Sentenza n. 141/1999

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. da 1 a 4 e da

6 a 11 della legge approvata dall'Assemblea regionale siciliana il 29

ottobre 1997 (Rideterminazione delle dotazioni organiche del ruolo

tecnico dei beni culturali ed ambientali e disposizioni in materia di

catalogazione informatizzata dei beni culturali) e degli artt. 1 e 3

della legge approvata dall'Assemblea regionale siciliana il 23

dicembre 1997 (Ulteriori interventi per la catalogazione del

patrimonio culturale siciliano e disposizione per la rendicontazione

di spese sostenute da enti aventi finalità culturali ed artistiche),

promossi con ricorsi del Commissario dello Stato per la Regione

Siciliana notificati l'8 novembre e il 31 dicembre 1997, depositati

in Cancelleria il 15 novembre 1997 e il 9 gennaio 1998 e iscritti ai

nn. 71 del registro ricorsi 1997 e 5 del registro ricorsi 1998.

Visti gli atti di costituzione della Regione Siciliana;

Udito nell'udienza pubblica del 9 febbraio 1999 il giudice relatore

Gustavo Zagrebelsky;

Uditi l'Avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente

del Consiglio dei Ministri e gli Avvocati Giovanni Pitruzzella e

Giovanni Lo Bue per la Regione Siciliana.

Ritenuto in fatto

1.1. - Con ricorso notificato l'8 novembre 1997 (r. ric. n. 71 del

1997), il Commissario dello Stato per la Regione Siciliana ha

sollevato questione di legittimità costituzionale della legge

approvata dall'Assemblea regionale siciliana il 29 ottobre 1997

(Rideterminazione delle dotazioni organiche del ruolo tecnico dei

beni culturali ed ambientali e disposizioni in materia di

catalogazione informatizzata dei beni culturali). Secondo il

ricorrente la legge, nel suo complesso (con la esclusione del solo

art. 5), si configurerebbe come un tentativo di superare gli obblighi

derivanti dall'applicazione della normativa nazionale in materia di

razionalizzazione del pubblico impiego, eludendo al contempo i

principi posti dalla sentenza n. 59 del 1997 della Corte

costituzionale, in quanto produrrebbe quella inversione di priorità

tra interesse del personale precario all'impiego ed esigenze

dell'amministrazione che è stata censurata in detta sentenza, con

conseguente violazione degli artt. 3, 51, 97 e 136 della

Costituzione.

In particolare, la legge viene impugnata nella parte in cui prevede

"apoditticamente" la modifica e l'ampliamento, per taluni profili

professionali, delle piante organiche dei ruoli tecnici

dell'assessorato ai beni culturali, sovrapponendosi al procedimento

di rilevazione dei carichi di lavoro avviato dall'amministrazione

regionale, e in assenza, come rivelano i lavori preparatori, di

qualsiasi valutazione dei dati relativi alla utilizzazione del

personale degli uffici periferici dell'amministrazione dei beni

culturali.

Specifiche censure investono gli artt. 4, 6 e 7, relativi al

procedimento concorsuale per la copertura dei posti vacanti in

organico, nonché l'art. 8, sulle assunzioni di personale fino al

quarto livello. Da tali disposizioni, unitamente alla creazione, con

la tabella A, allegata alla legge, di nuove figure professionali,

emergerebbe che il reale intento del legislatore è quello di

assicurare comunque la prosecuzione dei rapporti di lavoro a termine

stipulati, ai sensi dell'art. 111 della legge regionale 1 settembre

1993, n. 25, con gli oltre cinquecento "catalogatori" del patrimonio

culturale siciliano, in quanto sarebbero questi ultimi, nella quasi

totalità, i beneficiari del provvedimento legislativo. Inoltre,

l'art. 4 disporrebbe l'integrale devoluzione di compiti di natura

prettamente pubblica, quali quelli relativi ai procedimenti

concorsuali, a imprese private.

È censurato, infine, l'art. 9, che prevede la proroga dei

contratti a termine del personale già addetto alla catalogazione,

proroga che sarebbe motivata unicamente sulla base dei tempi

concorsuali previsti, e non del riscontro e della verifica dei

risultati conseguiti.

1.2. - Nel giudizio si è costituita la Regione Siciliana,

chiedendo il rigetto di tutte le questioni.

Obiettivo principale della legge sarebbe il raggiungimento di

finalità istituzionali dell'amministrazione dei beni culturali, e

non il soddisfacimento delle aspettative di una categoria di precari.

La rideterminazione delle dotazioni del ruolo tecnico, infatti, non

solo comporterebbe una riduzione dell'organico, ma sarebbe

strumentale ai nuovi compiti che il legislatore ha affidato

all'amministrazione regionale dei beni culturali. L'art. 2 della

legge ridefinisce in particolare l'attività di catalogazione,

qualificandola come un'attività permanente, stabile, che non si

esaurisce nel momento della prima inventariazione e catalogazione dei

beni.

La fattispecie disciplinata dalla legge impugnata si

differenzierebbe da quella presa in considerazione dalla sentenza n.

59 del 1997: la legge regionale annullata prevedeva in quel caso la

trasformazione automatica a tempo indeterminato di contratti di

lavoro a termine, mentre oggi si è in presenza di un pubblico

concorso, aperto anche a soggetti diversi dai catalogatori. Il fatto

che la legge regionale vada anche incontro alle aspettative

occupazionali delle persone che hanno già prestato la loro attività

per l'amministrazione, maturando notevole esperienza nel settore, non

potrebbe, di per sé, costituire un vizio della legge, trattandosi

comunque di un risultato aggiuntivo e non sostitutivo rispetto

all'interesse dell'amministrazione.

1.3. - In prossimità dell'udienza l'Avvocatura generale dello

Stato ha depositato una memoria, ribadendo che la dotazione organica

del ruolo tecnico dei beni culturali e ambientali è stata

rideterminata "apoditticamente" dal legislatore siciliano, che ha

prescisso dal necessario, preventivo riscontro dell'effettivo

utilizzo del personale già in servizio. Dalla rilevazione dei

carichi di lavoro dell'intera amministrazione regionale, conclusasi

recentemente, emergerebbe, tra l'altro, un esubero di personale, che

investirebbe principalmente proprio i ruoli tecnici.

2.1. - Con ricorso notificato il 31 dicembre 1997 (r. ric. n. 5 del

1998) il Commissario dello Stato per la Regione Siciliana ha

impugnato gli artt. 1 e 3 della legge approvata dall'Assemblea

regionale siciliana il 23 dicembre 1997 (Ulteriori interventi per la

catalogazione del patrimonio culturale siciliano e disposizione per

la rendicontazione di spese sostenute da enti aventi finalità

culturali ed artistiche), per violazione, rispettivamente, degli

artt. 3, 51, 97 e 136, e 3 e 97 della Costituzione.

Secondo il ricorrente l'art. 1 di detta legge, che proroga per

diciotto mesi i contratti di lavoro stipulati con il personale già

utilizzato nelle campagne di catalogazione del patrimonio culturale

siciliano, violerebbe l'art. 97 della Costituzione, sotto il profilo

del buon andamento, così come specificato dalla Corte costituzionale

nelle sentenze nn. 59 e 153 del 1997. Infatti, la norma, prorogando

tout court tutti i contratti di lavoro in questione e demandando a

una ulteriore fase amministrativa la nuova definizione dell'attività

di catalogazione, opererebbe quel ribaltamento di priorità tra

interesse pubblico e privato sottolineato nelle citate sentenze della

Corte. Gli stessi lavori preparatori della legge testimonierebbero

che la norma è nata in assenza di una ricognizione delle necessità

esistenti e della valutazione dei risultati conseguiti, nonché prima

del completamento della ricognizione del personale in servizio

avviata dalla Giunta regionale. La legge costituirebbe un tentativo

di superare gli obblighi derivanti dall'applicazione della normativa

nazionale in materia di razionalizzazione del pubblico impiego, in

elusione della sentenza n. 59 del 1997, con conseguente violazione

dell'art. 136 della Costituzione.

L'art. 3 della legge, a detta del Commissario, riprodurrebbe,

sostanzialmente, l'art. 2 della legge regionale approvata il 29

ottobre 1997 e impugnata con il ricorso di cui al r. ric. n. 69 del

1997: tale art. 3, nella formulazione utilizzata per superare i

rilievi allora avanzati dal Commissario, risulterebbe manifestamente

illogico, in quanto consentirebbe ex post l'utilizzo per fini diversi

di contributi già rendicontati (e quindi già impiegati) in esercizi

ormai remoti (1990 e 1991). Con accorgimenti lessicali, si sarebbe

anche in questo caso cercato di realizzare, in assenza di interessi

pubblici legislativamente rilevanti, una sanatoria di situazioni di

illegittimità.

2.2. - Nel giudizio si è costituita la Regione Siciliana,

chiedendo che le questioni siano dichiarate non fondate.

Quanto all'art. 1, la difesa della Regione sottolinea che esso non

è volto a soddisfare esigenze occupazionali di una particolare

categoria di lavoratori, ma allo svolgimento di un compito primario

dell'amministrazione regionale, in un settore di grande rilievo quale

quello dei beni culturali. Ricordato che la Regione Siciliana è

titolare di competenza esclusiva in materia, la difesa della regione

rileva che il termine di un triennio previsto dalla preesistente

legislazione regionale per lo svolgimento dell'attività di

catalogazione si è rivelato insufficiente: da ciò un primo

tentativo di trasformare il contratto triennale del personale addetto

alla catalogazione in rapporto a tempo indeterminato, tentativo che

ha dato luogo alla sentenza n. 59 del 1997. Una riconsiderazione

della materia è stata compiuta con la legge regionale approvata il

29 ottobre 1997, impugnata con il ricorso di cui al r. ric. n. 71 del

1997: tale legge prevedeva una procedura concorsuale per colmare i

vuoti in organico esistenti nel settore, oltre a dettare una

normativa transitoria, di proroga dei contratti dei catalogatori oggi

scaduti, proroga abrogata dalla legge ora impugnata, che pone, per

l'appunto, una nuova disciplina transitoria.

Infondata sarebbe anche la censura rivolta avverso l'art. 3 della

medesima legge, in quanto il legislatore regionale, laddove afferma

di voler consentire agli enti beneficiari l'utilizzazione dei

contributi erogati per le attività culturali svolte negli anni 1990

e 1991, già rendicontati, purché effettivamente spesi,

implicitamente riconoscerebbe che è stato raggiunto il fine di

pubblica rilevanza per il quale i contributi erano stati concessi,

consistente, appunto, nella promozione e realizzazione di attività

culturali. Considerato in diritto

1.1. - Con ricorso notificato l'8 novembre 1997 (r. ric. n. 71 del

1997), il Commissario dello Stato per la Regione Siciliana investe la

legge approvata dall'Assemblea regionale siciliana il 29 ottobre 1997

(Rideterminazione delle dotazioni organiche del ruolo tecnico dei

beni culturali ed ambientali e disposizioni in materia di

catalogazione informatizzata dei beni culturali). Ad avviso del

ricorrente, la normativa contenuta nella legge, nel suo complesso

(con esclusione del solo art. 5 concernente i limiti d'età alla

partecipazione ai concorsi regionali), sarebbe lesiva degli artt. 3,

51, 97 e 136 della Costituzione.

Tale normativa realizzerebbe un tentativo di eludere gli imperativi

costituzionali di buon andamento e imparzialità della pubblica

amministrazione, in quanto le sue disposizioni configurerebbero

quell'inversione di priorità tra esigenze generali obiettive

dell'amministrazione e interessi particolari all'assunzione

all'impiego pubblico, inversione che questa Corte, in riferimento

anche alla normativa statale in materia di razionalizzazione del

pubblico impiego, ha numerose volte colpito con la declaratoria di

incostituzionalità. Il legislatore siciliano, ad avviso del

ricorrente, solo in apparenza sarebbe mosso dall'intento di

ridefinire le linee organizzative di un settore dell'amministrazione

dei beni culturali e ambientali. Esso, in realtà, mirerebbe a

realizzare una via d'accesso all'impiego regionale speciale e

protetta a favore di una categoria di lavoratori, subordinando a

questo intento le esigenze dell'organizzazione amministrativa

regionale.

La denunciata inversione di priorità risulterebbe dalle

disposizioni che - in violazione degli artt. 3, 51 e 97 della

Costituzione - (a) rideterminano il ruolo organico dei tecnici dei

beni culturali e ambientali e prevedono nuovi profili professionali;

(b) stabiliscono riserve di posti e prevedono valutazioni

privilegiarie dell'attività precedentemente svolta, in favore di

quanti già siano stati legati all'amministrazione regionale con

contratti di diritto privato per l'attività di catalogazione dei

beni culturali e ambientali (contratti oggetto di proroga con una

disposizione, peraltro, abrogata (art. 9) e sostituita dalla diversa

proroga contenuta in una successiva legge, anch'essa impugnata, di

cui si dirà più avanti); (c) istituiscono infine modalità

concorsuali anomale, inidonee a garantire l'apertura, e quindi il

carattere pubblico, della selezione tra tutti i possibili candidati.

Inoltre, la normativa sottoposta a controllo di costituzionalità

costituirebbe un tentativo di eludere il dictum della sentenza n. 59

del 1997 con la quale questa Corte ha censurato una precedente legge

della Regione Siciliana mirante a trasformare i rapporti di lavoro

dei suddetti "catalogatori", sorti come contratti a termine in

relazione a obiettivi determinati e temporalmente circoscritti, in

contratti a tempo indeterminato, senza che tale stabilizzazione si

correlasse a funzioni amministrative durature nel tempo.

1.2. - Il Commissario dello Stato, con ricorso notificato il 31

dicembre 1997 (r. ric. n. 5 del 1998), solleva inoltre questione di

legittimità costituzionale anche sulla legge approvata

dall'Assemblea regionale siciliana il 23 dicembre 1997 (Ulteriori

interventi per la catalogazione del patrimonio culturale siciliano e

disposizione per la rendicontazione di spese sostenute da enti aventi

finalità culturali ed artistiche) che, all'art. 1, dispone una

proroga di diciotto mesi, a decorrere dal 1 gennaio 1998, dei

contratti di diritto privato dei medesimi addetti alla catalogazione.

Tale disposizione, ad avviso del ricorrente, configura anch'essa il

tentativo di aggirare gli stessi parametri costituzionali invocati

nel ricorso indicato al numero precedente, attraverso una

stabilizzazione de facto ottenuta tramite ingiustificate ripetute

proroghe di rapporti giuridici sorti come essenzialmente temporanei.

1.3. - Infine, col ricorso in ultimo citato, si solleva questione

di costituzionalità dell'art. 3 della legge approvata il 23 dicembre

1997, avente a oggetto l'autorizzazione degli enti aventi finalità

di carattere culturale e artistico all'utilizzazione dei contributi

in loro favore erogati per attività culturali negli esercizi

finanziari 1990 e 1991, contributi "già rendicontati, purché

effettivamente spesi per l'attuazione del programma di attività

presentato o comunque per i fini istituzionali degli enti medesimi".

Con questa formula, ad avviso del Commissario singolarmente oscura,

si ripropone, con qualche modifica di formulazione, l'art. 2 della

legge approvata dall'Assemblea regionale siciliana il 29 ottobre 1997

(Interventi in favore dell'editoria libraria siciliana. Modifiche ed

integrazioni alla legge regionale 15 settembre 1997, n. 35),

sottoposto anch'esso al giudizio di questa Corte ma lasciato cadere

con la promulgazione parziale della legge di cui faceva parte (v.

sentenza n. 139 del 1999).

La disposizione impugnata, consentendo ex post factum

l'utilizzazione a fini diversi da quelli originariamente previsti di

contributi a suo tempo erogati e già rendicontati - e quindi già

impiegati in esercizi finanziari precedenti - violerebbe gli artt. 3

e 97 della Costituzione, in quanto manifestamente illogica e,

comunque, volta a sanare situazioni di illegittimità, in assenza di

qualsiasi interesse pubblico giustificativo.

2. - I giudizi promossi con i ricorsi anzidetti, vertendo su leggi

che disciplinano una medesima materia o concernendo comunque

disposizioni in esse contenute, possono essere riuniti per essere

decisi con un'unica sentenza.

3. - Le questioni sollevate nei confronti della legge approvata

dall'Assemblea regionale siciliana il 29 ottobre 1997

(Rideterminazione delle dotazioni organiche del ruolo tecnico dei

beni culturali ed ambientali e disposizioni in materia di

catalogazione informatizzata dei beni culturali) non sono fondate, se

non limitatamente a parti dell'art. 4, che disciplina il procedimento

di concorso per l'assunzione nel ruolo organico dei tecnici dei beni

culturali e ambientali.

3.1. - L'esame delle censure formulate nei confronti della legge

sottoposta a controllo di costituzionalità deve tener conto del

vasto ambito di discrezionalità che spetta al legislatore, sia

statale che regionale, nelle scelte relative alla creazione e

all'organizzazione dei pubblici uffici. Tali scelte - come è stato

precisato in numerose circostanze - non si sottraggono al sindacato

sotto il profilo del buon andamento e dell'imparzialità proclamati

dall'art. 97, primo comma, della Costituzione. Le valutazioni

consentite alla Corte costituzionale, tuttavia, per non esorbitare

dagli apprezzamenti propri del controllo di costituzionalità sulle

leggi e non travalicare in quelli riservati agli organi legislativi,

non possono eccedere i limiti del controllo di irragionevolezza.

L'applicazione dell'anzidetto criterio di giudizio non permette di

condividere il rilievo generale da cui espressamente muove il

ricorrente: che la legge denunciata, non costituendo altro che un

mero provvedimento di favore nei confronti di una determinata

categoria di lavoratori, al fine del loro inserimento nei ruoli

regionali in condizioni di privilegio, sarebbe una sorta di legge

personale, appena dissimulata sotto l'apparenza di disciplina

dell'attività e dell'organizzazione di un settore

dell'amministrazione dei beni culturali e ambientali.

Il legislatore siciliano, infatti, nella sua discrezionalità e

responsabilità politiche, ha provveduto a ridefinire un'attività e

un'organizzazione, caratterizzandole in maniera diversa e più ampia

che nel passato, tanto in riferimento ai beni oggetto dell'attività

amministrativa, quanto alle finalità di quest'ultima (art. 5 del

d.P.R. 1 dicembre 1961, n. 1825 e legge regionale 1 agosto 1977, n.

80). In particolare, secondo l'art. 2 della legge censurata,

l'attività di catalogazione viene assunta come compito stabile

dell'amministrazione regionale, al fine di valorizzare il patrimonio

storico-culturale dell'Isola, di incrementare il suo godimento, di

aggiornare e gestire i dati raccolti e di diffondere la loro

conoscenza.

Sulla base dell'anzidetta definizione, l'art. 1 della legge

impugnata, che ridetermina le dotazioni organiche del ruolo tecnico

dei beni culturali e ambientali, trova una giustificazione di natura

obiettiva, alla luce delle funzioni assegnate all'amministrazione e

delle conseguenti necessità organizzative, a seguito di scelte il

merito delle quali sta fuori del perimetro degli apprezzamenti

consentiti nel giudizio di costituzionalità delle leggi.

Questa disciplina si differenzia dunque da quella oggetto della

dichiarazione d'incostituzionalità da parte della sentenza n. 59 del

1997, relativa a una legge anch'essa in materia di catalogatori e

catalogazione dei beni culturali, ma caratterizzata dalla

contraddizione tra trasformazione a tempo indeterminato dei rapporti

di lavoro e attività temporalmente circoscritta; questa differenza

è tale da escludere di per sé la violazione dell'art. 136 della

Costituzione, dedotta in relazione al dictum contenuto nella sentenza

di questa Corte, sopra citata. La legge oggetto dell'attuale giudizio

si presenta invece come una ridefinizione e un potenziamento di una

funzione amministrativa, cui consegue e strumentalmente accede una

revisione dell'assetto organizzativo.

Viene così meno la possibilità di seguire il ricorrente lungo la

prospettiva generale nella quale egli dichiaratamente colloca le

censure mosse contro la legge: la prospettiva, vietata dall'art. 97

della Costituzione, della subordinazione delle esigenze funzionali e

organizzative della pubblica amministrazione all'interesse del

personale a un posto di lavoro.

Non esiste alcun dubbio che la legge in esame sia stata occasionata

da un "problema occupazionale" che il legislatore regionale da tempi

risalenti ha operato per risolvere, con misure che, peraltro, sono

incappate nella dichiarazione d'incostituzionalità. Ma, a differenza

di allora, il "problema occupazionale" ha, ora, rappresentato

un'occasione o, se si vuole, una ragione per l'approvazione di un

provvedimento legislativo che tuttavia, come si è appena detto,

presenta un contenuto che trascende e l'una e l'altra. Rispetto a

ciò, dal punto di vista dell'apprezzamento della legge in termini di

legittimità costituzionale, le norme sul personale rappresentano un

aspetto conseguente e non censurabile, in quanto nulla impedisce -

come questa Corte ha avuto modo di precisare (sentenze nn. 59 del

1997 e 63 del 1995) - che l'interesse al sostegno dell'occupazione

possa aggiungersi, nelle valutazioni del legislatore, agli interessi

della pubblica amministrazione, sempre che, nella legge, il posto

assegnato a questi ultimi sia prioritario.

Perciò, stando ai dati legislativi sopra esposti, è da escludere

quell'inversione di priorità tra esigenze pubbliche e interessi

privati che, di per sé sola, sarebbe sufficiente a inficiare la

legge nel suo complesso.

3.2. - Superato l'esame di costituzionalità nei termini generali

che si sono detti, la legge impugnata deve ora sottoporsi al giudizio

nelle sue singole parti, alla stregua delle specifiche censure che

sono loro mosse: censure che la Corte è chiamata a esaminare in sé

e per sé, in un quadro non pregiudicato dall'idea che, per un verso,

i vizi denunciati costituiscano sintomi di uno sviamento della

funzione legislativa e, per l'altro, che di quest'ultimo i primi

siano le conseguenze.

3.3. - Viene anzitutto in considerazione la pretesa violazione del

principio costituzionale del "buon andamento" della pubblica

amministrazione stabilito dall'art. 97, primo comma, della

Costituzione, nonché del principio della legislazione statale,

desunto dall'art. 2, comma 1, lettera r), della legge 23 ottobre

1992, n. 421, secondo il quale le nuove assunzioni nel pubblico

impiego debbono seguire alla rideterminazione delle piante organiche

e alla valutazione delle possibilità offerte dal migliore utilizzo

del personale già impiegato. Con l'art. 1 della legge impugnata -

nel quale, con rinvio alla tabella a essa allegata, si ridefiniscono

le dotazioni organiche di ciascuna delle qualifiche del ruolo tecnico

dei beni culturali e ambientali -, il legislatore regionale avrebbe

invece operato "apoditticamente", cioè indipendentemente da tali

previ adempimenti e contro le esigenze dell'amministrazione.

In effetti, con la deliberazione n. 332 del 7 agosto 1997, la

Giunta regionale ha avviato procedure amministrative per

l'accertamento dei carichi di lavoro, ai fini di "una ripartizione

organica del personale" e di un "riequilibrio razionale degli

operatori nel territorio" tramite "una rilevazione, sulla base delle

competenze complessive attribuite a ciascuna amministrazione, dei

carichi funzionali di lavoro in relazione alle competenze stesse". E,

come risulta dalla comunicazione del 14 gennaio 1999 della Presidenza

della Regione al Commissario dello Stato, a quella data tali

procedure erano ancora in corso. Cosicché l'approvazione della legge

oggetto del presente giudizio, avvenuta il 29 ottobre 1997, ha

prescisso, né avrebbe potuto non prescindere, dalla considerazione

delle risultanze di tale indagine, all'epoca non ancora conclusa.

Senonché, da questa constatazione non discende come conseguenza

l'incostituzionalità della norma legislativa impugnata, adottata

nell'esercizio della competenza legislativa regionale esclusiva nella

materia indicata dall'art. 14, lettera p), dello statuto speciale di

autonomia.

Tale competenza, per quanto "esclusiva", incontra bensì, come

limiti, tra gli altri, la Costituzione e le norme fondamentali di

riforma economico-sociale della Repubblica. Dall'art. 97 della

Costituzione, secondo quanto già affermato in diverse occasioni

(sentenze nn. 153 e 59 del 1997; 205 del 1996), deriva il principio

di "non-inversione" tra interesse dell'amministrazione e interesse

all'impiego pubblico e di tale principio è specificazione l'art. 2,

comma 1, lettera r), della legge n. 421 del 1992, contenente - per

espressa dichiarazione dell'art. 2, comma 2, della stessa legge,

sanzionata anche dalla giurisprudenza di questa Corte (sentenze nn.

444 del 1997; 352 e 205 del 1996; 383 del 1994) - una norma

fondamentale di riforma economico-sociale che, per assicurare tale

"non-inversione", richiede che le nuove assunzioni siano precedute

dalla rideterminazione delle dotazioni organiche e dalla

considerazione della nuova e più funzionale utilizzazione possibile

del personale esistente.

Questo è quanto può invocarsi, nella specie, come limite della

competenza regionale siciliana. L'ulteriore legislazione, a iniziare

dall'art. 6 del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29 (adottato

in virtù della delega concessa con la legge n. 421 del 1992),

passando per l'abbondante e sovente occasionale normazione

successiva, in tema, particolarmente, di rideterminazione delle

piante organiche e di verifica dei "carichi di lavoro", per approdare

alla riformulazione dell'art. 6 del decreto legislativo n. 29 citato,

contenuta nell'art. 5 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 80,

non vale, in linea di massima, a incidere sulla potestà legislativa

esclusiva esercitata, in questo caso, dalla Regione (v. sentenza n.

383 del 1994).

Così ricostruiti i limiti, attinenti al presente giudizio, della

legislazione siciliana nella materia dell'accesso all'impiego

regionale, la legge di cui è fatta questione esce, sotto questo

aspetto, indenne dal controllo di costituzionalità.

L'art. 2 della legge ridefinisce la portata dell'attività

regionale di catalogazione e l'art. 1 predispone una nuova dotazione

organica in relazione a tale ridefinizione. Questa dotazione,

rispetto a quella anteriore, risulta ridotta quanto al numero di

addetti e rinnovata quanto alle figure professionali. A questo

risultato si è giunti - come mostrano i lavori preparatori della

legge in esame, presso la V Commissione consiliare e nella seduta del

29 ottobre del 1997 dell'Assemblea regionale - in base alla

considerazione delle attuali e potenziali esigenze

dell'amministrazione, cioè del rapporto tra funzioni e personale,

anche a seguito delle numerose indicazioni provenienti dagli uffici

regionali operanti nel settore dei beni culturali e ambientali.

Non è questa la sede per apprezzare il grado di approfondimento di

tali valutazioni del legislatore, una volta che queste siano state

operate in un modo che appare non irragionevole, specie alla stregua

delle novità che si prospettano, in base all'art. 2 della legge,

nell'azione regionale, conformemente, del resto, alle tendenze della

politica pubblica nazionale nel settore. Novità quantitative e

soprattutto qualitative - occorre aggiungere - che obiettivamente

collocano la legge in esame su un piano diverso dalla

razionalizzazione dell'amministrazione in atto, alla quale mira la

procedura già ricordata, promossa dalla delibera n. 332 del 7 agosto

1997 della Giunta regionale.

La previsione legislativa poi di figure professionali nuove,

corrispondenti alle caratteristiche di addetti alla catalogazione in

passato legati all'amministrazione da contratti di diritto privato -

ciò su cui fa leva il ricorrente - è un elemento di giudizio che

potrebbe assumere rilievo, ai fini del rispetto del criterio della

"non-inversione", solo se si dimostrasse che esse non hanno a che

vedere con l'interesse pubblico e che tale previsione è quindi

inutile ai fini dell'amministrazione. Ma ciò non è stato

dimostrato, ed anzi l'individuazione di profili professionali già

sperimentati, sia pure sotto altra veste giuridica, e la prospettiva

del loro stabile inserimento organico nell'amministrazione regionale

appaiono, di per sé, tutt'altro che privi di ragionevolezza, sotto

il profilo dell'art. 97 della Costituzione.

3.4. - Infondata è anche la censura mossa agli artt. 6, 7 e 8,

che, per la prima applicazione della legge, prevedono una riserva di

posti per il personale già impiegato, con contratti di diritto

privato, in attività di catalogazione a favore dell'amministrazione

regionale e attribuiscono rilevanza a tale attività, ai fini della

valutazione concorsuale dei titoli.

La legge, nell'ambito della riconsiderazione della funzione

amministrativa in materia di catalogazione dei beni culturali e

ambientali e della relativa rideterminazione dell'organico del

personale, mira indiscutibilmente ad agevolare l'assorbimento di tali

lavoratori tra il personale di ruolo regionale.

Ma non costituisce motivo di ingiustificata preferenza la rilevanza

data, ai fini dell'assunzione, alla pregressa attività svolta nel

settore dell'amministrazione cui si riferiscono i posti messi a

concorso e ciò indipendentemente dalla natura del rapporto di

lavoro, pubblicistico o privatistico, che abbia in passato legato i

lavoratori all'amministrazione stessa. Può ritenersi senz'altro

conforme all'interesse pubblico che precedenti esperienze non vadano

perdute e anzi che la legge, come assai frequentemente avviene,

preveda per esse una particolare considerazione. Ciò che vale,

naturalmente, fino al limite oltre il quale possa dirsi che

l'assunzione nella amministrazione pubblica, attraverso norme di

privilegio, escluda o irragionevolmente riduca le possibilità di

accesso, per tutti gli altri aspiranti, con violazione del carattere

"pubblico" del concorso, secondo quanto prescritto in via normale, a

tutela anche dell'interesse pubblico, dall'art. 97, terzo comma,

della Costituzione.

Ma ciò non accade nella specie. La riserva è fissata nella misura

del cinquanta per cento dei posti disponibili (artt. 6 e 8), con la

riduzione, nella prima applicazione della legge, dal quindici al

cinque per cento della ordinaria riserva di posti a favore del

personale interno (art. 7, comma 2), ciò che non pare ingiustificato

alla stregua della peculiarità delle figure professionali previste

dalla nuova dotazione organica. Il servizio precedentemente prestato

nell'ambito di rapporti di lavoro di diritto privato, inoltre, è

equiparato, ai fini della valutazione dei titoli di anzianità, ai

servizi comunque prestati presso pubbliche amministrazioni. E ciò,

data l'omogeneità dell'attività esercitata, non può negarsi che

non contraddica la natura delle cose.

3.5. - Quanto alla censura relativa all'art. 9 della legge in

esame, che conteneva una proroga dei contratti di lavoro di diritto

privato del personale operante nel settore della catalogazione, va

dichiarata la cessazione della materia del contendere, essendo stata

tale disposizione abrogata dall'art. 2 della legge approvata

dall'Assemblea regionale siciliana il 23 dicembre 1997, che contiene

una nuova disciplina della proroga medesima: articolo peraltro

oggetto anch'esso di impugnativa da parte del Commissario dello

Stato, con il ricorso di cui al r. ric. n. 5 del 1998.

3.6. - Fondata è invece la censura mossa all'art. 4 della legge

che, con norme singolari in vista della celerità del procedimento

concorsuale (la conclusione, secondo il comma 1, è fissata entro

dodici mesi), prevede: a) l'affidamento a trattativa privata a una

"società di servizi di ogni adempimento relativo all'espletamento

dei concorsi" nel caso in cui le domande siano più di 20.000 (comma

2); b) la predisposizione da parte dell'assessorato regionale dei

beni culturali ed ambientali di uno schema di autocertificazione

sulla cui base i candidati procedono alla autoattribuzione dei

punteggi relativi al possesso dei titoli previsti dalla disciplina

vigente in materia (comma 3); c) il controllo da parte del medesimo

assessorato delle graduatorie fornite dalla società di servizi per

un numero di candidati pari al doppio dei posti messi a concorso, e

la successiva richiesta dei titoli medesimi ai candidati collocati

utilmente in graduatoria (comma 4).

Questa disciplina - derogatoria rispetto alla legislazione vigente

nella Regione Siciliana in materia di pubblici concorsi - solleva

problemi, rilevanti anche nella prospettiva della sua ordinata

applicazione, che inducono a considerarla non conforme ai principi di

imparzialità e buon andamento della pubblica amministrazione.

La formula che affida alla "società di servizi" "ogni adempimento

relativo all'espletamento dei concorsi" è talmente comprensiva da

poter mortificare, in generale, la necessaria presenza dell'ente

pubblico, nella cui responsabilità deve ricadere comunque la

regolare conduzione, secondo legge, delle procedure concorsuali.

Innanzitutto, non è stabilito, né si prevede come debba essere

stabilito, se i concorsi in questione siano solo per titoli o anche

per esami, ciò che dovrebbe risultare non essendo più in vigore la

proroga al 31 dicembre 1998 (disposta dall'art. 14 della legge

regionale 21 dicembre 1995, n. 85) della regola dei concorsi per soli

titoli, stabilita in via transitoria dall'art. 19, comma 4, della

legge regionale 1 settembre 1993, n. 25.

Inoltre, l'autovalutazione dei titoli da parte dei candidati e,

sembra, la valutazione di essi da parte della "società di servizi"

ai fini delle graduatorie, trascura l'esistenza di margini

necessariamente e ineliminabilmente valutativi, anche ove si

trattasse di concorsi per soli titoli (si veda, ad esempio, il

decreto assessorile 3 febbraio 1992, emanato in attuazione della

legge regionale 30 aprile 1991, n. 12). Tali valutazioni, come non

possono essere lasciate esclusivamente all'interessato, non possono

nemmeno essere sottratte alle garanzie di imparzialità che le

procedure presso soggetti pubblici possono assicurare.

Infine, il controllo ex post factum dell'amministrazione sulle

graduatorie predisposte dalla "società di servizi", limitato a un

numero di candidati doppio rispetto a quello dei posti messi a

concorso, per di più in relazione a titoli la cui disponibilità

l'amministrazione può acquisire solo successivamente e relativamente

ai soli soggetti inclusi nella graduatoria medesima, conferisce al

soggetto privato un potere sostanziale di condizionamento della

pubblica amministrazione, un potere che non può giustificarsi

nell'ambito di concorsi che devono essere "pubblici" anche per le

forme di svolgimento.

Pertanto, la questione di costituzionalità dell'art. 4,

limitatamente ai commi 2, 3 e 4, sollevata in relazione agli artt. 3,

51 e 97 della Costituzione, deve essere accolta.

4.1. - La questione di costituzionalità sollevata sull'art. 1

della legge regionale siciliana approvata nella seduta dell'Assemblea

del 23 dicembre 1997 (Ulteriori interventi per la catalogazione del

patrimonio culturale siciliano e disposizione per la rendicontazione

di spese sostenute da enti aventi finalità culturali ed artistiche)

che dispone una proroga di diciotto mesi, a decorrere dal 1 gennaio

1998, dei contratti di diritto privato dei medesimi addetti alla

catalogazione, è invece infondata.

Tale disposizione si accompagna all'abrogazione, disposta all'art.

2, dell'art. 9 della legge approvata dall'Assemblea regionale

siciliana il 29 ottobre 1997, norma sopra esaminata (punto 3.5).

Quest'ultima norma, "in funzione delle esigenze improrogabili di

salvaguardia e tutela del patrimonio culturale siciliano" e "attesa

la necessità di non interrompere la campagna di catalogazione dei

beni culturali attualmente in corso", prorogava non oltre la durata

necessaria alla conclusione delle procedure concorsuali e comunque

non oltre il 31 dicembre 1998 i contratti di lavoro di diritto

privato del personale operante in tale settore. La presente

disposizione contiene invece una proroga a data fissa, successiva a

quella prevista dalla disposizione abrogata ma evidentemente

connessa, com'era quest'ultima, all'esigenza di garantire la

continuità dell'esercizio delle funzioni regionali e la non

dispersione delle capacità professionali, in vista dell'applicazione

della nuova disciplina di ordinamento risultante dalla legge

approvata dall'Assemblea regionale il 29 ottobre 1997.

Questa Corte, in altre circostanze e in riferimento alla necessaria

congruenza tra le forme d'impiego presso le pubbliche amministrazioni

e i caratteri dello strumento giuridico utilizzato, ha censurato

proroghe immotivate - cioè non legate alla natura dei compiti

previsti - della durata di contratti di diritto privato (v. in

proposito la sentenza n. 153 del 1997), ritenendole essere tentativi

surrettizi di stabilizzare rapporti al di fuori della via maestra

dell'assunzione in ruolo.

Il Commissario dello Stato ritiene che questo sia il caso.

Tuttavia, l'evidente collegamento tra la norma denunciata e

l'operazione intrapresa dal legislatore regionale di ridefinizione

dei compiti e della posizione giuridica dei catalogatori colloca la

presente fattispecie - salva ovviamente una diversa valutazione, ove

tale collegamento, in relazione a ulteriori proroghe, venisse a

mancare - fuori della portata della censura proposta.

4.2. - Fondata è, infine, la censura mossa all'art. 3 della stessa

legge approvata il 23 dicembre 1997.

Esso, prevedendo l'autorizzazione degli enti aventi finalità di

carattere culturale e artistico all'utilizzazione dei contributi in

loro favore erogati per attività culturali negli esercizi finanziari

1990 e 1991, contributi "già rendicontati, purché effettivamente

spesi per l'attuazione del programma di attività presentato o

comunque per i fini istituzionali degli enti medesimi", dispone nella

sostanza, con una formula contorta, già di per sé sospetta, una

sanatoria per l'illegittima utilizzazione di fondi a fini non

rientranti tra quelli individuati dalla legge (art. 1 della legge

regionale 16 agosto 1975, n. 66).

Anche a non voler considerare il dubbio avanzato dal Commissario

dello Stato rispetto alla corrispondente norma contenuta nell'art. 2

della legge deliberata il 29 ottobre 1997 (non oggetto di

promulgazione: v. sentenza n. 139 del 1999) che qui si sia trattato

del tentativo di fornire una copertura legale ad atti illeciti

rilevanti perfino agli effetti penali, ai fini della declaratoria

dell'illegittimità costituzionale basta notare l'assenza di pubblici

interessi che, soli, possono giustificare sanatorie di atti ab

origine illegittimi (sentenze nn. 94 del 1995; 402 del 1993; 100 del

1987).

La volontà di sanatoria, per poter legittimamente superare - alla

stregua dell'art. 3 in riferimento, nella specie, all'art. 97 della

Costituzione - una precedente valutazione dell'interesse pubblico

già operata dalla legge, deve essere sostenuta dall'assunzione di

altro interesse pubblico, non irragionevolmente idoneo a giustificare

il contrasto che viene a crearsi tra due diverse manifestazioni di

volontà legislativa concorrenti sulla medesima fattispecie. Ma nulla

invece risulta né dal testo oscuro della legge né dai lavori

preparatori. Questi ultimi testimoniano anzi che l'articolo in esame

è stato approvato senza contrasto alcuno, senza illustrazione o

qualsivoglia discussione (anzi: senza nemmeno che se ne sia data

pubblica lettura in Assemblea) come emendamento a un articolo del

disegno di legge (art. 3) riguardante tutt'altra materia (la

copertura finanziaria della proroga dei contratti dei catalogatori).

La questione risulta pertanto palesemente fondata.