

questore, nei confronti del minore di età, spettasse al giudice per

le indagini preliminari presso la pretura anziché a quello presso il

tribunale per i minorenni, riconducendosi, in tal modo, il

provvedimento stesso nell'ambito della giustizia minorile,

caratterizzata, come risulta dalla sentenza della Corte

costituzionale n. 143 del 1996, "dalla prevalente esigenza

rieducativa, nonché dalla necessità di valutazioni, da parte dello

stesso giudice, fondate su prognosi individualizzate in funzione del

recupero del minore deviante".

3. - Tanto premesso, l'ordinanza ritiene che la disciplina sopra

ricordata contrasti, anzitutto, con gli artt. 3 e 24 della

Costituzione in quanto - nonostante l'attribuzione all'autorità

giudiziaria della competenza per la convalida del provvedimento

secondo uno schema che ricalca quello dell'art. 390 cod. proc. pen. -

l'assoluto silenzio del legislatore in ordine alle relative modalità

procedurali non garantirebbe il contraddittorio e la difesa, che non

potrebbero, infatti, essere lasciati alla sensibilità del singolo

giudice per le indagini preliminari, ma dovrebbero essere formalmente

assicurati. E questo anche perché "risulta prassi consolidata

l'effettuazione di convalide basate meramente su acquisizioni

scritte, senza il contraddittorio previsto dall'art. 391 cod. proc.

pen. a cui sarebbe stato opportuno facesse riferimento il

legislatore".

Tanto più evidente apparirebbe, poi, la disparità di trattamento

per il minore, ove si pensi alle misure amministrative (artt. 25-27

del regio d.-l. 20 luglio 1934, n. 1404, convertito, con

modificazioni, nella legge 27 maggio 1935, n. 835) che possono essere

disposte dal tribunale per i minorenni "in camera di consiglio, con

l'intervento del minore, dell'esercente la potestà o la tutela,

sentito il p.m." e con la consentita assistenza del difensore (in

base alla modifica del citato art. 25 introdotta dalla legge 25

luglio 1956, n. 888).

4. - Viene denunciato, altresì, per contrasto con l'art. 31,

secondo comma, della Costituzione, il comma 3 del già menzionato

art. 6, nella parte in cui dispone che il giudice proceda alla

convalida del provvedimento del questore entro quarantotto ore dalla

richiesta del pubblico ministero.

Secondo il rimettente, i ristretti termini stabiliti per la

convalida non consentono l'acquisizione di elementi idonei a

realizzare le finalità della giustizia minorile, non disponendo il

giudice del tempo utile per dare, al servizio di zona od al servizio

ministeriale, il mandato di avviare una procedura di raccolta di dati

ed informazioni sulla personalità del minore, sì da soddisfare

l'esigenza, posta in risalto dalla già citata sentenza n. 143 del

1996, che il giudice (minorile) per le indagini preliminari possa

avvalersi del contributo di detti servizi, al fine di valutare la

conoscenza della personalità e delle condizioni di vita del minore

stesso.

Tali valutazioni, ancorché necessarie per le finalità di

protezione contenute nell'art. 31, secondo comma, della Costituzione,

sarebbero comunque destinate a restare fine a se stesse, essendo

preclusa al giudice la possibilità di incidere sul contenuto e sulle

modalità dell'applicazione del provvedimento, che ha soltanto

facoltà di convalidare o non convalidare.

5. - Sempre lesivo delle finalità di protezione indicate dall'art.

31, secondo comma, della Costituzione sarebbe, secondo il rimettente,

anche il comma 8 dell'art. 6 nella parte in cui attribuisce, in via

esclusiva, al questore la facoltà di autorizzare, per gravi e

comprovate esigenze, il minore destinatario del provvedimento

restrittivo "a comunicare per iscritto il luogo di privata dimora o

altro diverso luogo nel quale sia reperibile durante lo svolgimento

di specifiche manifestazioni agonistiche". Infatti, "là dove è da

adeguare la misura alla realtà ed all'evolversi della personalità,

all'evolversi ed al modificarsi delle esigenze educative", la

competenza non potrebbe non essere dell'autorità giudiziaria, e

nella specie del giudice minorile.

6.- È intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che, nel

concludere per una declaratoria di inammissibilità o di

infondatezza, osserva che la questione, anche a ritenerla

ammissibile, sarebbe, comunque, infondata dovendo "il trattamento

normativo essere uniforme ove le situazioni regolate siano omogenee e

non, invece, quando sussistano, come nel caso in esame, fondate

ragioni per differenziarlo". Considerato in diritto

1. - Il giudice per le indagini preliminari presso il Tribunale per

i minorenni di Firenze dubita della legittimità costituzionale

dell'art. 6, commi 2, 3, 8 in riferimento al comma 2, della legge 13

dicembre 1989, n. 401 (Interventi nel settore del giuoco e delle

scommesse clandestini e tutela della correttezza nello svolgimento di

competizioni agonistiche), come sostituito dall'art. 1 della legge 24

febbraio 1995, n. 45 (Conversione in legge, con modificazioni, del

d.-l. 22 dicembre 1994, n. 717, recante misure urgenti per prevenire

fenomeni di violenza in occasione di competizioni agonistiche).

Oggetto di censura è la disciplina prevista per la convalida del

provvedimento adottato dal questore, al fine di impedire l'accesso ai

luoghi di svolgimento di talune competizioni agonistiche alle persone

che siano state denunciate o condannate per determinati reati, o

abbiano preso parte ad episodi di violenza in occasione o a causa di

manifestazioni sportive, ovvero, nelle medesime circostanze, abbiano

incitato, inneggiato o indotto alla violenza. La legge denunciata

stabilisce che a costoro, oltre al divieto di accedere ai luoghi di

svolgimento delle manifestazioni indicate nel comma 1 dell'art. 6,

possa essere imposto, altresì, l'obbligo di comparire negli uffici

di polizia, in "orario compreso nel periodo di tempo in cui si

svolgono le competizioni per le quali opera il divieto", giusta la

espressa previsione in tal senso del successivo comma 2. Quest'ultima

prescrizione va comunicata al procuratore della Repubblica presso la

pretura del circondario in cui ha sede l'ufficio di questura, il

quale, ove ne ricorrano i presupposti, chiede, entro quarantotto ore,

al giudice per le indagini preliminari, la convalida del

provvedimento.

2. - Secondo il rimettente la disciplina contenuta nei menzionati

commi 2 e 3 dell'art. 6 contrasterebbe, anzitutto, con gli artt. 3 e

24 della Costituzione, in ragione dell'assoluto silenzio serbato dal

legislatore in ordine alle modalità procedurali della convalida,

tali da non garantire il contraddittorio e la difesa, specie di

fronte a "prassi consolidate", di effettuazione della convalida

stessa sulla base unicamente di acquisizioni scritte. Tanto più

evidente sarebbe, secondo il giudice a quo la disparità di

trattamento a danno del minore destinatario del provvedimento del

questore ove si ponga mente al sistema di garanzie previsto per

l'applicazione, ai minori, delle misure amministrative disciplinate

dagli artt. 25-27 del regio d.-l. n. 1404 del 1934 e successive

modificazioni, che possono essere disposte dal tribunale per i

minorenni in camera di consiglio, con l'intervento del minore,

dell'esercente la potestà genitoriale o la tutela e con la

consentita assistenza del difensore.

3. - Il medesimo comma 3 viene denunciato per violazione, altresì,

dell'art. 31, secondo comma, della Costituzione, in quanto, nel

prevedere per la convalida i ristretti termini delle quarantotto ore

successive alla richiesta del pubblico ministero, non permetterebbe

al giudice per le indagini preliminari di avviare la procedura di

raccolta di dati ed informazioni che consentano la valutazione della

personalità del minore e della utilità a fini educativi della

misura, anche in relazione alle modalità della sua applicazione.

Sotto altro profilo, ma in stretta connessione con quello testé

accennato, la disposizione - sul presupposto che il giudice per le

indagini preliminari abbia solo la facoltà di convalidare o non

convalidare il provvedimento del questore - viene poi ulteriormente

censurata nella parte in cui non consentirebbe al giudice stesso di

incidere sul contenuto e sulle modalità d'applicazione del

provvedimento medesimo.

4. - Infine, ad avviso del rimettente le finalità di protezione

del minore contenute nell'art. 31, secondo comma, della Costituzione,

risulterebbero frustrate anche dal comma 8 del medesimo art. 6

(denunciato in riferimento al comma 2), là dove prevede che sia il

questore ad autorizzare, per gravi e comprovate esigenze, il

destinatario del provvedimento restrittivo "a comunicare per iscritto

il luogo di privata dimora o altro diverso luogo nel quale sia

reperibile durante lo svolgimento di specifiche manifestazioni

agonistiche", anziché il giudice minorile, come suggerirebbe invece

l'esigenza di adeguare la misura alla realtà e all'evolversi della

personalità, come pure al modificarsi delle esigenze educative.

5. - Le questioni sono in parte inammissibili ed in parte

infondate.

L'ordinanza ripropone all'esame della Corte una normativa di cui

essa ha avuto occasione, più volte, di occuparsi, tra l'altro con la

sentenza invocata dal rimettente a sostegno di talune delle sue

doglianze.

Alla stregua di tali precedenti, la prima delle questioni va

reputata non fondata, trovando essa risposta nella sentenza n. 144

del 1997, con la quale la Corte, nel riconfermare la necessità, già

rilevata in passato, di un vaglio e di un controllo, da parte

dell'autorità giudiziaria, della misura dell'obbligo di comparire

nell'ufficio o comando di polizia, in quanto incidente sulla sfera

della libertà personale del soggetto, ha nondimeno rammentato come

il diritto di difesa ammetta una molteplicità di discipline, in

rapporto alla varietà dei contesti, delle sedi e degli istituti

processuali nel cui ambito è esercitato.

Peraltro, con detta pronunzia, la Corte, nel constatare che, in

subiecta materia non può certo dirsi che manchi per l'interessato la

facoltà di interloquire nel procedimento, ha ritenuto che l'unica

esigenza da soddisfare, in relazione alla vigente disciplina, sia

quella di assicurare all'interessato la concreta ed effettiva

conoscenza delle facoltà di difesa a lui spettanti. Da qui la

dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 6, comma 3,

della legge n. 401 del 1989 (come sostituito dall'art. 1 della legge

n. 45 del 1995) "nella parte in cui non prevede che la notifica del

provvedimento del questore contenga l'avviso che l'interessato ha

facoltà di presentare, personalmente o a mezzo di difensore, memorie

o deduzioni al giudice per le indagini preliminari".

Dopo tale decisione, tenendo conto delle più puntuali garanzie che

ad essa conseguono, si può, perciò, ritenere che nel tendenziale

allineamento attualmente riscontrabile fra le facoltà di difesa

assicurate nel procedimento di convalida ex art. 6, comma 3, della

legge denunziata e quelle proprie del tertium comparationis evocato

dal rimettente (secondo quanto specificamente disposto dall'art. 25

del regio d.-l. n. 1404 del 1934, convertito nella legge n. 835 del

1935, come modificato dalla legge n. 888 del 1956) non sussistano

differenze apprezzabili in chiave di ingiustificata disparità di

trattamento.

6. - Sempre sulla scorta delle enunciazioni desumibili dalla

giurisprudenza della Corte (sentenza n. 143 del 1996) in ordine alle

peculiari esigenze della giustizia minorile, il rimettente si duole,

poi, dell'inadeguatezza della disciplina in proposito apprestata dal

medesimo comma 3 dell'art. 6, assumendo che i termini a disposizione

del giudice per le indagini preliminari non gli consentirebbero una

adeguata raccolta e utilizzazione dei dati concernenti la

personalità del minore, sì da frustrare le specifiche garanzie

riferite all'iter processuale minorile e da non permettere di

"avvalersi dei servizi minorili allo scopo di approfondire la

conoscenza della personalità e della condizione di vita"

dell'interessato.

Come già osservato nella richiamata sentenza n. 144 del 1997,

sebbene il modello prescelto dal legislatore ricalchi quello della

convalida del fermo o dell'arresto ex artt. 390 e 391 cod. proc.

pen. (applicabili peraltro anche al processo minorile, per effetto

del richiamo contenuto nell'art. 18, comma 5, delle disposizioni sul

processo penale a carico di imputati minorenni), le misure di cui

all'art. 6 della legge n. 401 del 1989, non preordinate di per sé

alla repressione e sanzione di fattispecie criminose, hanno una

incidenza sulla libertà personale ben più limitata delle menzionate

misure pre-cautelari, assumendo il carattere di rimedio di livello

minimale adeguato allo scopo di prevenzione cui è deputato. D'altro

canto, si tratta, come la Corte ha già osservato, di provvedimenti

la cui efficacia risente della celerità della applicazione, sì che

la ristrettezza dei termini di cui dispone il giudice per le indagini

preliminari (con scansioni sostanzialmente non diverse da quelle

previste per la convalida delle ben più incisive misure del fermo e

dell'arresto adottabili anche in danno del minore) trova la sua

ragione nella esigenza della sollecita decisione che, nella specie,

si impone. Si spiega, dunque, la necessaria sommarietà di

acquisizioni e conseguenti valutazioni, a fronte, peraltro, di

provvedimenti che non appaiono destinati a incidere in modo

definitivo e pieno sul giudizio globale intorno alla personalità del

minore; giudizio che, come tale, non rientrerebbe, comunque, nella

competenza del giudice per le indagini preliminari.

Nell'ambito del suaccennato quadro di riferimento e in relazione

alle esigenze che esso pone, il giudice per le indagini preliminari -

e, prima ancora di esso, il pubblico ministero, secondo le previsioni

dell'art. 17 del decreto legislativo 28 luglio 1989, n. 272,

contenente le norme di attuazione, di coordinamento e transitorie sul

processo penale minorile - potrà attivare i previsti servizi

minorili compatibilmente con gli obiettivi e con le esigenze da

perseguire, senza che, per questo, possa reputarsi concretato alcun

vulnus ai principi costituzionali evocati dal rimettente. Ciò fermo

restando, ovviamente, che si potrà semmai porre un problema di

adeguamento di strutture a livello amministrativo, affinché i

predetti servizi possano rispondere, nel modo più idoneo, alle

richieste loro rivolte, caratterizzate, come già detto, da

particolari esigenze di sollecitudine e rapidità.

7. - Non maggiore fondamento ha la censura concernente il medesimo

art. 6, comma 3, ulteriormente denunciato per contrasto con l'art.

31, secondo comma, della Costituzione, sull'assunto che al giudice

per le indagini preliminari sarebbe consentito solo di convalidare o

non convalidare il provvedimento del questore, ma non di poter

incidere sul suo contenuto e sulle sue modalità applicative.

Occorre precisare, a questo riguardo, che l'obbligo di

comparizione, oggetto di convalida, ha natura accessoria rispetto al

provvedimento di cui al comma 1 dell'art. 6, operando al fine di

garantire l'effettività del divieto imposto con quest'ultimo, cui

spetta individuare specificamente, come richiede la legge, le

competizioni agonistiche ed anche i luoghi interessati alla sosta, al

transito o al trasporto di coloro che partecipano o assistono alle

competizioni medesime; e così pure di stabilire la durata

dell'interdizione, nell'ambito ovviamente dei limiti massimi previsti

dal comma 5 (il quale dispone che il divieto di cui al comma 1 e

l'ulteriore prescrizione di cui al comma 2 non possono avere durata

superiore ad un anno).

Ma il carattere strumentale del provvedimento che dispone l'obbligo

di comparizione, rispetto al divieto di accesso, non esclude che al

giudice per le indagini preliminari, al momento di decidere se

convalidare o meno il provvedimento stesso e quindi in definitiva in

sede di delibazione della legittimità di una misura che, nel caso di

specie, risulta imposta dall'autorità amministrativa, spetti pur

sempre - stante l'identità solo qualificatoria e di struttura

procedimentale che la convalida in questione presenta rispetto

all'istituto disciplinato dal codice di rito penale (v. in

particolare sentenze n. 144 del 1997 e n. 143 del 1996) - il

controllo sulla ragionevolezza ed "esigibilità" del provvedimento

medesimo, così come ammesso dalla giurisprudenza della Cassazione;

ciò che potrà consentire, dunque, la valutazione dell'adeguatezza

della misura adottata e delle sue modalità applicative con riguardo

al minore, alla luce delle finalità dell'art. 31, secondo comma,

della Costituzione, in vista di un giudizio prognostico che deve

attingere, come ha precisato la giurisprudenza di legittimità, non a

dati formali, bensì alla concreta ed attuale pericolosità del

soggetto, quale presupposto di giustificazione ed idoneità della

misura stessa in relazione allo scopo cui è preordinata (Cass. n.

284 del 1997).

Al riguardo giova considerare che il questore, oltre a stabilire la

durata dell'obbligo entro il termine massimo dell'anno, è tenuto a

individuare l'orario di presentazione nell'ambito del "periodo di

tempo in cui si svolgono le competizioni agonistiche". Nel quadro del

già menzionato giudizio di ragionevolezza, il fatto che al giudice

per le indagini preliminari competa soltanto di convalidare o meno il

provvedimento non esclude che, in ordine alla decisione da prendere,

assumano rilievo, nella complessiva valutazione da effettuare, le

modalità applicative concretamente determinate dal questore, in

quanto eventualmente suscettibili di porsi in contrasto con le

esigenze educative del minore.

8. - Inammissibile va considerata, infine, la questione relativa

alla disposizione del comma 8, denunciato, in riferimento al comma 2

del medesimo art. 6, sempre per contrasto con l'art. 31, secondo

comma, della Costituzione, nella parte in cui rimette al questore e

non invece al giudice, la facoltà di autorizzare, "per gravi e

comprovate esigenze", il destinatario del provvedimento restrittivo

"a comunicare per iscritto il luogo di privata dimora o altro diverso

luogo nel quale sia reperibile durante lo svolgimento di specifiche

manifestazioni agonistiche".

Il rimettente, infatti, ha omesso qualsiasi cenno di motivazione in

ordine alla rilevanza della censura così sollevata, non risultando,

dal tenore dell'ordinanza, né che alcun provvedimento sia stato già

assunto in tal senso dall'autorità di pubblica sicurezza (della

quale sono, invero, impugnati esclusivamente i provvedimenti ex commi

1 e 2 dell'art. 6), né che richieste di autorizzazione siano state

proposte da parte dell'interessato, né, in ogni caso, che il giudice

a quo abbia verificato l'esistenza di situazioni di per sé

riconducibili "alle gravi e comprovate esigenze" di cui al dettato

legislativo.