Sentenza n. 14/1957

ha pronunziato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso dal Presidente del Consiglio dei Ministri con

ricorso notificato il 20 marzo 1956, depositato nella cancelleria della

Corte costituzionale il 21 successivo ed iscritto al n. 47 del Reg.

ric. 1956, per conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto 27

luglio 1955, n. 346, dell'Assessore per le finanze della Regione

siciliana concernente l'approvazione della tabella dei compensi da

percepirsi dagli esattori a carico dei contribuenti morosi.

Udita nell'udienza pubblica del 31 ottobre 1956 la relazione del

Giudice Francesco Pantaleo Gabrieli;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe Guglielmi

per il ricorrente e l'avv. Pietro Virga per la Regione siciliana.

Ritenuto in fatto :

L'Assessore per le finanze della Regione siciliana, allo scopo di

coordinare le disposizioni in materia di compensi agli esattori per la

riscossione delle imposte a carico dei contribuenti morosi, con decreto

27 luglio 1955, n. 346, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della

Regione siciliana n. 47 del 7 agosto 1955, approvava la tabella dei

compensi da percepirsi dagli esattori stessi a carico dei contribuenti.

Il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato

dall'Avvocatura dello Stato, ha proposto a questa Corte ricorso per

regolamento di competenza, notificato al Presidente della Giunta

regionale siciliana il 20 marzo 1956 e depositato nella cancelleria

della Corte costituzionale il 21 marzo 1956. Assume l'Avvocatura dello

Stato, che sarebbe sorto un conflitto di attribuzione tra lo Stato e la

Regione siciliana per effetto dell'articolo 1 del detto decreto, che

così dispone: "È approvata la seguente tabella dei compensi da

percepirsi dagli esattori a carico dei contribuenti morosi, per gli

atti esecutivi regolati dalla legge sulla riscossione delle imposte

dirette". Di questo decreto si chiede l'annullamento, ai sensi degli

artt. 39, 44, 38 della legge 11 marzo 1953, n. 87, per violazione degli

artt. 14, 15, 17 e 20 dello Statuto speciale per la Regione siciliana,

nonché degli artt. 23 e 119 della Carta costituzionale in relazione

all'art. 36 del citato Statuto per la Sicilia.

Si osserva in proposito: che gli artt. 14, 15 e 17 dello Statuto

per la Sicilia non prevedono attribuzioni alla Regione di potestà

legislativa in materia tributaria, né primaria, né concorrente. E

anche ammesso per mera ipotesi - in contrasto con l'art. 23 della

Costituzione (secondo cui le prestazioni patrimoniali devono essere

imposte con una legge dello Stato) e con l'art. 119 della Costituzione

(secondo cui alle regioni sono attribuite con legge dello Stato tributi

propri e quote di tributi erariali) - che l'art. 36 dello Statuto

siciliano attribuisca alla Regione poteri deliberativi in materia di

tributi, ciò dovrebbe sempre intendersi limitatamente ai "tributi

propri". Pertanto dovrebbe negarsi alla Regione siciliana ogni potere

di legiferare sui tributi erariali; di modificare le norme di

accertamento e di riscosssione dei tributi stessi; nonché di

legiferare sul contratto esattoriale e sui rapporti tra esattori e

contribuenti in contrasto con i principi cui si informa la legislazione

generale. Materie tutte riservate al potere legiferante dello Stato per

garantire la eguaglianza di tutti i cittadini nella sfera tributaria;

mentre invece il decreto impugnato pone a carico dei contribuenti

morosi siciliani oneri più gravi di quelli esistenti a carico degli

altri contribuenti italiani.

Inoltre la Regione non potrebbe, in subietta materia, esplicare

attività amministrativa, per il mancato richiamo dell'art. 36

nell'art. 20 dello Statuto siciliano, che attribuisce alla Regione

potestà amministrativa primaria limitatamente alle materie indicate

tassativamente nei menzionati artt. 14, 15 e 17.

Né potrebbe infine sostenersi che agli organi regionali fosse

riconosciuta attività amministrativa delegata, in materia tributaria,

ai sensi del citato art. 20, primo comma; non essendo ancora avvenuto

alcun trasferimento di poteri dal Ministro delle Finanze

all'Assessorato, ciò che può verificarsi con norme di attuazione

dello Statuto siciliano non ancora emanate.

L'Avvocatura dello Stato così conclude:

dichiararsi: in ipotesi, che ogni attribuzione, in materia di

riscossione di tributi erariali e locali, spetta allo Stato: in tesi,

che spetta al Ministro per le finanze determinare con propri decreti i

compensi spettanti agli esattori a carico dei contribuenti morosi. In

conseguenza annullarsi il provvedimento impugnato con ogni

conseguenziale pronunzia.

La difesa del Presidente della Regione siciliana, con memoria

depositata il 9 aprile 1956, contesta l'esistenza del sollevato

conflitto di attribuzione tra lo Stato e la Regione; e, dato per

pacifico il carattere amministrativo del provvedimento impugnato,

propone le seguenti deduzioni:

In materia tributaria, la Regione siciliana ha competenza

legislativa primaria ed esclusiva con il solo limite delle imposte di

produzione e delle entrate dei monopoli dei tabacchi e del lotto (ex

art. 36 Statuto speciale per la Regione siciliana). Dal legittimo

esercizio del potere normativo discende la potestà amministrativa nel

predisporre provvedimenti riguardanti la percezione, l'accertamento e

la riscossione del tributo (ex art. 118 della Cost. e 20 cit.

Statuto): le due potestà sono strettamente collegate. E anche ammesso,

in ipotesi, che il potere normativo, in subietta materia, avesse

carattere concorrente e secondario, alla Regione spetterebbe egualmente

per la stessa materia potestà amministrativa: perché spettano alla

Regione funzioni amministrative anche nelle materie nelle quali abbia

competenza legislativa secondaria (ex art. 118 Cost. ): perché la

competenza legislativa della Regione siciliana, se di carattere

complementare, rientrerebbe nella sfera dell'art. 17 lett. i del citato

Statuto speciale, collegandosi in tal modo - formalmente oltre che

sostanzialmente - col potere amministrativo riconosciuto alla Regione

dall'art. 20 del detto Statuto: perché infine tale potere trova

fondamento nell'art. 20 dello Statuto, che conferisce alla Regione

potestà amministrativa non soltanto nelle materie di cui agli artt.

14, 15 e 17 dello Statuto, ma anche nelle altre materie disciplinate

dalle leggi dello Stato; per cui alla Regione va riconosciuta una

competenza amministrativa generale per la esecuzione e delle leggi

regionali e delle leggi dello Stato. Né tale competenza potrebbe

ritenersi sospesa fino alla emanazione di apposite direttive da parte

del Governo, sia perché le direttive stesse, in mancanza di espressa

formulazione, sono contenute, come per ogni atto discrezionale, in modo

espresso o implicito nella legislazione nella quale l'atto

amministrativo trova il suo fondamento; sia perché una diversa

interpretazione indurrebbe a ritenere che lo Statuto abbia limitato,

anziché estendere, la ristretta sfera di decentramento già realizzato

per la Sicilia con la istituzione dell'Alto Commissariato.

Infine, la difesa della Regione sostiene che le argomentazioni

dell'Avvocatura dello Stato porterebbero all'inammissibilità del

ricorso sotto il seguente triplice aspetto: se l'atto impugnato dovesse

ritenersi emanato in esecuzione di una legge statale e dovesse

considerarsi viziato per inosservanza delle direttive statali, si

verificherebbe non già un'ipotesi di incompetenza, ma un'ipotesi di

violazione di legge, che non potrebbe costituire il presupposto di un

conflitto di attribuzione. Lo stesso dicasi se volesse sostenersi la

violazione della legge dello Stato, che regola i rapporti tra esattori

delle imposte e contribuenti; giacché anche in tale caso non sarebbe

possibile il sindacato di costituzionalità, trattandosi di vizio di

legittimità dell'atto impugnato. Se infine la previsione di cui

all'art. 20 dello Statuto dovesse riferirsi ad un'attività di natura

statale delegata, verrebbe meno del pari il conflitto di attribuzione,

che può sorgere solo quando i due organi hanno natura parimenti

statale.

La difesa della Regione conclude: che la Corte costituzionale

dichiari l'inammissibilità del ricorso e comunque lo respinga,

affermando, in materia, la competenza della Regione.

La difesa dello Stato, con brevi note depositate il 4 ottobre 1956,

insiste nelle precedenti deduzioni rilevando, inoltre, che l'art. 36

Statuto speciale, se pur autorizza la Regione a "deliberare tributi", a

regolare cioè il rapporto d'imposta ed eventualmente le modalità di

riscossione, non l'autorizza a disciplinare legislativamente le

conseguenze della mora nel pagamento delle imposte, prescindendo dalla

loro natura e titolarità.

La difesa della Regione, con memoria depositata il 18 ottobre 1956,

ha eccepito preliminarmente l'inammissibilità del ricorso, perché

notificato soltanto al Presidente della Giunta regionale e non

all'Assessore per le finanze, che ha emanato il provvedimento

impugnato. Si assume in proposito che, secondo l'art. 41 della legge 11

marzo 1953, n. 87, per i conflitti di attribuzione si osservano le

disposizioni dell'art. 23 "in quanto applicabili". Tale riserva,

coordinata con l'art. 22 della citata legge n. 87 e con l'art. 7 R.D.

17 agosto 1907, n. 640, induce a ritenere che, ove sia impugnata una

legge, il ricorso debba notificarsi al Presidente della Regione, cui

spetta la promulgazione delle leggi regionali. Ma che, per la

impugnativa di atti particolari di altre autorità regionali, il

ricorso debba nel termine notificarsi all'autorità che ha emanato il

decreto anche se sia stato notificato al Presidente, il quale non

potrebbe intervenire in giudizio, che in veste di controinteressato. E

poiché, nella specie, il ricorso è stato notificato soltanto al

Presidente e sono scaduti i termini per la notifica all'Assessore per

le finanze, il gravame va dichiarato inammissibile.

Si insiste poi sulla inammissibilità del motivo con cui si afferma

che la Regione può svolgere attività amministrativa in materia

tributaria solo con l'osservanza delle leggi dello Stato, denunziandosi

con ciò una violazione di legge anche se volesse farsi riferimento

alle direttive del Governo dello Stato in materia, essendo esse

costituite, nella fase attuale, dal complesso delle vigenti leggi

ordinarie. L'inammissibilità sussisterebbe, del pari, ove si volesse

sostenere trattarsi di attività amministrativa delegata,

verificandosi, in tal caso, un conflitto tra due organi amministrativi:

sotto tale aspetto l'Assessorato siciliano per le finanze dovrebbe

considerarsi organo amministrativo dello Stato.

Infine, e sempre con la stessa memoria, vengono ampiamente

illustrate le deduzioni contenute nel ricorso, riaffermandosi: che la

Regione siciliana ha, nell'ambito del suo territorio, potestà

legislativa in materia tributaria, di cui sono precisati caratteri e

limiti: che la stessa Regione ha in materia tributaria anche potestà

esecutiva ed amministrativa. Considerato in diritto :

La difesa della Regione siciliana ha preliminarmente dedotto:

a) la inammissibilità del ricorso perché notificato al Presidente

della Regione anziché all'Assessore delle finanze, che ha emanato

l'atto impugnato;

b) la irricevibilità del motivo con il quale si sostiene che la

Regione possa svolgere attività amministrativa, in materia tributaria,

solo con la osservanza delle leggi dello Stato; in quanto con ciò si

denunzierebbe una violazione di legge anche se si volesse fare

riferimento alle direttive del Governo dello Stato in materia, essendo

esse costituite, attualmente, dal complesso delle vigenti leggi

ordinarie.

Entrambe le eccezioni, proposte nei medesimi termini, sono state

già esaminate e respinte da questa Corte con sentenza n. 9 del 17

gennaio 1957.

Inoltre la stessa difesa della Regione siciliana sostiene sotto

altro profilo l'inammissibilità del ricorso assumendo che, ove si

volesse ritenere il decreto impugnato come manifestazione di attività

amministrativa delegata vi sarebbe non un conflitto di attribuzione,

bensì un conflitto tra organi amministrativi, dovendosi in tal caso

l'Assessore alle finanze considerare un organo amministrativo dello

Stato.

Questa eccezione, essendo collegata con la decisione sul merito

della causa, sarà in quella sede esaminata.

Passando all'esame del merito, trattasi di stabilire, se la

riscossione dei tributi erariali sia passata dallo Stato alla Regione

siciliana, e se il decreto assessoriale impugnato rientri nel limiti

della riscossione.

Sul primo punto questa Corte con la menzionata sentenza n. 9 del 17

gennaio 1957 ha ritenuto che alla Regione siciliana spetta, in materia

tributaria, potere amministrativo negli stessi limiti segnati al potere

legislativo; che, escluso ogni passaggio automatico, occorre accertare

di volta in volta, se ed entro quali limiti sia avvenuto il trapasso

dei poteri amministrativi e degli organi statali che li esercitano alla

organizzazione amministrativa regionale.

Ciò posto, dall'analisi coordinata delle varie disposizioni che

regolano la materia tributaria si evince che il potere amministrativo

è passato alla Regione siciliana limitatamente alla fase della

riscossione dei tributi. Invero il D.P.R. 12 aprile 1948, n. 507,

riguardante la disciplina provvisoria dei rapporti finanziari fra lo

Stato e la Regione siciliana, con l'art. 2 primo comma autorizza la

Regione a "riscuotere direttamente le entrate di sua spettanza", ossia

il gettito di tutti i tributi erariali e le altre entrate con la sola

esclusione delle imposte di produzione e delle entrate dei monopoli dei

tabacchi e del lotto, che rimangono allo Stato e sono riscosse da

organi statali. Che il gettito di tali tributi erariali, salvo la

cennata riserva, sia di spettanza della Regione si deduce dallo Statuto

speciale per la Sicilia (ex art. 36, secondo comma) e dallo stesso

precitato art. 2, che nel secondo comma specifica le entrate di

spettanza della Regione, richiamandosi al decreto del Presidente

regionale 5 luglio 1947, n. 14, ratificato con la legge regionale 29

dicembre 1947, n. 20. Inoltre l'art. 3 della legge regionale 1 luglio

1947, n. 2, non impugnata, contenente norme sulla gestione finanziaria

della Regione, espressamente stabilisce che "tutti i tributi e le altre

entrate, già di spettanza dello Stato, con la sola esclusione delle

imposte di produzione e delle entrate dei monopoli dei tabacchi e del

lotto, sono, a partire dal 1 giugno 1947, riscossi per conto della

Regione dagli enti ed organi che sono attualmente preposti alla

riscossione". "Rispetto a tali organi ed enti la Regione subentra nella

posizione giuridica dello Stato".

Riconosciuto nella Regione siciliana il potere di riscuotere

tributi erariali, occorre precisare se, nell'esercizio di detto potere,

la Regione possa con provvedimenti emanati dai suoi organi stabilire

compensi da percepirsi dagli esattori a carico dei contribuenti morosi

per gli atti esecutivi regolati dalla legge sulla riscossione delle

imposte dirette.

Non è a dubitare che il contenuto della parola "riscossione" non

va limitato alla materiale percezione del gettito dell'imposta, ma deve

ritenersi comprensivo delle modalità necessariamente collegate al

fatto della esazione, come quelle che, incidendo sulla procedura

predisposta contro il contribuente moroso, rendono possibile la stessa

riscossione della imposta.

Entro questi limiti l'Assessore regionale per le finanze ha

contenuto il provvedimento in oggetto emanato non in virtù di un

potere ad esso delegato dallo Stato, bensì di un potere di cui la

Regione era stata legittimamente investita e di cui l'Assessore si

avvalse come organo regionale.

Da ciò discende, che l'atto assessoriale impugnato non ha posto

gli estremi di un conflitto interno di organi da risolversi con i mezzi

ordinari comuni agli atti amministrativi, bensì ha dato luogo ad un

vero conflitto di attribuzione tra Stato e Regione siciliana, la cui

soluzione spetta alla Corte costituzionale per il regolamento di

competenza, ai sensi degli artt. 134, terzo comma, della Costituzione,

39, primo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, 27 delle Norme

integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale (Decr.

Pres. 16 marzo 1956).

Non ha perciò fondamento giuridico la terza eccezione di

inammissibilità proposta dalla Regione siciliana ed enunciata tra le

questioni pregiudiziali.

Consegue inoltre che il decreto 27 luglio 1955, n. 346,

pacificamente considerato atto amministrativo a contenuto generale,

costituisce esercizio di legittima potestà amministrativa da parte

della Regione.