Sentenza n. 14/1986

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 21,

terzo comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema

penale), promossi con le ordinanze emesse il 30 marzo 1983 dal Pretore

di Lucca, il 23 novembre 1983 dal Pretore di Piacenza, l'11 gennaio

1984 dal Pretore di Modena, il 18 gennaio 1984 dal Pretore di Piacenza,

il 16 ottobre 1984 dal Pretore di Lucca, il 19 novembre 1984 dal

Pretore di Pignataro Maggiore, il 7 novembre 1984 dal Pretore di

Piacenza (due ordinanze), il 28 luglio 1984, il 16 ottobre 1984 e il 30

ottobre 1984 dal Pretore di Lucca, iscritte rispettivamente al n. 613

del registro ordinanze 1983, ai nn. 62, 255, 306, 1275, 1384 del

registro ordinanze 1984, e ai nn. 31, 32, 40, 41, 42 del registro

ordinanze 1985 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

nn. 18, 162, 231, 245 dell'anno 1984 e nn. 74-bis, 113-bis, 137-bis,

125-bis dell'anno 1985.

Visto l'atto di costituzione di Nofori Roberto;

udito nell'udienza pubblica del 19 novembre 1985 il Giudice

relatore Giovanni Conso.

Ritenuto in fatto :

1. - Con cinque ordinanze pronunciate il 30 marzo 1983 (r.o. 613

del 1983), il 28 luglio 1984 (r.o. 40 del 1985), il 16 ottobre 1984

(due: r.o. 1275 del 1984 e 41 del 1985) e il 30 ottobre 1984 (r.o. 42

del 1985) nel corso di altrettanti procedimenti di opposizione ad

ordinanze prefettizie, il Pretore di Lucca ha denunciato, in

riferimento all'art. 3 della Costituzione, l'illegittimità dell'art.

21, terzo comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689, per il fatto di

prevedere, in conseguenza della violazione dell'art. 58, ottavo comma,

del testo unico delle norme sulla circolazione stradale approvato con

d.P.R. 15 giugno 1959, n. 393, l'obbligatorietà della confisca anche

nel caso che il veicolo possieda i requisiti idonei al rilascio della

carta di circolazione.

Sarebbe vulnerato il principio di eguaglianza perché, a differenza

di quanto avviene nella fattispecie in esame, "nel caso di violazione

dell'art. 32 comma primo legge 24 dicembre 1969 n. 990 è possibile

evitare la confisca ove venga pagato, oltre alla sanzione pecuniaria

applicata, anche il premio di assicurazione per almeno sei mesi".

La diversità di trattamento sarebbe del tutto ingiustificata ove

il veicolo abbia i requisiti per il rilascio della carta di

circolazione, dato che la fattispecie prevista dall'art. 58, ottavo

comma, del testo unico delle norme sulla circolazione stradale è

ritenuta meno grave rispetto a quella prevista dall'art. 32, primo

comma, della legge n. 990 del 1969: per la prima è comminata la

sanzione amministrativa da lire duecentomila a lire due milioni (art.

38, quarto comma, della legge n. 689 del 1981); per la seconda, la

sanzione amministrativa da lire cinquecentomila a lire tre milioni

(art. 38, sesto comma, della legge n. 689 del 1981).

Rilevato che la confisca, " dal momento che il valore commerciale

degli autoveicoli è oggi davvero ragguardevole, in termini di svariati

milioni, si appalesa come una sanzione particolarmente gravosa ", il

giudice a quo aggiunge, in punto di rilevanza, che, nei giudizi in

corso, gli opponenti avevano conseguito o si trovavano in condizione di

conseguire, dopo la contestazione delle infrazioni, il rilascio della

carta di circolazione.

Le ordinanze, ritualmente notificate e comunicate, sono state

pubblicate nella Gazzetta Ufficiale n. 18 del 18 gennaio 1984, n.

74-bis del 27 marzo 1985 e n. 125-bis del 25 maggio 1985.

Nel giudizio susseguente all'ordinanza pronunciata il 30 marzo 1983

si è costituito l'opponente Roberto Nofori, rappresentato e difeso

dall'Avv. Carlo Vichi, chiedendo che la Corte dichiari l'illegittimità

costituzionale della norma impugnata.

2. - Censure analoghe sono state dedotte dal Pretore di Piacenza

con quattro ordinanze pronunciate il 23 novembre 1983 (r.o. 62 del

1984), il 18 gennaio 1984 (r.o. 306 del 1984) e il 7 novembre 1984

(due: r.o. 31 del 1985 e 32 del 1985), denunciando, in riferimento

all'art. 3 della Costituzione, l'illegittimità dell'art. 21, terzo

comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689, " nella parte in cui

prevede la confisca obbligatoria anche dei veicoli in possesso di tutti

i requisiti al fine di ottenere la carta di circolazione ".

Le ordinanze muovono dal presupposto che " la sanzione accessoria

della confisca è conseguenza ineluttabile dell'accertamento della

contravvenzione all'art. 58, ottavo comma, C.D.S. e che detta

contravvenzione, a sua volta, si integra per il semplice fatto del

mancato rilascio della carta di circolazione", a nulla rilevando "che

per la sanzione amministrativa pecuniaria prevista dall'art. 58, ottavo

comma, C.D.S., sia stata effettuata oblazione e manchi pertanto

l'ordinanza-ingiunzione prefettizia di pagamento".

Ciò posto, le ordinanze di rimessione ravvisano nella

obbligatorietà della confisca prevista dall'art. 21, terzo comma,

della legge 24 novembre 1981, n. 689, una irragionevole identità di

trattamento tra " il caso di chi circola con un veicolo che non ha i

requisiti tecnici e costruttivi necessari perché l'ispettorato della

motorizzazione civile rilasci la carta di circolazione e provveda alla

immatricolazione " e " il caso di chi circola con un veicolo avente

tutti i requisiti tecnici e costruttivi necessari per la

immatricolazione e tuttavia non ancora munito di carta di circolazione

(per negligenza del proprietario, ma anche e soprattutto per le notorie

difficoltà che la p.a. incontra a rilasciare entro termini di tempo

ragionevoli il documento di circolazione) ": fra l'altro, solo nel

secondo caso l'interessato è titolare di " un vero e proprio diritto

soggettivo al rilascio della carta di circolazione ".

La norma impugnata viene ritenuta irrazionale anche sotto il

profilo dello scopo perseguito dal legislatore: " appare logico un

provvedimento ablatorio nel caso di veicoli che, per intrinseche

deficienze strutturali, non possono essere immatricolati., in quanto

con ciò si soddisfa la duplice esigenza di sanzionare adeguatamente la

condotta di chi pone in circolazione veicoli non rispondenti ad un

minimo di sicurezza e di eliminare la possibilità di reiterazione

della violazione della disposizione in esame; appare illogico,

incongruo e non ragionevole disporre la medesima grave sanzione nei

confronti di chi è incorso sl' nella violazione dell'art. 58, ottavo

comma, C.D.S. ma ha utilizzato un veicolo di per sé idoneo alla

circolazione ".

La questione sarebbe rilevante nei giudizi a quibus o perché non

vi è stata contestazione circa l'insussistenza dei requisiti per la

immatricolazione, comunque suscettibili di consulenza tecnica, ovvero

perché il veicolo confiscato aveva tutti i requisiti richiesti per

l'immatricolazione, in effetti conseguita dopo la contestazione della

infrazione.

Le ordinanze, ritualmente notificate e comunicate, sono state

pubblicate nella Gazzetta Ufficiale n. 162 del 13 giugno 1984, n. 245

del 5 settembre 1984 e n. 137-bis del 12 giugno 1985.

Nei giudizi non vi è stato né intervento della Presidenza del

Consiglio dei ministri, né costituzione della parte privata.

3. - Il Pretore di Modena - sostanzialmente facendo leva sulle

stesse premesse addotte dal Pretore di Piacenza - con ordinanza dell'11

gennaio 1984 (r.o. 255 del 1984) ha sollevato, sempre in riferimento

all'art. 3 della Costituzione, questione di legittimità dell'art. 21,

terzo comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689, " nella parte in cui

si applica anche ai veicoli che presentano tutti i requisiti per essere

immatricolati e siano comunque identificabili ".

Rileva il giudice a quo che l'art. 58, ottavo comma, del testo

unico delle norme sulla circolazione stradale, " sebbene strutturato in

modo rigorosamente formale... intende garantire che siano posti in

circolazione veicoli idonei ed identificabili ": la concessione della

carta di circolazione, subordinata ad un controllo tecnico sulle

caratteristiche del veicolo, comporta l'attribuzione al veicolo di un

numero di targa e contiene la descrizione particolareggiata del veicolo

con i dati caratteristici e con i numeri di telaio.

Questa essendo la finalità della carta di circolazione, la

previsione della necessità della confisca per l'ipotesi del veicolo

che circoli in mancanza di tale documento può giustificarsi - data

l'eccezionale gravità della sanzione accessoria "solo nel caso in cui

siano lesi gli interessi sostanziali che la legge intende tutelare ".

Se, invece, il veicolo sia " identificabile, seppure attraverso il

numero di telaio, e tecnicamente idoneo alla circolazione per averne i

requisiti oggettivi, ma ancora privo di carta di circolazione ", con

l'art. 21, terzo comma, della legge n. 689 del 1981 si finisce per "

sanzionare in modo palesemente sproporzionato una mera violazione

formale del dettato dell'art. 58, ottavo comma, proprio laddove

risultano invece di fatto rispettati gli interessi sostanziali che con

tale norma si intendono garantire ": oltre tutto, il rilascio della

carta di circolazione, una volta sussistenti i requisiti tecnici per

ottenerla, è atto non discrezionale ma dovuto, subordinato - com'è -

ad un accertamento meramente obiettivo.

L'art. 3 della Costituzione sarebbe ulteriormente vulnerato perché

la norma censurata " comporta lo stesso trattamento sanzionatorio anche

nel caso in cui il veicolo posto in circolazione non possegga invece i

requisiti tecnici e di sicurezza necessari, cioè anche quando si ha

una lesione sostanziale (e non meramente formale) dell'art. 58, ottavo

comma... Infatti in tali casi non potrebbe mai essere concessa la carta

di circolazione ".

In punto di rilevanza deduce il giudice a quo che il veicolo

confiscato, già dotato di dichiarazione di conformità al tipo

omologato, aveva subito alcune modificazioni e che, proprio durante le

prove per il nuovo collaudo, era stata contestata la violazione

dell'art. 58, ottavo comma, del testo unico delle norme sulla

circolazione stradale; dopo la contestazione, l'automezzo era stato

regolarmente immatricolato e fornito di targa nonché di foglio di via

provvisorio.

L'ordinanza, ritualmente notificata e comunicata, è stata

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 231 del 2 agosto 1984.

Anche in questo giudizio non vi è stato né intervento del

Presidente del Consiglio dei ministri né costituzione della parte

privata.

4. - Infine, il Pretore di Pignataro Maggiore, con ordinanza del 19

novembre 1984 (r.o. 1384 del 1984), anch'essa pronunciata nel corso di

un giudizio di opposizione avverso il provvedimento prefettizio di

confisca di un veicolo (cui aveva, peraltro, fatto seguito il pagamento

in misura ridotta dell'infrazione amministrativa), ha sollevato, in

riferimento all'art. 3 della Costituzione, " sotto il profilo

dell'ingiusta parificazione quanto alla sanzione (confisca), di ipotesi

del tutto diverse, anche per gravità, tra loro ", questione di

legittimità dell'art. 21, terzo comma, della legge 24 novembre 1981,

n. 689: " il provvedimento ablativo della proprietà colpisce allo

stesso modo colui che abbia illegittimamente messo in circolazione un

veicolo non omologato né immatricolabile perché privo dei requisiti

richiesti, e chi, invece, abbia commesso il fatto impiegando un veicolo

" di serie " per il quale v'è diritto soggettivo alla relativa carta

di circolazione ". Né, conclude il Pretore, " tale contrasto appare

meno evidente sotto il profilo della ragionevolezza, non riuscendosi a

rinvenire plausibili ragioni che giustifichino la censurata uniformità

di trattamento ".

L'ordinanza, ritualmente notificata e comunicata, è stata

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 113-bis del 15 maggio 1985.

Nemmeno in questo giudizio è intervenuta la Presidenza del

Consiglio dei ministri né si è costituita la parte privata. Considerato in diritto :

1. - Le undici ordinanze riassunte in narrativa sottopongono alla

Corte questioni di legittimità costituzionale strettamente connesse: i

relativi giudizi vanno, quindi, riuniti per essere decisi con un'unica

sentenza.

2. - Comune oggetto di censura è l'art. 21, terzo comma, della

legge 24 novembre 1981, n. 689.

Più esattamente, come i giudici a quibus puntualizzano nella

motivazione e talvolta pure nel dispositivo, il controllo di

costituzionalità involge il comma suindicato nella parte in cui

prevede la confisca obbligatoria anche per i veicoli in possesso dei

requisiti idonei al rilascio della carta di circolazione. Tale comma

esige, infatti, che sia " sempre disposta la confisca del veicolo "

quando " è accertata la violazione dell'ottavo comma " (divenuto nono

in seguito all'aggiunta di un altro capoverso da parte della legge 10

febbraio 1982, n. 38) " dell'articolo 58 del testo unico delle norme

sulla circolazione stradale, approvato con decreto del Presidente della

Repubblica 15 giugno 1959, n. 393 " (c.d. codice stradale): violazione

consistente nel " circolare con un veicolo per il quale non è stata

rilasciata la carta di circolazione " ed ora soggetta alla sanzione

amministrativa del pagamento di una somma da lire duecentomila a lire

due milioni, in forza dell'art. 38, quarto comma, della stessa legge 24

novembre 1981, n. 689.

3. - Il fatto che la confisca venga a risultare inevitabile

qualunque sia la ragione del mancato rilascio della carta di

circolazione - e ' perciò, anche nei casi in cui quest'ultima possa

essere rilasciata successivamente all'accertata violazione dell'art.

58, nono comma, del codice stradale - induce tutti i giudici a quibus a

valutare negativamente la norma in esame nei suoi rapporti con l'art. 3

della Costituzione, peraltro prospettandoli in modo non univoco.

Le cinque ordinanze emanate dal Pretore di Lucca (r.o. 613 del

1983, 1275 del 1984, 40, 41 e 42 del 1985) ritengono violato il

principio di eguaglianza, in quanto per esse non sarebbe giustificata

la diversità di trattamento ricavabile dal raffronto del comma in

questione con il primo comma dello stesso art. 21 della legge 24

novembre 1981, n. 689: " quando è accertata la violazione del primo

comma dell'art. 32 della legge 24 dicembre 1969, n. 990 " (circolazione

di veicolo non coperto dall'assicurazione obbligatoria), l'art. 21,

benché si tratti di violazione passibile di una sanzione

amministrativa principale più grave (pagamento di una somma da lire

cinquecentomila a lire tre milioni), consente di evitare la confisca "

se entro il termine fissato con l'ordinanza-ingiunzione... viene

pagato, oltre alla sanzione pecuniaria applicata, anche il premio di

assicurazione per almeno sei mesi ".

Le ordinanze che residuano (r.o. 62, 255, 306, 1384 del 1984, 31 e

32 del 1985) ritengono violato il principio di eguaglianza e, al tempo

stesso, il principio di ragionevolezza, in quanto per esse non sarebbe

né giusta né ragionevole la parità di trattamento che il comma

denunciato viene ad instaurare, sotto il profilo della confisca, fra

ipotesi " del tutto diverse, anche per gravità ", quali quelle che

riguardano, rispettivamente, veicoli non suscettibili di

regolarizzazione e veicoli in possesso dei requisiti necessari per

ottenere la carta di circolazione: nel primo caso il provvedimento

ablatorio appare logico e giustificato, nel secondo illogico e

palesemente sproporzionato.

4. - La diversità dell'approccio all'art. 3 della Costituzione si

riflette sul tipo di pronuncia di illegittimità rispettivamente avuto

di mira dai due gruppi di ordinanze, pur tutte concordi nel richiedere

una declaratoria che sottragga al presente regime di inevitabile

confisca i veicoli idonei ad ottenere il rilascio della carta di

circolazione. Così, mentre le ordinanze del Pretore di Lucca tendono

esplicitamente ad un'estensione del meccanismo previsto dal primo comma

dell'art. 21 della legge 24 novembre 1981, n. 689, tanto che nel

dispositivo la questione di legittimità del terzo comma viene

sollevata " in relazione alla disciplina dettata dal comma primo dello

stesso art. 21 legge 689 del 1981 ", chiaramente addotto come tertium

comparationis, le ordinanze restanti, non indicando alcun'altra norma,

sembrano perseguire l'esclusione stessa della confisca, con conseguente

dissequestro del veicolo sequestrato all'atto dell'accertamento della

violazione contemplata dall'art. 58, nono comma, del codice stradale,

tutte le volte in cui il veicolo, dopo che tale violazione sia stata

accertata, venga riconosciuto idoneo ad ottenere la carta di

circolazione non tempestivamente conseguita.

5. - Le questioni sono inammissibili.

Ed invero, sia per l'uno sia per l'altro gruppo di ordinanze, la

soluzione perseguita si presenta profilata in termini tali da

richiedere l'apprestamento di una nuova disciplina della confisca del

veicolo che, per risultare concretamente operante, non potrebbe

prescindere dall'esercizio di una pluralità di scelte discrezionali,

come tali demandate al solo legislatore. In altre parole, né in un

caso né nell'altro, esistono gli estremi perché, nell'eventualità di

un accoglimento, trovi posto una soluzione automatica o comunque

necessitata.

6. - Per quanto riguarda, in particolare, il rinvio al paradigma

rappresentato dal primo comma dell'art. 21 della legge 24 novembre

1981, n. 689, ogni possibilità di un suo automatico adattamento

all'ipotesi di cui al terzo comma dello stesso articolo appare preclusa

dal rilievo che " il termine fissato con l'ordinanza-ingiunzione " per

addivenire al pagamento, oltreché della sanzione pecuniaria applicata,

del premio di assicurazione la cui accertata omissione ha dato luogo

alla violazione dell'art. 32, primo comma, della legge 24 dicembre

1969, n. 990, non può certo valere talis et qualis per il rilascio

della carta di circolazione la cui accertata mancanza ha dato luogo

alla violazione dell'art. 58, nono comma, del codice stradale. E ciò

non solo perché l'ordinanza-ingiunzione neppure viene emessa nel caso

di intervenuto pagamento della sanzione pecuniaria in misura ridotta,

ma anche e soprattutto perché il pagamento del premio di assicurazione

resta in tutto e per tutto rimesso alla libera iniziativa

dell'interessato, mentre il rilascio della carta di circolazione non

può fare a meno del culminante intervento di un ufficio pubblico quale

l'Ispettorato della motorizzazione.

7. - Per quanto riguarda la richiesta di una declaratoria di

illegittimità in grado di limitare la confisca voluta dall'art. 21,

terzo comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689, ai soli veicoli

privi dei requisiti tecnici e di sicurezza necessari per il rilascio

della carta di circolazione, insuperabili ostacoli al suo esame nel

merito vengono frapposti dall'impossibilità di rendere conferente ai

fini della confisca la circostanza dell'idoneità o no del veicolo al

conseguimento di tale carta senza una radicale trasformazione della

disciplina legislativa.

Infatti, all'attuale normativa, imperniata sull'inevitabilità

della confisca una volta accertata la violazione dell'art. 58, nono

comma, del codice stradale, bisognerebbe sostituire una normativa

preordinata a verificare anche l'idoneità del veicolo al rilascio

della carta di circolazione. Ma una disciplina del genere si presta,

sia per quanto riguarda l'iniziativa della verifica e la competenza a

disporla sia per quanto riguarda i tempi e le modalità della sua

esecuzione, a scelte non necessariamente univoche né comunque prive di

margini di discrezionalità: ciò anche per l'esigenza di tener conto

della varietà dei casi concreti, quale emerge dalle stesse ordinanze

di rimessione. Del resto, a conferma della pluralità delle soluzioni

ipotizzabili, in alcune di tali ordinanze non mancano accenni,

impliciti, a possibili interventi discrezionali della Pubblica

amministrazione, in contrapposto all'attuale diniego di "ogni

discrezionalità nell'applicazione della confisca " (r.o. 255 del

1984), o, espliciti, ad un eventuale " accertamento mediante consulenza

tecnica " dei requisiti richiesti per l'immatricolazione del veicolo

(r.o. 62, 306 del 1984, 31 del 1985). Si imporrebbero, cioè, scelte di

pertinenza del solo legislatore.