Sentenza n. 14/1960

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 7, primo

comma, e dell'art. 9 del decreto del Presidente della Repubblica 26

gennaio 1959, n. 97, recante "Norme di attuazione dello Statuto

speciale per la Regione Trentino-Alto Adige in materia di istituzioni

pubbliche di assistenza e beneficenza", promosso con ricorso del

Presidente della Regione Trentino-Alto Adige, notificato il 27 aprile

1959, depositato nella cancelleria della Corte costituzionale il 2

maggio 1959 ed iscritto al n. 12 del Registro ricorsi 1959.

Vista la costituzione in giudizio del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

udita nell'udienza pubblica del 17 febbraio 1960 la relazione del

Giudice Giuseppe Castelli Avolio;

uditi gli avvocati Pietro Gasparri e Giuseppe Guarino, per il

ricorrente, ed il sostituto avvocato generale dello Stato Giuseppe

Guglielmi, per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con decreto del Presidente della Repubblica del 26 gennaio

1959, n. 97, furono emanate norme di attuazione dello Statuto speciale

della Regione Trentino-Alto Adige in materia di assistenza e

beneficenza.

Le dette norme dispongono, fra l'altro, all'art. 7, primo comma,

che: "i provvedimenti di sospensione e di scioglimento delle

amministrazioni delle istituzioni di assistenza e beneficenza sono

adottati, nella Regione Trentino-Alto Adige, con decreto del

Commissario del Governo, oltre che per motivi di ordine pubblico, anche

nei casi di persistenti violazioni di leggi, se gli organi regionali

non provvedono entro tre mesi dalla richiesta del Commissario del

Governo".

All'art. 9, inoltre, le norme in parola dispongono: "nell'esercizio

dei poteri attribuiti al Prefetto dall'art. 4, lett. b, della legge 3

giugno 1937, n. 847, modificata dal R.D.L. 14 aprile 1944, n. 125, e

dal decreto del Presidente della Repubblica 19 agosto 1954, n. 968, in

materia di riparto dei fondi per l'integrazione dei bilanci degli enti

comunali di assistenza, il Commissario del Governo provvederà d'intesa

col Presidente della Giunta regionale".

In seguito a deliberazione del Consiglio regionale in data 18

aprile 1959 il Presidente della Regione Trentino-Alto Adige,

rappresentato dagli avvocati Pietro Gasparri e Giuseppe Guarino, con

ricorso notificato il 27 aprile 1959 al Presidente del Consiglio dei

Ministri e depositato nella cancelleria della Corte costituzionale il 2

maggio 1959, ha promosso avanti alla Corte la questione di legittimità

costituzionale delle sopra menzionate disposizioni del ricordato D.P.R.

n. 97 del 1959, e precisamente, per quanto riguarda l'art. 7, primo

comma, per violazione degli artt. 5, n. 2, 13, 76 e 77 dello Statuto

speciale della Regione, nonché dei principi costituzionali in materia

di controllo sulle Regioni, e, per quanto riguarda l'art. 9, per

violazione degli artt. 4, n. 1, 5, n. 2, e 13 dello Statuto. Il

ricorso, per disposizione del Presidente della Corte costituzionale, è

stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 110 del 9 maggio 1959.

2. - Quanto all'art. 7, primo comma, il ricorrente osserva, col

primo motivo, che, se può ammettersi il potere del Commissario del

Governo di procedere allo scioglimento o alla sospensione delle

amministrazioni delle istituzioni di assistenza e beneficenza esistenti

nella Regione per motivi di ordine pubblico, potendosi desumere tale

attribuzione dall'art. 77 dello Statuto, che affida appunto al

Commissario il mantenimento dell'ordine pubblico nella Regione,

illegittima è invece l'estensione del cennato potere anche all'altra

ipotesi contenuta nella norma impugnata.

Invero questo potere, se inteso a regolare rapporti e attività

concernenti la organizzazione degli enti assistenziali e benefici della

Regione, inciderebbe in un campo che è riservato al legislatore

regionale a norma dell'art. 5, n. 2, dello Statuto speciale, secondo

cui spetta alla Regione legiferare, "nei limiti del precedente articolo

e dei principi stabiliti dalle leggi dello Stato", "in materia di

istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza", cioè, a dire del

ricorrente, riguardo sia all'attività in questione, sia agli organi

che la svolgono, ivi compresa la disciplina dei controlli sul

funzionamento e la efficienza degli organi.

Col secondo motivo il ricorrente sostiene che, in base al disposto

dell'art. 13 dello Statuto, che stabilisce che nelle materie per le

quali la Regione ha comunque potestà legislativa sono passate alla

Regione anche le relative potestà amministrative che in base

all'ordinamento preesistente erano attribuite allo Stato, deve'

ritenersi passata alla Regione la potestà amministrativa di controllo,

prima spettante al Prefetto, sugli istituti di assistenza e

beneficenza; conseguentemente è da escludersi ogni competenza del

Governo centrale al riguardo, con il che è in aperto contrasto la

disposizione impugnata, la quale "sovrappone" alla competenza regionale

una competenza statale.

A ciò, prosegue con il terzo motivo, si aggiunge la violazione

degli artt. 76 e 77 dello Statuto, che elencano tassativamente i poteri

del Commissario del Governo, senza che possa ivi ravvisarsi alcuna

disposizione idonea a giustificare i poteri attribuiti al Commissario

stesso nel comma in esame.

Infine, col quarto motivo, il ricorrente sostiene che lo Statuto

del Trentino-Alto Adige tace riguardo ad eventuali controlli sulla

attività amministrativa della Regione da parte dello Stato. Pertanto,

anche, prescindendo dalla questione se con ciò debba intendersi

precluso qualsiasi tipo di controllo, a dire del ricorrente dovrebbe

ritenersi inammissibile quello sostitutivo, quale è quello attribuito

al Commissario del Governo nel comma impugnato che, oltre tutto,

"ripugnerebbe al nostro sistema costituzionale generale". Il ricorrente

trae argomento a favore di tale conclusione dall'art. 130 della

Costituzione che, mentre sancisce il controllo sugli atti delle Regioni

ad autonomia ordinaria, tace sui controlli sostitutivi, ai quali

neppure accennerebbe la legge 10 febbraio 1953, n. 62.

3. - Per quanto concerne la illegittimità costituzionale dell'art.

9 delle richiamate norme di attuazione, il ricorrente osserva, che,

secondo l'art. 4, lett. b, della legge 3 giugno 1937, n. 847,

modificato dall'art. 17 D.P.R. 19 agosto 1954, n. 968, una aliquota

dei fondi stanziati annualmente per l'integrazione dei bilanci degli

enti comunali di assistenza deve essere ripartita fra le provincie a

cura del Ministro dell'interno affinché i Prefetti la distribuiscano

fra gli enti interessati. Ora, a mente degli artt. 5, n. 2, e 13 dello

Statuto, essendo passata alla Regione la competenza amministrativa in

materia di assistenza e beneficenza, dovrebbe intendersi passata alla

Regione anche la competenza del riparto in questione.

Ed anche sotto altro profilo la norma sarebbe, a dire del

ricorrente, incostituzionale. Infatti l'art. 4, n. 1, dello Statuto

regionale attribuisce alla Regione la competenza legislativa esclusiva

in materia di "ordinamento degli uffici regionali", e quindi anche

l'assegnazione all'uno o all'altro dei propri organi esecutivi delle

funzioni amministrative ad essi affidate. Invece la norma impugnata,

in violazione di tale principio, attribuisce al Presidente della Giunta

una competenza, sia pure parziaria, in materia di ripartizione dei

detti fondi, invadendo la sfera di autonomia organizzativa della

Regione.

La difesa della Regione ha quindi concluso chiedendo dichiararsi

l'illegittimità costituzionale delle norme impugnate.

4. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha depositato

le proprie deduzioni nella cancelleria della Corte il 16 maggio 1959.

Osserva l'Avvocatura che il problema centrale da risolvere è

quello concernente la estensione dei poteri di controllo attribuiti

dall'art. 48, n. 5, dello Statuto Trentino-Alto Adige alle Provincie

sulle amministrazioni comunali, le istituzioni pubbliche di assistenza

e beneficenza e, in genere, sugli enti ed istituti locali. Al riguardo

richiama, innanzi tutto, la sentenza n. 24 del 21 gennaio 1957 della

Corte costituzionale, con la quale fu stabilito che, in base all'art.

46 dello Statuto regionale sardo, il controllo sugli atti degli enti

locali, attribuito alla Regione, dovrebbe intendersi come comprensivo

dei controlli sostitutivi, ma "con esclusione di qualsiasi controllo

sugli organi dei predetti enti, inteso come potere di emanare

provvedimenti a carico delle persone", ritenendosi pertanto che questo

controllo, da parte della Regione, "quale espressione di un potere

sostanzialmente disciplinare", è inconciliabile con l'autarchia degli

enti locali e perciò può essere riconosciuto "solo se eccezionalmente

imposto con una norma di legge", il che era appunto da escludere

riguardo alla Regione sarda. Ciò posto, rileva la difesa dello Stato

che la assunta distinzione, secondo cui il potere di scioglimento delle

amministrazioni delle istituzioni di assistenza e beneficenza da parte

del Commissario del Governo sarebbe concepibile solo per motivi di

ordine pubblico e non per ripetute violazioni di legge, non è

ammissibile, essendo, in ogni caso, attuazione di un controllo

sostanzialmente disciplinare sulle persone che, nel sistema

costituzionale italiano, trova attuazione unitaria, per qualunque causa

venga conferito, come si evince dalle norme costituzionali che

attribuiscono allo Stato il potere di sciogliere i consigli e le

assemblee regionali sia per ragioni di ordine pubblico, sia per gravi e

persistenti violazioni dileggi, sia per il mancato accoglimento

dell'invito del Governo di sostituire la Giunta o il Presidente che

abbiano compiuto analoghi atti o violazioni (Cost. art. 126; Statuto

speciale sardo, art. 50; Statuto speciale Sicilia, art. 8; Statuto

speciale Trentino-Alto Adige, art. 77; Statuto speciale Valle d'Aosta,

art. 48).

D'altronde, anche prescindendo dalle dette considerazioni,

l'Avvocatura sostiene che il controllo sugli organi degli enti locali

non possa rientrare nella vigilanza e tutela genericamente attribuite

alla Giunta provinciale dall'art. 48, n. 5, dello Statuto speciale per

il Trentino-Alto Adige. Ciò deriverebbe dalla differenza ontologica

tra le due forme di controllo, sanzionata dalla ricordata sentenza

della Corte costituzionale. Spettando il controllo sugli organi

istituzionalmente allo Stato, solo in presenza di una norma specifica

di legge che tale controllo trasferisca alla Regione potrebbe

accogliersi la tesi del ricorrente. E ciò non potrebbe ravvisarsi

nell'art. 48, n. 5, dello Statuto, che contiene una semplice norma di

ripartizione di competenze, sulla base della attribuzione generale di

funzioni stabilita nel titolo I, capo II, nei riguardi della Provincia,

e non potrebbe quindi contenere una attribuzione di natura eccezionale

come quella in esame.

La difesa dello Stato, inoltre, a sostegno della legittimità della

disposizione impugnata, osserva che, siccome la potestà amministrativa

della Regione in materia di enti di assistenza e beneficenza deve

essere esercitata, a norma dell'art. 13 dello Statuto regionale nei

limiti, fra l'altro, dei principi stabiliti dalle leggi dello Stato,

dovrebbe, di conseguenza, inquadrarsi l'attribuzione di poteri di cui

all'art. 48, n. 5, citato, nel sistema generale del controllo sugli

enti locali risultante, oltre che dalla Costituzione, dalla legge 10

febbraio 1953, n. 62, sull'ordinamento delle Regioni a statuto

ordinario. E poiché tale legge nettamente distingue il controllo

normale sugli atti, attribuito agli organi della Regione, dal controllo

straordinario sugli organi, attribuito allo Stato, in conformità di

tale principio resterebbe escluso il controllo sugli organi

dall'attribuzione di cui al citato art. 48, n. 5. Cosicché, con la

norma impugnata non solo non si sarebbe violato alcun precetto

costituzionale, ma si sarebbe esercitata una delega condizionata, alla

Regione, dei poteri dello Stato in materia.

Infine la difesa dello Stato afferma che, anche a voler accedere

alla tesi del ricorrente, circa la spettanza alla Provincia del potere

in questione, la disposizione impugnata sarebbe egualmente legittima

dovendosi in ogni caso ammettere a favore dello Stato il potere di

controllo sostitutivo speciale sugli atti della Regione. Anche se lo

Statuto speciale tace al riguardo, non per questo può ritenersi

escluso il controllo sostitutivo dello Stato, che concettualmente

rientra nel controllo sugli atti, previsto, in linea generale,

dall'art. 125 della Costituzionale ben si accorderebbe con il potere

concesso allo Stato (art. 27, Statuto speciale Trentino-Alto Adige) di

sciogliere il Consiglio regionale quando compie gravi violazioni di

legge ed in altri casi di analoga gravità.

5. - Quanto all'art. 9 impugnato, la difesa dello Stato osserva che

la questione è infondata perché, se si ritiene che le norme regolanti

l'integrazione dei bilanci degli enti comunali di assistenza si

applicano anche alla Regione Trentino-Alto Adige, il riparto dei fondi

relativi deve essere effettuato dal Commissario, in quanto fondi

statali non possono essere erogati che da organi statali. Se invece si

ritiene l'inapplicabilità alla Regione delle norme suddette in quanto

si intenda la materia devoluta alla Regione in via esclusiva, ne

consegue la preclusione di ogni intervento statale e la necessità che

le relative erogazioni gravino sulla Regione.

Aggiunge infine di non ritenere che la Regione abbia interesse a

dolersi della attribuzione di competenza stabilita dall'art. 9 d'intesa

col Presidente della Giunta regionale, dato che ciò si risolve in un

evidente vantaggio per la Regione stessa.

L'Avvocatura dello Stato pertanto conclude chiedendo che il ricorso

sia respinto.

6. - La difesa della Regione ha depositato nella cancelleria della

Corte una memoria con cui insiste sulle già prese conclusioni,

sviluppando ed ampliando le argomentazioni svolte nel ricorso.

In sostanza la difesa della Regione osserva, innanzi tutto, che

nella specie è fuor di luogo il richiamo ai precedenti

giurisprudenziali della Corte citati dall'Avvocatura perché

concernenti ipotesi differenti da quella in esame.

Contesta poi che possa attribuirsi allo Stato, "per una specie di

diritto naturale prepositivo", il potere di scioglimento delle

amministrazioni locali, come avrebbe ritenuto la difesa dello Stato, ed

afferma che, anzi, tale potere è da escludere in base a norme

costituzionali, in quanto l'art. 48, n. 5, dello Statuto Trentino -

Alto Adige attribuisce alla Giunta provinciale il potere di vigilanza e

tutela sulle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza, potere

entro cui è certamente da comprendere anche lo scioglimento degli

organi, sia perché l'espressione viene così comunemente intesa dalla

dottrina, sia perché la detta disposizione non si riferisce, come

avrebbe potuto, al solo controllo sugli atti, ma contempla

espressamente le amministrazioni e le istituzioni, cioè il lato

organizzativo ed istituzionale degli enti. E del resto, il potere di

scioglimento delle amministrazioni degli istituti di assistenza e

beneficenza, così come era contemplato nella legge 17 luglio 1890, n.

6972, rappresenterebbe appunto un aspetto della tutela sugli istituti

medesimi.

Altra argomentazione, a favore di questa tesi, la difesa della

Regione trae poi dall'art. 6 dello stesso decreto 26 gennaio 1959, n.

97, poiché afferma che tale norma, trasferendo alla Regione l'alta

sorveglianza sugli istituti in parola, già spettante al Ministro

dell'interno, ha attribuito alla Regione il presupposto del potere di

scioglimento, onde sarebbe illogico ritenere che poi questo sia rimasto

allo Stato. E richiama al riguardo la sentenza n. 2 del 1960 della

Corte costituzionale, affermando che la stessa, in una analoga

fattispecie, avrebbe riconosciuto che la norma di attuazione con cui lo

Stato si era riservato la nomina e la revoca degli amministratori degli

istituti autonomi delle case popolari delle Provincie di Trento e

Bolzano, costituiva un "penetrante controllo", "non conforme alla

logica del sistema", perché in contrasto con la sostanza del potere di

vigilanza attribuito alla Provincia sugli istituti stessi dalle norme

di attuazione medesime.

Aggiunge poi la difesa della Regione che, comunque, a torto la

difesa dello Stato si è richiamata all'art. 48, n. 5, dello Statuto

Trentino-Alto Adige, giacché questo riguarda solo la competenza della

Giunta provinciale, mentre l'impugnativa è stata mossa in difesa dei

poteri amministrativi della Regione, e con riferimento agli artt. 5 e

13 dello Statuto, che appunto tali poteri determinano, e nell'ambito

dei quali non potrebbero non rientrare i poteri di scioglimento delle

amministrazioni degli istituti di beneficenza, data la natura

evidentemente amministrativa dei poteri stessi. Nega altresì la

difesa della Regione che le disposizioni della legge n. 62 del 1953,

applicabili solo alle Regioni comuni, possano servire ad individuare i

principi generali dei controlli sulle amministrazioni di beneficenza,

che invece devono essere desunti unicamente dalla legge 17 luglio 1890,

n. 6972, dalla quale si evincerebbe che i poteri in questione vanno

esercitati in sede amministrativa locale.

Altro argomento a favore della propria tesi la Regione poi sviluppa

affermando che le competenze amministrative passano alla Regione per

intero, anche nel caso in cui, come in quello in esame, la competenza

legislativa ha carattere concorrente: l'obbligo di uniformità ai

principi stabiliti dalle leggi dello Stato significherebbe solo che

l'attività amministrativa della Regione deve essere disciplinata da

leggi conformi a tali principi.

Confutando poi la tesi dell'Avvocatura, secondo cui, in ogni caso,

competerebbe allo Stato un potere di controllo sostitutivo nei

confronti della Regione, afferma che la Regione Trentino-Alto Adige è

sottoposta, per i suoi atti amministrativi, al solo controllo di

legittimità della Corte dei conti, e che, comunque, il controllo

sostitutivo in questione, attenendo al merito e non alla mera

legittimità, risulterebbe estraneo persino al sistema dettato dagli

artt. 125 della Costituzione e 59 della legge 10 febbraio 1953, n. 62,

per le Regioni di diritto comune.

Passando quindi ad illustrare l'impugnativa mossa all'art. 9 del

D.P.R. 26 gennaio 1959, n. 97, la Regione, dopo avere ribadito i

concetti già sostenuti circa il carattere amministrativo della

attività di ripartizione di fondi già attribuita al Prefetto a norma

dell'art. 4 della legge 3 giugno 1937, n. 847, e la natura

strettamente regionale degli interessi ad essa relativi, sostiene che,

comunque, il detto art. 9 sarebbe in contrasto col principio

dell'autonomia finanziaria della Regione. Invero, il sistema di

funzionamento di una determinata attività regionale attraverso

contribuzioni speciali dello Stato, come quella in esame, priverebbe la

Regione di ogni relativa competenza normativa e amministrativa, per la

ingerenza che lo Stato verrebbe ad esercitare e nella disciplina e

nella amministrazione dei fondi contributivi, in quanto appartenenti ad

esso Stato e non alla Regione, la quale pertanto si vedrebbe esclusa

dall'esercizio delle sue competenze istituzionali. E la difesa della

Regione richiama in proposito le deduzioni già svolte, riguardo a tale

questione, in una precedente controversia, conclusa con la sentenza n.

2 del 1960.

7. - Anche l'Avvocatura generale dello Stato ha depositato una

memoria con la quale, dopo avere confermato le precedenti deduzioni,

afferma:

Il primo motivo del ricorso sarebbe infondato in quanto, avendo lo

Stato emanato norme di attuazione dello Statuto regionale, si è

mantenuto nell'ambito della potestà legislativa riservatagli a norma

dell'art. 95 dello Statuto Trentino-Alto Adige. E non sarebbe

ipotizzabile un contrasto fra la norma impugnata e l'art. 5, n. 2,

dello Statuto perché la disciplina dei controlli è specificamente

prevista dall'art. 48, n. 5, dello Statuto stesso, cui deve perciò

farsi riferimento.

Anche il richiamo all'art. 13 dello Statuto sarebbe fuori luogo, in

quanto tra i poteri amministrativi in virtù di questo trasferiti alla

Regione non potrebbe figurare il potere di controllo in questione, che

è invece regolato espressamente dall'art. 48, n. 5, dal cui ambito,

secondo le precedenti deduzioni, esula la materia dei controlli

sostitutivi sugli organi delle istituzioni pubbliche di assistenza e

beneficenza.

Infondato sarebbe altresì il terzo motivo di ricorso, perché,

dovendosi la materia dei controlli ritenere di competenza dello Stato,

che l'avrebbe delegata alla Regione con la norma impugnata, ben

troverebbe applicazione la disciplina degli artt. 76 e 77 dello Statuto

speciale, che attribuiscono appunto al Commissario dello Stato il

potere di vigilanza sulle funzioni statali delegate alla Regione.

Infondato, infine, sarebbe il quarto motivo perché , se deve

ritenersi avvenuta la detta delega di funzioni statali, ed in mancanza

di disposizioni costituzionali che lo vietino, è da ammettersi che il

controllo sostitutivo dello Stato possa essere liberamente disposto con

la stessa legge di delega, anche indipendentemente da un ipotizzabile

acquisto della qualità di organi statali da parte degli organi

regionali delegati, in analogia a quanto avviene per il sindaco quando

agisce quale ufficiale di governo. Considerato in diritto :

1. - La difesa della Regione Trentino-Alto Adige riassume nei

seguenti termini la prima questione proposta col ricorso, relativa alla

legittimità costituzionale dell'art. 7, primo comma, del decreto del

Presidente della Repubblica 26 gennaio 1959, n. 97: lo Stato non ha

alcun potere diretto di sospendere o sciogliere le amministrazioni

delle istituzioni di assistenza e beneficenza nella Regione; più

particolarmente, lo Stato non ha il potere di sostituirsi alla Regione

che abbia omesso di adottare, nei confronti delle dette

amministrazioni, il provvedimento di sospensione o di scioglimento.

È bene precisare che la Regione non nega quanto è stabilito nello

stesso comma dell'art. 7, che lo Stato, attraverso il suo

rappresentante nella Regione, e cioè il Commissario del Governo, ha il

potere di adottare gli indicati provvedimenti per motivi di ordine

pubblico. Si tratta dunque di accertare se sia costituzionalmente

legittima l'attribuzione di tale potere allo Stato anche quando quei

provvedimenti siano richiesti nei casi di "persistenti violazioni

dileggi", se gli organi della Regione non abbiano provveduto.

2. - È fuori dubbio che per l'art. 5, n. 2, dello Statuto speciale

per il Trentino-Alto Adige, la materia delle "istituzioni pubbliche di

assistenza e beneficenza" appartiene alla competenza così detta

"concorrente" della Regione; e del pari non è dubbio - ed è questo un

punto basilare della difesa della Regione - che, per l'art. 13 dallo

Statuto, le "potestà amministrative relative" alle materie sulle quali

la Regione può emanare norme legislative sono esercitate dalla Regione

(o dalla Provincia). Bisogna tener conto, d'altra parte, del principio

sviluppato con la costante giurisprudenza della Corte costituzionale,

basato sulla disposizione VIII della Costituzione, secondo cui il

concreto passaggio alle Regioni delle funzioni amministrative statali a

queste attribuite deve essere regolato con leggi della Repubblica.

Tale è la finalità delle norme di attuazione degli statuti speciali,

le quali hanno, fra l'altro, lo scopo di porre disposizioni di

carattere normativo anche per le relazioni - sulle quali si controverte

appunto nel presente giudizio - fra lo Stato e le Regioni (sentenza 29

giugno 1956, n. 20). Occorre, infine, notare che lo Statuto speciale

per il Trentino-Alto Adige, nel parlare delle istituzioni di assistenza

e beneficenza, non dà una compiuta disciplina della materia dei

controlli su di esse. L'art. 48, n. 5, considera bensì i poteri di

vigilanza e di tutela, ma non gli altri controlli (v. sentenza Corte

costituzionale 16 aprile 1959, n. 23).

3. - Se così è, per risolvere la questione portata all'esame

della Corte occorre inquadrare l'art. 7, della cui costituzionalità si

discute, nel sistema delle relazioni mutue e delle competenze della

Regione e dello Stato, che sono state stabilite, con riferimento alle

disposizioni dello Statuto speciale, con le disposizioni delle norme di

attuazione, di cui l'art. 7 stesso fa parte, emanate col decreto

presidenziale del 26 gennaio 1959, n. 97. Sono queste le norme che lo

Stato ha emanato per impartire concrete disposizioni sulla materia

delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza nel

Trentino-Alto Adige; ed è appena il caso di notare che esse sono state

emanate - come espressamente risulta nelle premesse del decreto - con

l'esplicito richiamo degli artt. 5, n. 2, e 48, n. 5, dello Statuto

speciale, ossia proprio degli articoli sui quali dalle parti in causa

si controverte.

Bisogna rilevare che, in aderenza all'art. 5, n. 2, dello Statuto

speciale, con l'art. 1 del detto decreto tutta la materia riguardante

le istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza, in quanto già di

competenza dello Stato, è attribuita alla Regione. L'art. 1 si

richiama al testo fondamentale, e cioè alla legge del 1890, al

regolamento di esecuzione e alle altre successive norme, che all'uopo

vengono indicate, per dichiarare che "sono trasferite alla Regione le

attribuzioni amministrative che la legge 17 luglio 1890, n. 6972, il

relativo regolamento di esecuzione ecc..., e altre norme legislative di

modificazione e integrazione demandano al Governo della Repubblica, al

Ministro per l'interno, al Prefetto ed al Comitato provinciale di

assistenza e beneficenza pubblica, in materia di istituzioni pubbliche

di assistenza e beneficenza".

Tuttavia, se questa norma è di tale ampiezza da doversi ritenere

trasferita agli organi regionali tutta la materia relativa alle

istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza, ciò non implica che

ai detti organi siano passate anche funzioni di carattere

essenzialmente statali; ed appunto nello stesso art. 1 si trova

l'indicazione di deroghe a quel pieno trasferimento. Si trova così,

riaffermata la competenza statale riguardo alla disciplina degli

istituti scolastici e di istruzione, di risparmio, di previdenza, di

cooperazione e di credito, di cui al penultimo e all'ultimo comma

dell'art. 1 e al secondo comma dell'art. 4 della legge del 1890;

riguardo ai comitati di soccorso e alle fondazioni e associazioni

private, di cui all'art. 2 della legge stessa; all'annullamento di

ufficio degli atti illegittimi. Inoltre, l'art. 2 stabilisce che il

Commissario del Governo può intervenire in tutti i giudizi in cui sia

interessata la pubblica beneficenza; e, naturalmente, restano di

competenza statale (art. 3) le istituzioni che prestino assistenza o

che eroghino la beneficenza a favore dei poveri di tutta la Repubblica

o di più Provincie, una delle quali sia compresa nel territorio della

Regione Trentino-Alto Adige. Significativa, ben vero, ai fini della

controversia in esame, è, d'altra parte, la disposizione dell'art. 6.

L'art. 44 della legge del 1890 stabilisce - com'e noto - che l'alta

sorveglianza sulla pubblica beneficenza spetta al Ministro

dell'interno. "Esso in vigila - prescrive tale articolo - sul regolare

andamento delle istituzioni, ne esamina le condizioni così nei

rapporti amministrativi, come in relazione ai loro fini, e cura

l'osservanza della presente legge, delle tavole di fondazione, degli

statuti e dei regolamenti". Col detto art. 6, l'esercizio di quell'alta

sorveglianza viene passato alla Regione.

Deve dunque riconoscersi che le norme di attuazione in esame, con

lo stabilire le competenze rispettive della Regione e dello Stato,

adempiono proprio a quella che è una finalità fondamentale delle

norme di attuazione, quale - secondo la pronuncia sopra ricordata di

questa Corte, del 29 giugno 1956, n. 20 - è la definizione dei

rapporti fra lo Stato e le Regioni e delle rispettive potestà. La qual

cosa assume maggiore importanza - come di seguito si vedrà - quando si

tratta della competenza degli organi regionali relativa a materia

attribuita alla Regione in via complementare o concorrente.

4. - Ciò posto, appare chiaro quale sia la finalità e quale debba

essere la interpretazione del primo comma dell'art. 7.

Ferma la competenza del Commissario del Governo di decretare la

sospensione o 10 scioglimento delle amministrazioni delle istituzioni

di assistenza e beneficenza per motivi di ordine pubblico - la quale

potestà dev'essere riannodata alla diretta responsabilità del

Commissario per il mantenimento, nella Regione, dell'ordine pubblico,

del quale risponde verso il Ministro dell'interno (art. 77 Statuto

speciale) la competenza ad adottare i detti provvedimenti nei casi di

"persistenti violazioni di leggi" è attribuita, nel detto articolo,

agli organi regionali. Bene tale competenza può essere riannodata alla

disposizione del precedente art. 6, sopra ricordato, che devolve anche

alla Regione l'alta sorveglianza sulle istituzioni pubbliche di

assistenza e beneficenza, già devoluta dall'art. 44 della legge del

1890 al Ministro dell'interno. Ma l'art. 7 stabilisce, ancora, che "i

provvedimenti di sospensione e di scioglimento delle amministrazioni

delle istituzioni di assistenza e beneficenza sono adottati... con

decreto del Commissario del Governo... anche nei casi di persistenti

violazioni di leggi se gli organi regionali non provvedano entro tre

mesi dalla richiesta del Commissario del Governo". Si afferma, dunque,

anche in questi casi, la competenza del Commissario del Governo, il

quale può prendere l'iniziativa di richiedere agli organi regionali

l'adozione dei provvedimenti, e può provvedere, direttamente, nel caso

che i detti organi non provvedano nel termine suddetto.

5. - Nel caso in esame, il richiamo agli schemi tradizionali che

eventualmente possano definire siffatta potestà, quale primaria o

secondaria, diretta o indiretta, principale o subordinata, propria o

sostitutoria, forse poco giovano a giustificarne la portata

costituzionale. Si è, invero, di fronte a nuovi rapporti, posti in

essere dall'ordinamento regionale e, particolarmente, da quello

stabilito per le Regioni a statuto speciale.

Una prima giustificazione è da ravvisare, a giudizio della Corte,

in un concetto fondamentale affermato dalla stessa Corte

costituzionale. In sede di norme di attuazione o in occasione

dell'adeguamento della legislazione statale alle esigenze delle

autonomie locali e alla competenza legislativa attribuita alle Regioni,

ai sensi della disposizione IX della Costituzione - ritenne la Corte

con la sentenza n. 58 del 18 novembre 1958 -, la collaborazione fra la

Regione e lo Stato potrà essere disciplinata a questo riguardo nel

modo più opportuno, anche col riconoscimento alla Regione di poteri

più vasti di quelli che sono consentiti dai principi delle leggi

vigenti. Ma la Corte ravvisò pur un limite: non potrà mai avvenire

che l'organo statale non si riservi in definitiva "poteri decisivi". E

questi poteri decisivi bisogna ammetterli - e li ammetteva la Corte -

quando si tratti di interessi generali dello Stato.

Ed un interesse generale - ed è questa la seconda giustificazione,

cui non può non riconoscersi importanza essenziale e fondamentale in

ordine alla riserva di quella potestà - è appunto la tutela

dell'ordine giuridico derivante dall'osservanza delle leggi, che

obbliga tutti i cittadini e, innanzi tutto, i pubblici poteri e i

pubblici enti ed istituti. Se lo Stato non può disinteressarsi

dell'ordine pubblico, non può certamente rimanere indifferente di

fronte a "persistenti violazioni di leggi", quando, per giunta, abbia

richiamato gli organi responsabili a provvedere.

Per queste ragioni, non ritiene la Corte che possa considerarsi

fondata la prima questione di legittimità costituzionale sollevata

dalla Regione, riguardante l'art. 7.

6. - Del pari non fondata si appalesa l'altra questione: quella

riflettente l'art. 9 delle norme di attuazione in esame.

L'art. 9, come innanzi si è visto, stabilisce che, "nell'esercizio

dei poteri attribuiti al Prefetto dall'art. 4, lett. b, della legge 3

giugno 1937, n. 847, modificata dal R.D.L.14 aprile 1944, n. 125, e dal

D.P.R. 19 agosto 1954, n. 968, in materia di riparto dei fondi per

l'integrazione dei bilanci degli enti comunali di assistenza, il

Commissario del Governo provvederà d'intesa col Presidente della

Giunta regionale".

Si duole la Regione che questa attribuzione di potestà, per il

riparto dei fondi di integrazione, non sia stata fatta esclusivamente

agli organi regionali, con esclusione quindi di ogni ingerenza del

Commissario del Governo; e denuncia la violazione dell'art. 13 dello

Statuto speciale, nel presupposto - come già si è veduto - che tutta

la materia delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza è

passata, nella Regione, alla competenza della Regione stessa, e

conseguentemente anche ogni relativa potestà amministrativa. Assume la

difesa della Regione, nella memoria, che se attraverso la

corresponsione di contributi da parte dello Stato, nelle materie di

competenza regionale, si ammettesse la possibilità di sottrarre alla

Regione, relativamente a quei contributi, la competenza ad essa

spettante, si ferirebbe l'autonomia regionale e si lederebbe il sistema

finanziario stabilito costituzionalmente per la Regione con lo Statuto

speciale: ogni entrata della Regione deve, invece, far parte di questo

sistema e deve essere da essa amministrata.

Ma tale assunto si rivela privo di fondamento se si ha riguardo

alla natura delle somme date dal Ministero dell'interno a titolo di

integrazione dei bilanci degli enti comunali di assistenza. Se si

trattasse di cespiti finanziari della Regione, essi certamente

dovrebbero entrare nel sistema finanziario della medesima e per essi

dovrebbe affermarsi la competenza amministrativa degli organi

regionali; ma questa natura quelle somme non hanno, epperò non

sussiste l'assunta ipotesi di violazione delle potestà della Regione e

dell'autonomia regionale, e di infrazione del suo sistema finanziario.

Si tratta, invero, di somme prelevate da un fondo speciale costituito

presso il Ministero dell'interno, di cui il Ministero dispone il

riparto fra le varie Provincie "in relazione alla necessità

dell'assistenza" (art. 4, legge 3 giugno 1937, n. 847), e quindi con

criterio volutamente e necessariamente discrezionale. Esula perciò

qualsiasi elemento che possa fare assumere a quei contributi un

carattere tale da poter essere incorporati nel sistema finanziario

della Regione, costituzionalmente stabilito con lo Statuto. E deve

aggiungersi - e ciò comprova ancora la natura discrezionale

dell'attività svolta dal Ministro in materia - che quando il Ministro

dell'interno dispone, per ogni esercizio finanziario, il riparto per

Provincie, non può esaurire tutto il fondo, ma deve disporre soltanto

dei quattro quinti: il residuo quinto - stabilisce l'art. 17 del

decreto del Presidente della Repubblica del 19 agosto 1954, n. 968 -

resta a disposizione del Ministero per fronteggiare successive esigenze

inerenti all'integrazione dei bilanci degli enti predetti.

La natura speciale delle somme costituenti queste integrazioni, la

loro origine e l'attività discrezionale insita nella loro ripartizione

sono tutti elementi che non possono non riflettersi anche nella

attribuzione fatta dalla legge ai Prefetti, quali organi diretti del

Ministero dell'interno, della competenza circa la distribuzione di

quelle somme ai singoli enti (citato art. 17 della legge n. 968 del

1954). Non viola perciò alcuna disposizione dello Statuto speciale e

non viola in alcun modo l'autonomia della Regione la disposizione

dell'art. 9 delle norme di attuazione in esame, che attribuisce al

Commissario del Governo la competenza a provvedere al riparto delle

somme concesse dal Ministero dell'interno per l'integrazione dei

bilanci degli enti comunali di assistenza, quando, per giunta,

tenendosi conto di una spiegabile ingerenza degli organi regionali, si

è stabilito, nell'articolo stesso, che la ripartizione deve avvenire

"d'intesa" col Presidente della Giunta regionale.