Sentenza n. 14/1962

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge approvata

dall'Assemblea regionale siciliana nella seduta dell'11 luglio 1961,

recante: "Istituzione degli uffici periferici dell'Amministrazione

regionale delle finanze e del demanio", promosso con ricorso del

Commissario dello Stato per la Regione siciliana, notificato il 17

luglio 1961, depositato nella cancelleria della Corte costituzionale il

22 luglio successivo ed iscritto al n. 13 del Registro ricorsi 1961.

Vista la costituzione in giudizio del Presidente della Regione

siciliana;

udita nell'udienza pubblica del 24 gennaio 1962 la relazione del

Giudice Giuseppe Chiarelli;

uditi il vice avvocato generale dello Stato Achille Salerni, per il

ricorrente, e gli avv. Antonio Sorrentino e Leopoldo Piccardi, per il

Presidente della Regione siciliana.

Ritenuto in fatto :

Il Commissario dello Stato per la Regione siciliana, con ricorso 17

luglio 1961, depositato il 22 luglio successivo, ha impugnato la legge

della Regione 11 luglio 1961, nn. 468-478, recante l'istituzione degli

uffici periferici dell'Amministrazione regionale delle finanze e del

demanio.

Premesso che tale legge prevede l'istituzione dei detti uffici per

l'espletamento delle funzioni di competenza regionale e ne determina

gli organici, il ricorrente deduce l'incostituzionalità di essa per

violazione dell'art. 97 Cost., in quanto non stabilisce i compiti che

in concreto dovrebbero essere svolti dai detti uffici e dal personale

che ad essi verrebbe assegnato. Rileva, inoltre, che detti compiti non

possono essere fissati unilateralmente dalla Regione, senza che siano

state emanate le norme di attuazione in materia finanziaria, ai sensi

dell'art. 43 dello Statuto speciale. La subordinazione dell'esercizio

della potestà legislativa regionale ex art. 36 dello Statuto speciale

all'emanazione di tali norme, soggiunge il ricorrente, è inderogabile,

non solo per il carattere sussidiario e complementare della ricordata

potestà legislativa, ma anche perché l'interesse nazionale al

rispetto dell'unità dell'ordinamento tributario potrebbe postulare il

mantenimento, nell'ambito regionale, della attuale organizzazione

statale degli uffici finanziari, con riflessi sulla utilizzazione delle

unità che la legge in esame intende sistemare. D'altra parte, dalle

interferenze degli istituendi uffici regionali con gli uffici statali

potrebbero derivare inconvenienti, nella carenza delle norme di

attuazione. Si rileva, da ultimo, che l'attuale disciplina dei rapporti

finanziari tra Stato e Regione (D.L.P. 12 aprile 1948, n. 507) non

detta alcuna norma circa il passaggio alla Regione degli organi statali

che esercitano la funzione della riscossione dei tributi. Si conclude

per la dichiarazione di illegittimità costituzionale della legge

impugnata, per violazione dell'art. 97 della Costituzione e degli artt.

36 e 43 dello Statuto speciale della Regione siciliana.

La Regione siciliana si è costituita, a mezzo degli avvocati

Piccardi e Sorrentino, con atto depositato il 3 agosto 1961. In esso si

sostiene che la violazione dell'art. 97 Cost. non sussiste, in quanto

nella legge impugnata sono esattamente specificati i compiti provvisori

degli uffici, mentre le loro funzioni definitive saranno fissate dalla

legge futura, di cui ovviamente non può valutarsi la legittimità

costituzionale prima che sia emanata. Si soggiunge che la questione

sollevata col ricorso concerne l'opportunità e il merito della legge;

che il principio del buon andamento dell'amministrazione non è

suscettibile di esser tradotto in canoni precisi e riguarda, più che

il legislatore, il concreto operare degli organi amministrativi; e che

comunque, anche se l'art. 1 fosse illegittimo, non perciò cadrebbero

le altre disposizioni della legge, relative allo stabile inquadramento

degli attuali avventizi.

In ordine alla dedotta violazione degli artt. 36 e 43 dello Statuto

speciale la difesa della Regione osserva che il principio secondo cui

l'esercizio della potestà legislativa tributaria è subordinato alla

emanazione di norme di attuazione non è applicabile nella specie, in

quanto la Regione, con la legge in esame, ha creato degli uffici

regionali propri, quali uffici periferici di un ufficio regionale

centrale (l'Assessorato finanze e demanio), la cui legittimità

costituzionale non è stata mai contestata. D'altra parte, mentre quel

principio è smentito da numerosissime leggi regionali in materia

tributaria, già ritenute legittime, gli istituiti uffici hanno

funzioni anche nel campo del demanio, e il patrimonio demaniale della

Regione esiste indipendentemente dalle norme di attuazione; alla

Regione è attribuita la riscossione di entrate erariali e la potestà

di imporre tributi propri; in ogni caso, la competenza esercitata dalla

Regione si inquadra nell'art. 14 dello Statuto speciale (lett. p e q),

che attribuisce alla Regione una competenza legislativa primaria.

Conclude per il rigetto del ricorso.

In una memoria depositata l'11 gennaio 1962, la Avvocatura dello

Stato, in rappresentanza del Commissario per la Regione siciliana,

insiste sulla asserita violazione degli artt. 36 e 43 dello Statuto

speciale. La legge impugnata, in essa si afferma, ha concretato una

indebita interferenza della Regione nella organizzazione degli uffici e

dei servizi statali, col trasferire competenze dei primi agli organi

finanziari periferici della Regione, la cui istituzione è stata in

realtà diretta alla immediata sistemazione del personale avventizio,

già assunto dalla Regione.

La difesa di quest' ultima ha anch'essa depositato memoria l'11

gennaio di quest'anno. Quanto alla asserita violazione dell'art. 97,

la memoria osserva che la portata di tale articolo consiste nel

riservare alla legge l'organizzazione dei pubblici uffici, mentre

rientra nella discrezionalità del legislatore stabilire il modo di

assicurare il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione.

Nella specie, il precetto costituzionale sarebbe stato osservato, in

quanto si è provveduto con legge alla istituzione degli uffici e dei

ruoli, mentre ogni altra questione - compresa quella di creare degli

uffici prima di stabilirne le attribuzioni - sarebbe di mera

opportunità. Comunque, anche sul piano della opportunità, la legge

si giustifica con la situazione fluida in cui trovansi attualmente i

rapporti tra Stato e Regione, e con la circostanza che il personale che

si tratta di inserire nei nuovi ruoli è già in servizio. Si afferma,

quindi, che la legge non dà luogo all'immediato funzionamento dei

nuovi uffici, ma costituisce un primo passo verso l'organizzazione

periferica dell'Amministrazione finanziaria regionale, e intanto tende

a garantire uno status al personale e a preparare impiegati

selezionati, per quando gli uffici entreranno in funzione.

Quanto alla asserita violazione dell'art. 36 dello Statuto

speciale, la memoria ribadisce che nella specie non si è esercitato il

potere legislativo della Regione in materia finanziaria, bensì quello

riguardante l'ordinamento degli uffici regionali, che rientra nella

competenza legislativa esclusiva (art. 14 citato). Che se anche si

dovesse esaminare la legge impugnata alla stregua dell'art. 36 dello

Statuto speciale, si dovrebbe riconoscerne la legittimità

costituzionale, dato che le attribuzioni proprie della Regione in

materia di riscossione di tributi erariali e di imposizione di tributi

propri escludono ogni incidenza sull'organizzazione periferica dello

Stato e ogni turbamento di essa. Né la previsione, da parte della

Regione, di propri uffici per l'esercizio delle proprie funzioni va

oltre i limiti della competenza legislativa regionale, già messi in

luce dalla giurisprudenza. La Regione insiste, pertanto, per il rigetto

del ricorso.

All'udienza del 24 gennaio 1962 le difese delle parti hanno svolto

le rispettive argomentazioni. Considerato in diritto :

1 - La violazione degli artt. 36 e 43 dello Statuto speciale della

Regione siciliana, dedotta col ricorso, investe la questione della

sussistenza, nella specie, delle condizioni per l'esercizio

costituzionalmente legittimo della potestà legislativa regionale.

L'esame di tale questione ha perciò la precedenza rispetto all'altro

motivo della impugnativa - la violazione dell'art. 97 della

Costituzione -, attinente al modo in cui quella potestà è stata

esercitata e al contenuto delle leggi impugnate.

2. - Ritiene la Corte che sussista la violazione delle citate norme

dello Statuto speciale.

È fuori contestazione che la Regione siciliana abbia una

competenza legislativa esclusiva in materia di ordinamento degli uffici

regionali e di stato giuridico ed economico degli impiegati e

funzionari della Regione stessa (art. 14, lett. p e q, Statuto

speciale). Ma presupposto perché essa, nell'esercizio della indicata

potestà legislativa, possa istituire propri uffici, e disciplinare lo

stato giuridico degli impiegati da destinarvi, è che sia stata

effettivamente investita delle funzioni amministrative a cui quegli

uffici debbono provvedere e quegli impiegati essere adibiti, mediante

l'emanazione delle norme di attuazione e transitorie di cui all'art. 43

dello Statuto speciale, le quali, secondo la costante giurisprudenza di

questa Corte (da ultimo sent. nn. 17, 22, 74 del 1961), condizionano il

trasferimento di quelle funzioni dallo Stato alla Regione anche nelle

materie in cui questa ha competenza legislativa esclusiva. La

necessità di tali norme, previste anche dalla VIII disposizione

transitoria della Costituzione, corrisponde, infatti, alla necessità

di una attuazione coordinata dei principi costituzionali dell'autonomia

e del decentramento nel campo dell'organizzazione amministrativa della

Regione e dello Stato: tale necessità si palesa, in concreto,

nell'esigenza di assicurare un collegamento tra le attività e i

servizi trasferiti alla Regione e quelli che rimangono allo Stato; di

regolare il passaggio del personale dall'una all'altra Amministrazione;

di evitare duplicazioni di attività o di uffici; in sintesi, di dar

vita, nell'ambito delle ben definite autonomie regionali, a una

organizzazione dei pubblici uffici e delle pubbliche funzioni che si

armonizzi con l'organizzazione dello Stato, nella unità

dell'ordinamento amministrativo generale.

Gli esposti principi vanno applicati nel campo della organizzazione

dell'amministrazione finanziaria.

È noto che, come questa Corte ha avuto ripetute occasioni di

affermare, la Regione siciliana ha, in materia tributaria, una potestà

legislativa concorrente e sussidiaria di quella dello Stato; potestà

che dev'essere esercitata nel rispetto dei principi fondamentali della

legislazione statale e senza turbare l'unità dell'ordinamento

tributario generale (sent. nn. 9, 42, 58, 113, 116 del 1957; 60 e 76

del 1958; 39 del 1960; ecc.). È anche noto che non sono state ancora

emanate le norme per il passaggio delle funzioni dello Stato alla

Regione, in materia di tributi erariali, ad eccezione di quanto

riguarda la riscossione. Quest'ultima è stata attribuita alla Regione

in sede di disciplina provvisoria dei rapporti finanziari tra lo Stato

e la Regione stessa, dal decreto legislativo 12 aprile 1948, n. 507

(art. 2), il quale, all'art. 3, prevede il passaggio alla Regione del

personale addetto ai servizi ad essa spettanti, per il momento in cui

sarà attuata una disciplina definitiva dei detti rapporti finanziari.

E, infine, da ricordare che la potestà della Regione non si estende

alla materia delle imposte di produzioni e dei monopoli dei tabacchi e

del lotto (art. 36 dello Statuto speciale).

Applicando alla descritta situazione i principi innanzi richiamati,

ne deriva che, non essendo ancora attuato un completo e definitivo

passaggio alla Regione siciliana delle funzioni ad essa attribuite in

materia tributaria, e non essendosi ancora proceduto, mediante intese

tra Stato e Regione, a quel trasferimento del personale statale negli

organici regionali, che condiziona, come questa Corte ebbe già a

rilevare (sent. n. 1 del 1958), l'esercizio della potestà di cui

all'art. 14, lett. q, dello Statuto speciale da parte della Regione,

quest'ultima, allo stato attuale, non può creare un proprio apparato

di amministrazione finanziaria, né disporre sullo stato giuridico ed

economico degli impiegati da destinarvi.

Va, infatti, considerato che, mentre l'organizzazione finanziaria

della Regione dovrà in futuro adeguarsi alle funzioni che le saranno a

suo tempo trasferite, la consistenza degli organici regionali è

condizionata al passaggio di personale statale previsto dall'art. 3 del

citato decr. legisl. n. 507 del 1948. D'altra parte, l'organizzazione

degli uffici finanziari regionali non può essere predisposta che

tenendo anche conto della organizzazione di quegli uffici statali che

continueranno a svolgere la loro attività nella Regione per le

funzioni rimaste allo Stato.

Da tutto ciò discende che l'attuale carenza delle norme relative

al passaggio degli uffici e del personale, di cui all'art. 43 dello

Statuto, preclude temporaneamente alla Regione l'esercizio della sua

potestà legislativa in materia di ordinamento degli uffici finanziari.

La creazione di un apparato regionale, prima dell'emanazione delle

norme previste dal detto art. 43, verrebbe a limitare e a condizionare

la produzione di tali norme ed il loro contenuto, subordinando il

passaggio di uffici e di personale, previsto da tale articolo, alla

situazione creata in precedenza con l'istituzione di uffici e di

organici regionali.

Si aggiunga che il carattere sussidiario della legislazione

finanziaria regionale, e il necessario inquadramento di essa nella

fondamentale unità dell'ordinamento tributario generale, non può non

riflettersi nell'ordinamento degli uffici finanziari regionali e nel

coordinamento di essi con l'amministrazione statale; anche sotto questo

aspetto, pertanto, l'esercizio della potestà legislativa della

Regione, in materia di uffici finanziari, si presenta subordinato alla

emanazione di norme di attuazione che assicurino quel coordinamento.

3. - La necessità di tali norme era stata riconosciuta dalla

stessa Regione, la quale, con la legge 14 luglio 1960, aveva disposto

l'inquadramento in ruoli speciali transitori del personale assunto

temporaneamente per i servizi regionali delle finanze e del demanio,

rimandando però l'istituzione dei ruoli organici al momento in cui, a

seguito dell'emanazione delle norme di attuazione, sarebbe stato

accertato il fabbisogno di personale per i singoli servizi (artt. 1 e

5). Poiché la detta legge fu dichiarata parzialmente incostituzionale

da questa Corte (citata sentenza n. 17 del 1961), la Regione ha inteso

rimuovere la illegittimità costituzionale di essa con la legge

presente, come si rileva dalle relazioni che ne accompagnavano la

proposta. Se non che, anche nell'attuale testo legislativo, quelle

illegittimità non sono state eliminate, ma anzi sono risultate

aggravate, in quanto, soppresso ogni riferimento alle norme di

attuazione, si sono creati degli uffici e dei corrispondenti ruoli

organici, non più transitori, genericamente destinati all'espletamento

di quei servizi periferici di competenza dell'amministrazione regionale

finanziaria, che passeranno, in parte, alla Regione solo con

l'emanazione delle norme di attuazione, alle quali è condizionato -

come si è visto - il dimensionamento e l'organizzazione degli uffici e

degli organici.

Né vale osservare che vi sono funzioni finanziarie e tributarie

del cui esercizio la Regione è già attualmente investita. A parte il

fatto che la legge in esame non fa ad esse alcuno specifico

riferimento, anche la creazione di uffici e di organici destinati a

quelle funzioni è subordinata alla emanazione delle norme di

attuazione, perché, data la fondamentale unità del sistema

tributario, nonché l'insopprimibile connessione tra le funzioni

trasferite alla Regione, quelle destinate a essere trasferite e quelle

destinate a rimanere allo Stato, non può pregiudicarsi, con la

creazione attuale di uffici e di quadri organici, quel passaggio di

uffici e di personale che è stato affidato dall'art. 43 dello Statuto

speciale alle norme di attuazione, e che potrà realizzarsi quando la

Regione sarà stata investita pienamente dell'esercizio delle funzioni

di sua spettanza, e sarà stato regolato il coordinamento tra

amministrazione finanziaria statale e regionale: condizione, tra

l'altro, perché sia accertato il fabbisogno dei vari servizi, come la

stessa Regione aveva in precedenza riconosciuto.

Del resto, la provvisorietà della situazione attuale, che non si

accorda con la creazione di ruoli organici, risulta dalla stessa legge

impugnata, la quale, all'art. 7, prevede la possibilità che il

personale da essa considerato presti temporaneamente servizio presso

l'Amministrazione finanziaria dello Stato. A1 quale proposito può

osservarsi che, ove si ravvisi tale necessità, la Regione potrà

emanare delle disposizioni per mantenere in servizio gli avventizi

assunti entro la data del 7 giugno 1960, di cui all'art. 1 della legge

14 luglio 1960, oltre il termine da questa già fissato, senza

pregiudicare l'assetto futuro dell'amministrazione finanziaria

regionale e statale.

4. - La provvisorietà, innanzi esaminata, della attuale disciplina

dei rapporti tra amministrazione finanziaria dello Stato e della

Regione, e il non ancora attuato trasferimento e coordinamento di

attribuzioni, si riflettono in quelle incompletezze della legge

impugnata, per cui essa è incorsa anche nella violazione dell'art. 97

della Costituzione.

La legge, infatti, mentre istituisce gli uffici periferici per

l'espletamento dei servizi di competenza dell'amministrazione regionale

delle finanze e del demanio, e stabilisce dei ruoli organici per la

prima organizzazione di essi, determinando la consistenza numerica del

personale da assegnare a ciascuna sede, dispone che "con successiva

legge saranno specificate le attribuzioni dei singoli uffici e ne sarà

stabilito l'ordinamento".

Se non che, come esattamente è stato rilevato dal ricorrente, tale

rinvio ad una legge futura non corrisponde al precetto di cui alla

citata norma della Costituzione.

Ed invero nel primo comma dell'art. 97 Cost. non si può ravvisare

una semplice direttiva, rivolta prevalentemente agli organi

dell'Amministrazione, come si è sostenuto dalla difesa della Regione,

né il suo contenuto può considerarsi limitato alla riserva della

legge, da esso disposta. Il comma in esame va, invece, collegato col

successivo, il quale prescrive che nell'ordinamento degli uffici siano

determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le

responsabilità proprie dei funzionari. Tali determinazioni sono state

considerate dal Costituente come condizioni per assicurare il buon

andamento e l'imparzialità dell'amministrazione, ravvisandosi in esse

i mezzi per raggiungere una razionale, predeterminata e stabile

distribuzione di compiti, nell'interesse del servizio, e per far sì

che il cittadino, nel rivolgersi alla pubblica Amministrazione, conosca

con esattezza qual'è l'ufficio competente per il suo caso, quali ne

sono le attribuzioni, quali le responsabilità di colui che vi è

preposto e che rappresenta, nei suoi confronti, il pubblico potere. È

superfluo soggiungere come queste esigenze siano di particolare rilievo

in materia finanziaria e tributaria. Pertanto, il contenuto precettivo

dell'art. 97 esclude che possano istituirsi uffici a cui si assegni un

proprio personale, ma invece manchino di un proprio ordinamento, o di

cui non siano specificate le attribuzioni. È evidente che sarebbe un

facile modo di eludere il precetto costituzionale dar vita a nuovi

uffici, creare e coprire un ruolo organico di funzionari ed impiegati

ad essi destinati, e rimandare a una legge futura il loro ordinamento e

le loro attribuzioni.

Ed è questa la situazione che è venuta a configurarsi con la

legge impugnata, di cui anche sotto questo riflesso va riconosciuta

l'illegittimità costituzionale.