Sentenza n. 142/1972

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale del d.P.R. 15

gennaio 1972, n. 11 (trasferimento alle Regioni a statuto ordinario

delle funzioni amministrative statali in materia di agricoltura e

foreste, di caccia e di pesca nelle acque interne e dei relativi

personali ed uffici), promossi con ricorsi proposti dalle Regioni

Emilia-Romagna, Lombardia e Umbria, notificati rispettivamente il 16,

17 e 20 marzo 1972, depositati in cancelleria il 22, 24 e 29 successivi

ed iscritti ai nn. 49, 50 e 52 del registro ricorsi 1972.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica dell'8 giugno 1972 il Giudice relatore

Costantino Mortati;

uditi l'avv. Francesco Galgano, per la Regione Emilia-Romagna, gli

avvocati Feliciano Benvenuti e Leopoldo Elia, per la Regione Lombardia,

gli avvocati Aldo Piras e Guido Cervati, per la Regione Umbria, ed il

sostituto avvocato generale dello Stato Michele Savarese, per il

Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - Con tre ricorsi, notificati rispettivamente il 16, 17 e il 20

marzo 1972, i Presidenti delle Regioni Emilia-Romagna, Lombardia ed

Umbria, rispettivamente rappresentati e difesi dagli avvocati Viola e

Galgano, Lorenzoni, Benvenuti ed Elia, Piras e Cervati, hanno sollevato

questione di legittimità costituzionale di numerose disposizioni del

d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11, riguardante il trasferimento alle

Regioni a statuto ordinario delle funzioni amministrative in materia di

agricoltura e foreste, di caccia e di pesca nelle acque interne e dei

relativi personali ed uffici.

Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, ed ha

concluso per la reiezione degli anzidetti ricorsi.

2. - Le tre Regioni sostengono che la struttura del decreto

delegato, con l'indicazione esemplificativa delle materie e sub-materie

trasferite e tassativa di quelle escluse, sarebbe in contrasto con la

ratio della legge di delegazione 16 maggio 1970, n. 281, ed in

particolare con l'art. 17 lettere a) e b); che, comunque, l'esclusione

dall'area del trasferimento di varie funzioni statali in materia di

agricoltura e foreste sarebbe lesiva della competenza regionale nella

materia stessa (artt. 117 e 118 Cost.) della quale, ai sensi della

citata legge di delega, si sarebbe dovuto prevedere il passaggio per

settori organici. Nel mantenimento della titolarità delle predette

competenze allo Stato si avrebbe, invece, un ritaglio della materia,

escluso dai principi direttivi della delega, con conseguente violazione

dell'art. 76 della Costituzione.

3. - La Regione Umbria inoltre, richiamando anche l'ordine del

giorno approvato dal Senato il 18 dicembre 1970, costituente, a suo

parere, atto normativo "e determinativo di indirizzo politico afferente

alla costituzione materiale", dopo aver rilevato che il legislatore

delegato si è sottratto all'obbligo di definire positivamente le

materie trasferite, censura in genere l'intero decreto (ed in

particolare l'art. 1 nella sua connessione con i successivi artt. 2 e

4). Questo, a suo dire, rifacendosi all'errato criterio di partizione

costituito dall'interesse nazionale, sarebbe espressione dell'intento

di frantumare la possibilità di un'azione organica delle Regioni in

agricoltura, ponendole, per di più, di fronte ad un'organizzazione

(basata sugli enti pubblici, sugli enti di sviluppo pluriregionali e

sugli enti locali) destinata a rimanere ancora per lungo tempo

immutata.

Al contrario, il sistema previsto dall'art. 17 era quello del

trasferimento alle Regioni dell'intera materia, senza distinzione di

sub-materie, restando riservata allo Stato soltanto una funzione di

coordinamento e di indirizzo con riferimento ai fini ed alle procedure

della programmazione nazionale e degli impegni derivanti dalle

Comunità sopranazionali.

L'esigenza di configurare l'oggetto del trasferimento per materia e

non per singole competenze, funzioni e servizi, la necessità di

considerare la materia trasferita più che come oggetto di competenze,

come un interesse ed un compito unitario da soddisfare e da assolvere,

erano frutto di un'interpretazione rigorosamente conforme alla

Costituzione, dovendosi ritenere assolutamente valida la considerazione

che gli atti normativi ricordati avevano posto regole e principi

facenti parte integrante della costituzione materiale e delle

disposizioni di cui agli artt. 5, 115, 117, 118 della Costituzione,

variamente contraddette dal decreto impugnato.

4. - In relazione all'impugnazione del decreto di trasferimento nel

suo complesso, l'Avvocatura dello Stato osserva che, a ben guardare, le

Regioni rivendicano "poteri impliciti" per tutto ciò che abbia

comunque attinenza o connessione con la materia dell'agricoltura. Una

simile impostazione, peraltro, sarebbe in contrasto con il disegno

costituzionale del rapporto tra Stato e Regioni, perché essa riguarda

i rappoffi tra Stati negli ordinamenti federali e perché in ogni caso

la relativa teoria fu elaborata per ampliare e non già per restringere

i poteri dello Stato centrale. Il criterio oggettivo, invece, sarebbe

l'unico valido per la discriminazione della competenza fra i due enti,

come costantemente ritenuto dalla Corte costituzionale, e, sulla base

di detto criterio, il decreto delegato apparirebbe perfettamente in

linea con la legge di delega, sotto il profilo giuridico, e con

l'ordine del giorno del Senato, sotto un profilo politico peraltro non

valutabile in questa sede. Tali considerazioni sarebbero idonee a

respingere anche l'impugnazione dell'art. 1, nella sua connessione con

i successivi artt. 2 e 4, basata essa pure su una concezione

finalistica della autonomia regionale.

5. - Il secondo comma dell'art. 2, che mantiene ferma la competenza

degli organi dello Stato in ordine a enti pubblici a carattere

nazionale o pluriregionale operanti in materia agricola, compresi gli

enti di sviluppo, fino al riordinamento degli enti stessi con legge

dello Stato, viene impugnato dalle Regioni Emilia-Romagna e Umbria.

L'Emilia-Romagna si duole soprattutto che sia stata mantenuta ferma la

competenza degli organi statali in ordine agli enti di sviluppo,

poiché la loro specifica natura, quale risulta dalla legge 2 giugno

1961, n. 454, renderebbe ingiustificata la riserva formulata dalla

disposizione impugnata.

L'Umbria poi pone in rilievo la circostanza che tale disposizione

procrastina a tempo indeterminato il trasferimento delle funzioni.

Secondo l'Avvocatura la censura delle Regioni non poggia su alcuna

valida motivazione, disponendo la norma il mantenimento allo Stato

della competenza in ordine a enti pubblici a carattere nazionale o

pluriregionale, necessario fino a quando una futura legge statale non

disponga la regionalizzazione di tali enti.

6. - La Regione Umbria censura l'art. 3 del decreto presidenziale

di trasferimento, osservando che la disposizione attua un riordinamento

ed una redistribuzione dei poteri in ordine agli enti locali non

aderente all'VIII disposizione transitoria e finale della Costituzione

e non prevista dalla legge di delegazione. La norma, per di più, non

individuerebbe le materie di interesse esclusivamente locale, quando

sarebbe stato più congruo, ai sensi del terzo comma dell'art. 118

della Costituzione, conferire alla Regione il potere di riordinare

l'assetto delle materie agricole spettanti agli enti territoriali

minori, salva la possibilità dell'intervento di successive leggi quali

previste dall'art. 118, primo comma, della Costituzione.

7. - Ancora la Regione Umbria impugna l'art. 4 del decreto

presidenziale, nel suo complesso, perché non sarebbe rientrato nei

poteri del legislatore delegato determinare le funzioni riservate allo

Stato in parti di materie e sub-materie ritagliate all'interno della

materia trasferita. L'illegittimità discenderebbe da un errato

apprezzamento del contenuto e dei limiti dei poteri da esercitare.

Secondo la Regione non si trattava di emanare una legge-quadro o una

legge cornice, per ripartire tra Regione e Stato funzioni e competenze

all'interno delle materie indicate dall'art. 117 della Costituzione, ma

di trasferire tutte le attribuzioni amministrative dello Stato relative

alle materie di competenza regionale alle Regioni.

8. - Più in particolare la Regione Umbria censura la lett. a)

dell'art. 4 che lascia ferma la competenza degli organi statali in

ordine ai rapporti internazionali e con la Comunità economica europea,

osservando che una simile disposizione potrebbe anche essere

considerata pleonastica. Se peraltro essa dovesse incidere su

attribuzioni, attualmente od in futuro spettanti alla Regione, la

riserva dello Stato dovrebbe essere considerata illegittima.

9. - Analoghi motivi inducono la Regione Umbria a impugnare la

lett. b) dell'art. 4 che lascia ferma la competenza statale in ordine

all'applicazione dei regolamenti, delle direttive e degli altri atti

della C.E.E.

L'Emilia-Romagna, a sua volta, rileva che le esigenze di carattere

unitario sarebbero state salvaguardate dall'art. 17, lett a) della

legge di delegazione solo con la funzione di indirizzo e coordinamento

e non con la possibilità di riservare allo Stato settori della materia

agricola. La Regione Lombardia aggiunge poi che la disposizione

impugnata sarebbe in contraddizione anche con l'art. 1 del decreto

oggetto del giudizio, nonché con gli artt. 117 e 118 della

Costituzione.

10. - Relativamente alle lett. a) e b) dell'art. 4, l'Avvocatura

replica che la ritenzione della competenza in ordine alla applicazione

degli atti della C.E.E. attiene alla posizione di sovranità dello

Stato quale soggetto di rapporti internazionali. D'altra parte la

riserva allo Stato delle sole funzioni di indirizzo e coordinamento non

sarebbe sufficiente ad assicurare il corretto svolgimento della

politica agricola dell'Italia. La lettera b) sarebbe pertanto in

necessaria correlazione con la lett. a).

11. - La lett. c) dell'art. 4 che riserva allo Stato la ricerca, la

sperimentazione scientifica di interesse nazionale nelle materie di

agricoltura e foreste, caccia e pesca nelle acque interne ed il

coordinamento delle stesse su tutto il territorio nazionale viene

impugnata dalla Regione Umbria. La norma infatti sarebbe espressione di

un metodo di riappropriazione da parte dello Stato della materia

regionale.

La Regione lascia intendere di non voler escludere la competenza

dello Stato in materia di ricerca e di sperimentazione agraria, ma di

considerare illegittima la riaffermazione di questa competenza come

oggetto di riserva, anche in ragione della estrema labilità della

determinazione che se ne è data con riferimento al criterio

dell'interesse nazionale.

L'Avvocatura dello Stato, dopo aver sottolineato che non è esclusa

la possibilità di ricerca e di sperimentazione nell'ambito delle

singole Regioni, osserva che tale attività scientifica svolta a

livello nazionale si identifica in un servizio statuale esplicato

nell'interesse dell'intera agricoltura. Tale servizio non potrebbe

essere svolto dalle Regioni, sia per la stessa natura delle funzioni

sperimentali, sia perché sarebbero inevitabili reiterazioni di

attrezzature, di servizi e di programmi, con evidente dispersione di

mezzi e probabile compromissione dei risultati.

12. - La lett. d) dell'art. 4, che prevede la competenza

amministrativa dello Stato in materia di esportazione ed importazione

di bestiame d'allevamento e riproduzione, piante e semi di provenienza

estera, commercio internazionale di prodotti agricoli e zootecnici,

rilascio di certificati fitopatologici per il commercio con l'estero e

simili, viene impugnata dalla Regione Lombardia in relazione alla legge

16 maggio 1970, n. 281, in quanto conferisce allo Stato funzioni di

amministrazione attiva, laddove la legge di delegazione riserverebbe

allo Stato solo funzioni di indirizzo e coordinamento, anche per le

esigenze di carattere comunitario.

Anche la Regione Umbria impugna la lett. d) dell'art. 4 insieme

alla lett. e) (competenza dello Stato in ordine alla tenuta dei

registri di varietà e dei libri genealogici) per motivi analoghi a

quelli esposti, in relazione alla lett. a) del medesimo art. 4.

A sua volta, l'Avvocatura nega che il commercio internazionale di

prodotti agricoli e gli interventi fitosanitari rientrino nella materia

dell'agricoltura, come del resto si rileva da recenti discipline dei

settori sementiero e viticolo, corrispondenti a direttive comunitarie.

Eguali considerazioni vengono poi svolte per i registri di varietà e

di libri genealogici (art. 4 lett. e) per i quali si aggiunge che

incontestabile sarebbe la loro necessaria unicità in tutto il

territorio nazionale.

13. - Con la lett. f) dell'art. 4 viene riservata allo Stato la

classificazione e la declassificazione dei territori in comprensori di

bonifica integrale o montana e la determinazione dei bacini montani e

zone depresse, quando ricadano nel territorio di due o più Regioni,

l'approvazione dei piani generali di bonifica e dei programmi di

sistemazione dei bacini montani e delle zone depresse sempre se

ricadenti nel territorio di due o più Regioni, infine le opere

pubbliche di interesse nazionale o interregionale. La disposizione

viene impugnata dalle tre Regioni.

Secondo la Lombardia essa attribuirebbe allo Stato la funzione di

arbitro in eventuali conflitti tra Regioni, in sede di esercizio di

potestà amministrativa, in contrasto con il dettato costituzionale. Da

un lato infatti i territori ricadenti in due o più Regioni non

formerebbero un'unità di carattere giuridico anche quando abbiano

esigenze analoghe. Dall'altro, eventuali conflitti tra Regioni

potrebbero essere appianati con intese tra queste, ovvero venir risolti

dalla Corte costituzionale o dal Parlamento. Nella parte relativa alle

opere pubbliche la disposizione non definirebbe quali opere siano di

interesse nazionale o interregionale, dando luogo a future inevitabili

controversie. Vi sarebbe pertanto contrasto con gli artt. 117, 118, 127

e 135 della Costituzione, nonché con l'art. 17 lett. a) della legge n.

281 del 1970.

A sua volta l'Umbria osserva che, se deve ritenersi illegittimo il

ricorso all'interesse nazionale come elemento di determinazione di sub

- materie, a fortiori deve ritenersi illegittima la riserva di

competenza a favore dello Stato di ogni parte di materia che presenti

aspetti di interesse interregionale, mentre l'Emilia-Romagna aggiunge

che, a coordinare le iniziative nel caso di opere interessanti più

Regioni, sarebbero sufficienti le intese fra le medesime.

14. - Quanto alla lett. f) dell'art. 4, l'Avvocatura replica

sostenendo che gli interventi dello Stato relativi a zone depresse

ricadenti in due o più Regioni troverebbero una razionale e plausibile

giustificazione, considerando che si tratta di attività in buona parte

inquadrabili nei programmi della Cassa per il Mezzogiorno o delle leggi

sulle aree depresse del Centro nord, o costituenti progettazione od

esecuzione di opere secondo le direttive del programma economico

nazionale.

Ciò posto, non sarebbe neppure sostenibile che i conflitti tra

Regioni possano comporsi attraverso l'esplicazione, da parte dello

Stato, della funzione d'indirizzo e di coordinamento, in quanto la

stessa presuppone sempre funzioni e competenze proprie delle Regioni e

non competenze e funzioni che, per il loro carattere ultraregionale,

non possono configurarsi come attribuzioni delle Regioni.

In definitiva, gli interessi interregionali, travalicando l'ambito

delle singole Regioni, sono concettualmente e giuridicamente sullo

stesso piano degli interessi nazionali: realtà questa che non può

essere superata da costruzioni giuridiche che, quali le "intese

interregionali", sono al di fuori della Costituzione, e non si

comprende neppure in quali forme di atti giuridici dovrebbero

estrinsecarsi.

15. - Le tre Regioni impugnano le lett. g) ed h) dell'art. 4,

relative alla sistemazione idro-geologica, alla conservazione del suolo

e agli interventi per la protezione della natura riservati allo Stato,

salvi gli interventi regionali non contrastanti. L'Emilia-Romagna

ribadisce che le disposizioni illegittimamente attribuirebbero allo

Stato interventi al di fuori della funzione di indirizzo e

coordinamento. Per la Lombardia le norme impugnate sarebbero in

contraddizione con le lett. h) ed n) dell'art. 1; l'Umbria aggiunge che

nelle disposizioni si è data artificiale unitarietà ad una materia

variamente disciplinata nella vigente legislazione e che dovrebbe in

via primaria spettare alla Regione per la duplice attribuzione fattale

dell'agricoltura e dell'urbanistica. In ordine a questa censura,

l'Avvocatura sostiene che la materia di cui trattasi non è

oggettivamente agricole e che essa potrebbe essere ritenuta tale solo

sotto un profilo finalistico, peraltro da ritenersi giuridicamente non

corretto per le considerazioni già esposte.

16. - La lett. i) dell'art. 4 prevede la competenza amministrativa

dello Stato relativamente all'ordinamento del credito agrario, degli

istituti che lo esercitano ed ai limiti massimi dei tassi praticabili.

La norma viene impugnata dalle Regioni Lombardia ed Umbria. La

Lombardia, dopo aver posto in rilievo che essa sarebbe in

contraddizione con l'art. 1 len. m), esprime il dubbio che riservi

allo Stato anche competenze in ordine al fondo bancario di garanzia

(legge 27 ottobre 1966, n. 910, art. 56). In questo caso la

disposizione impugnata sarebbe evidentemente incostituzionale.

L'Umbria, da parte sua, rileva che il credito agrario ha sempre

avuto una speciale fisionomia e, non potendosi immaginare una politica

agraria che si attui senza disporre delle leve di manovra del credito

agrario, l'esigenza dell'organicità della attribuzione imporrebbe il

passaggio alle Regioni della materia.

Da parte sua l'Avvocatura, dopo aver negato che esista una

contraddizione tra l'art. 1 lett. m) e la disposizione in esame,

sostiene che l'ordinamento del credito agrario è materia bancaria di

esclusiva prerogativa dello Stato. Per quanto riguarda la

determinazione dei tassi, lo Stato si è riservato, nell'ambito dei

predetti poteri di vigilanza, di fissare i massimi; le Regioni

potranno, se lo riterranno opportuno in relazione alle necessità

locali, stabilire tassi differenziati anche irrisori, entro i predetti

massimi, "per agevolare così l'accesso al credito agrario", come

previsto dall'art. 1 lett. m).

17. - In ordine alla lett. D, censurata dalla Regione Umbria,

questa osserva che non sarebbe giustificato il mantenimento del demanio

armentizio fra le competenze degli organi statali, dato che esso è

stato sempre caratterizzato e ordinato per Regioni.

Ancor più grave sarebbe la lesione dell'autonomia regionale

perpetrata dalla seconda parte della lett. 1) dell'art. 4 in

connessione alla disposizione di cui all'art. 1, ultimo comma". Con le

norme che si impugnano, - di tutta la materia che va sotto

l'espressione di comodo " usi civici " (ma che comprende istituti e

discipline varie dell'intero territorio) viene affidato alle Regioni

solo il promuovimento delle azioni di alcune operazioni, restringendosi

la portata della stessa minima disposizione indicante il potere

trasferito, cioè il capoverso dell'art. 37 della legge 16 giugno 1927

(comprendente anche le operazioni di liquidazione e integrato con la

successiva legge del 1930, n. 1078 per la proposizione di gravami).

Inoltre di tutta l'altra materia amministrativa vengono trasferite solo

le attribuzioni di cui agli artt. 13 e 14 e forse neppure interamente

quelle di cui agli articoli che seguono fino all'art. 23. Vengono fra

l'altro riservate allo Stato persino le procedure di liquidazioni d'usi

su terre private, tutte le funzioni amministrative previste dagli artt.

1 a 11 e dagli artt. 24 in poi, comprendendosi persino quelle circa le

promiscuità intercomunali, le nomine ai vari uffici, il controllo

sulle disponibilità dei beni, fino al vincolo sulle somme ricevute da

alienazioni e affrancazioni".

L'Avvocatura osserva che la materia degli usi civici e dei demani

collettivi è estranea a quella dell'agricoltura e foreste (come

nettamente si rileva dagli statuti delle Regioni a autonomia speciale),

ancorché esistano interessi agricoli connessi ed esigenze locali,

inerenti alla sollecita conclusione delle operazioni demaniali, che

vengono soddisfatti dall'ultimo comma dell'art. 1. Resta però

fondamentale l'esigenza di una generale disciplina nazionale, sia

perché la materia in questione incide sul diritto di proprietà, sia

per la tutela di interessi pubblici connessi. Diversamente opinando

occorrerebbe abolire la funzione giurisdizionale dei commissari

liquidatori degli usi civici che si sono rivelati un prezioso strumento

per il soddisfacimento delle necessità già rilevate.

18. - La lett. m) dell'art. 4, relativa alla competenza dello Stato

in ordine alla regolazione del mercato agricolo nel quadro della

programmazione nazionale ed agli interventi a favore degli organismi

previsti dai regolamenti C.E.E., viene impugnata dalle Regioni

Lombardia ed Umbria. Secondo la Lombardia la norma invaderebbe le

competenze regionali in materia di agricoltura ancorché si richiami

alla programmazione nazionale ed agli obblighi internazionali.

L'espansione della programmazione nazionale e degli obblighi

internazionali condurrebbe ad annullare le competenze regionali.

L'Umbria, a sua volta, ritiene ingiustificato che, nella specie, si sia

deciso a favore della competenza dello Stato.

19. - Per gli stessi motivi appena enunciati la Regione Umbria

impugna le lett. n) ed o) dell'art. 4 relative alle competenze statali

in ordine alla repressione delle frodi agrarie ed alla alimentazione.

20. - Quanto alle lett. m), n) ed o) dell'art. 4, l'Avvocatura

oppone che gli interventi per la regolazione del mercato agricolo

presentano aspetti e implicazioni molteplici, alcuni dei quali di

carattere locale, altri, come le opere pubbliche di interesse nazionale

e interregionale, di competenza statuale.

Analoghe considerazioni vengono svolte in relazione alla competenza

in materia di repressione di frodi e di alimentazione che, per di più,

non rientrerebbero nella materia agricola.

21. - Secondo la Lombardia sarebbe illegittima, per contrasto con

la legge di delegazione, anche la lett. q) dell'art. 4 (competenza

dello Stato in ordine alle ricerche di mercato, a studi inerenti a

problemi agricoli e forestali di interesse nazionale ed internazionale)

che inoltre verrebbe a contraddire l'art. 1, lett. r), del decreto in

esame.

22. - Anche l'Umbria impugna la lett. q) insieme alla lett. r)

(competenza dello Stato in ordine alla programmazione agricola

nazionale e alle connesse attività di ricerche e studio) che, a suo

dire, sarebbero espressione ulteriore del metodo di riappropriazione

dello Stato della materia regionale. Nega, al proposito, che esista una

programmazione agricola distinta dalla programmazione economica

nazionale.

23. - Relativamente alle lett. q) ed r) dell'art. 4, la difesa

dello Stato contrasta all'impugnativa rilevando che si tratta di

attività di interesse nazionale o interregionale. Nega che si sia

inteso dare una autonoma rilevanza ad una programmazione agricola

nazionale avulsa dalla programmazione economica. Osserva che la tesi

opposta è fondata sull'erroneo presupposto che l'interesse nazionale

sia soltanto limite della materia, non scriminante della materia.

In realtà, esso costituisce limite della materia allorché questa

riguardi attività che si svolgono all'interno della Regione. Ma se si

tratta di attività interregionale, o pluriregionale, l'interesse

nazionale si incorpora nel limite territoriale e diventa spartiacque

alla materia, nel senso che alla Regione resta precluso di provvedere,

con effetti che si proiettino fuori del suo territorio.

24. - La lett. s) relativa alla competenza dello Stato in ordine ai

parchi nazionali è impugnata dall'Emilia-Romagna, perché prevederebbe

interventi al di fuori dell'indirizzo e del coordinamento. La Regione

Umbria, che pure censura la norma, nega che nella specie ricorra un

interesse nazionale, essendo le Regioni enti di dimensioni tali da

provvedere da sole o d'intesa con le altre Regioni alla tutela dei

parchi.

In ordine a questa censura l'Avvocatura viceversa sostiene

l'esistenza di un interesse nazionale alla istituzione e alla

conservazione dei parchi. Dopo aver rilevato che è già stato

predisposto un disegno di legge-quadro in materia, aggiunge che proprio

per l'esistenza dell'anzidetto interesse al parco nazionale si

contrappone un parco regionale che non travalica - l'ambito di una

singola Regione.

25. - La Regione Emilia-Romagna impugna la lett. t) dell'art. 4,

relativa alla competenza dello Stato in ordine al reclutamento,

addestramento, inquadramento del corpo forestale dello Stato, perché,

a suo dire, in contrasto con gli articoli 117, 118 della Costituzione e

con l'art. 11, quinto comma, della legge 16 maggio 1970, n. 281, che

trasferisce al patrimonio indisponibile delle Regioni le foreste.

Anche l'ultimo comma dell'art. 11, che dispone la dipendenza

funzionale dalle Regioni del corpo forestale dello Stato, viene

censurato dalla Regione Emilia-Romagna per motivi analoghi a quelli

appena enunciati.

La Regione Lombardia, a sua volta rileva che l'intera titolarità

regionale delle competenze amministrative relative alle foreste

comporterebbe la necessità per la Regione di avere un corpo forestale

ad essa collegato anche sotto il profilo organico.

Secondo l'Avvocatura le competenze dello Stato sul corpo forestale

si giustificano in relazione alla necessità di tener ferme le

attribuzioni di un corpo para-militare che svolge anche funzioni di

polizia giudiziaria.

26. - Il terzo comma dell'art. 8 che prevede l'esercizio della

funzione di indirizzo e coordinamento anche in ordine alla

classificazione di comprensori di bonifica montana e zone depresse,

nonché ai criteri generali di bonifica e dei programmi di sistemazione

dei bacini montani e delle zone depresse, viene impugnato dalla Regione

Lombardia, che rileva una contraddizione della disposizione impugnata

con gli artt. 1 lett. a) e 4 lett. f). Osserva inoltre che la funzione

di indirizzo è strumentale a quella di coordinamento e che nella

specie non può esservi coordinamento poiché l'attività in oggetto si

esaurisce nell'ambito delle singole Regioni.

A dire della difesa dello Stato, la legittimità del terzo comma

dell'art. 8 deriverebbe dalla circostanza che la norma riguarda

infrastrutture nell'ambito regionale. Lo Stato si sarebbe riservato il

potere di dare direttive. attraverso i suoi organi di programmazione,

per un coordinato esercizio delle funzioni di competenza regionale.

27. - L'art. 10, contenente la disciplina transitoria dei

procedimenti amministrativi in itinere che comportino spese, è

parimenti impugnato dalla Regione Lombardia, che rileva una violazione

dell'art. 119, secondo comma, della Costituzione, in quanto non avrebbe

senso attribuire alle Regioni tributi propri e quote di tributi

erariali in relazione ai bisogni delle Regioni per spese necessarie ad

adempiere le loro funzioni normali, se per queste stesse spese si

prevede una riserva, sia pure temporanea, a favore dello Stato. Sarebbe

anche violato l'art. 18 della legge n. 281 del 1970, perché non

sarebbe stato determinato il trasferimento dei mezzi per far fronte

alle spese impegnate o in corso di erogazione, già deliberate dallo

Stato. L'articolo infine disporrebbe il permanere non definito né

definibile alle competenze statali di funzioni e provvedimenti

amministrativi spettanti alla competenza regionale.

Per l'Avvocatura, la censura in ordine all'art. 10 sarebbe

infondata perché la norma impugnata obbedirebbe al criterio generale

della perpetuatio che è valido sia per la giurisdizione che per

l'amministrazione. D'altra parte, le norme di contabilità di Stato -

su cui la Regione non ha alcuna competenza - impediscono che possa non

darsi luogo, a carico del bilancio dello Stato, a spese già impegnate.

28. - L'art. 13, che prevede la delega alla Regione di alcune

materie, è impugnato dalla Regione Lombardia, la quale, da un lato,

lamenta che la formulazione dei programmi regionali di intervento e la

vigilanza sulla tenuta dei libri genealogici sono tutte materie

rientranti nella formula "agricoltura" di competenza amministrativa

primaria delle Regioni. Osserva, dall'altro, che la delega permette

agli organi ministeriali di impartire direttive "che certamente saranno

così precise da assomigliare a circolari".

29. - La Lombardia ancora impugna gli artt. da 15 a 19 nella parte

in cui non prevedono che il trasferimento degli uffici e del personale

avvenga contestualmente al trasferimento delle funzioni. Per di più

queste norme (ed in particolare il comma settimo dell'art. 15, l'ultimo

comma dell'art. 16, il penultimo ed ultimo comma dell'art. 17 e

l'intero art. 18) porrebbero principi non essenziali all'ordinamento

del pubblico impiego con invasione di competenza regionale nella

materia relativa all'ordinamento degli uffici ed al trattamento

economico del personale.

Tali censure vengono definite palesemente infondate dalla difesa

dello Stato.

Infatti il decreto prevederebbe anche il trasferimento del

personale, nel contingente indicato nelle tabelle.

Quanto, poi, al trattamento economico del personale trasferito, le

prescrizioni indicate nel decreto avrebbero valore transitorio, e

sarebbero comunque dirette a tutelare i diritti quesiti degli

impiegati, in attuazione dei precetti costituzionali di eguaglianza e

di buon andamento della P.A. (artt. 3, 97 Cost.).

30. - Infine la Regione Emilia-Romagna impugna i capitoli 1502 e

5471 di cui all'art. 19 che, a suo avviso, dovevano essere soppressi,

trattandosi di spese concernenti materie di interesse regionale.

Di tale censura l'Avvocatura eccepisce l'inammissibilità, sia per

difetto di interesse della Regione, sia perché relativa al merito del

testo di legge.

31. - Con memorie successivamente depositate, le tre Regioni hanno

illustrato i motivi di impugnazione precedentemente esposti.

La Regione Umbria, richiamandosi anche alla sent. n. 39 del 1971

della Corte costituzionale e al disposto dell'art. 97 Cost., ribadisce

le censure mosse al decreto di trasferimento nel suo complesso,

osservando che attribuire alle Regioni la materia dell'agricoltura

significa conferire alle Regioni l'amministrazione dell'agricoltura,

così come si è andata conformando attraverso la precedente

legislazione; equivale cioè ad assegnare alle Regioni tutti i poteri

necessari per amministrare l'agricoltura.

In ordine all'art. 2, secondo comma, l'Emilia-Romagna nega che in

tema di enti di sviluppo sia necessaria una legge dello Stato per

determinare le zone di intervento, essendo invece sufficiente, ai sensi

dell'art. 31, quarto comma, della legge 2 giugno 1961, n. 454, un

provvedimento amministrativo la cui emanazione spetterebbe alle

Regioni. Le Regioni, poi, potrebbero provvedere d'intesa fra di loro

per regolare e comporre eventuali conflitti. In ogni caso, però,

nulla avrebbe potuto autorizzare il legislatore delegato a riservare

allo Stato quel dato settore di materia.

In relazione all'art. 4 lett. a) e b), la Regione Umbria osserva

che le disposizioni, invece di prevedere la semplice funzione di

indirizzo e coordinamento, contengono una vera appropriazione di

funzioni amministrative attive da parte dello Stato, tale, al limite,

da far venir meno qualsiasi competenza regionale in materia di

agricoltura.

Quanto all'art. 4, lett. b), l'Emilia-Romagna assume che occorre

distinguere tra formazione del vincolo internazionale o comunitario, di

indubbia competenza statale, ed attuazione del vincolo stesso che

sarebbe di competenza regionale, quando incida su materie che, come

l'agricoltura, rientrano nella competenza integrale delle Regioni.

Tale distinzione è recepita anche dalla difesa della Regione

Lombardia che, con ampie e diffuse argomentazioni, sottolinea come la

riserva allo Stato dell'applicazione degli atti C.E.E. potrebbe

condurre ad uno svuotamento delle competenze regionali in materia di

agricoltura. Del resto la stessa Corte di giustizia della Comunità

europea, in una recente sentenza, ha definito di rilievo inerente

esclusivamente al sistema costituzionale degli Stati-membri il modo in

cui venga assegnata alla competenza di organismi interni l'esecuzione

degli obblighi contratti in sede comunitaria. Anche se in alcune

occasioni la Corte costituzionale ha stabilito che gli obblighi

internazionali possono condizionare il modus procedendi della Regione

(sent. nn. 49 del 1963 e 120 del 1969), tali obblighi non potrebbero

mai comportare il trasferimento allo Stato di competenze amministrative

di spettanza regionale.

Secondo l'Umbria, con l'art. 4 lett. c) si sarebbe realizzata una

nuova forma di eccesso di delega: mentre infatti si dovevano indicare

le funzioni riservate, in loro luogo si è affermato l'interesse

nazionale come criterio direttivo di ulteriore attività amministrativa

rivolta al riparto delle funzioni, quasi che il legislatore delegato

potesse, a sua volta, delegare l'Amministrazione attiva a procedere in

concreto al riparto.

Dopo avere illustrato i motivi di censura già dedotti in ordine

alle lett. d) ed e) dell'art. 4, l'Umbria, relativamente alla lett. f),

sottolinea l'illegittimità del sostituire l'iniziativa e l'intervento

dell'Amministrazione centrale alla competenza delle Regioni

interessate.

In ordine allo stesso art. 4, lett. f), l'Emilia-Romagna replica

alle deduzioni dell'Avvocatura dello Stato sottolineando che

l'esecuzione del programma economico nazionale non è affatto sottratta

alle Regioni, giacché "le esigenze di carattere unitario anche con

riferimento agli obiettivi del programma economico nazionale" avrebbero

dovuto essere soddisfatte, secondo la legge di delegazione, soltanto

con le funzioni di indirizzo e coordinamento delle attività delle

Regioni.

Relativamente alle lett. g) ed s) dell'art. 4, la Regione

Emilia-Romagna ribadisce trattarsi di materia ricompresa

nell'agricoltura e foreste, di integrale competenza regionale, anche in

considerazione dell'art. 117 della Costituzione che attribuisce alle

Regioni tanto l'agricoltura quanto l'urbanistica. Il che sarebbe

implicitamente ammesso dalla stessa norma impugnata che dichiara "salvi

gli interventi regionali non contrastanti con quelli dello Stato".

L'attribuzione (riservata alla amministrazione centrale) sarebbe

comunque illegittima, essendosi conferita allo Stato una possibilità

di intervento diversa da quella unicamente ammessa di indirizzo e

coordinamento.

Anche secondo l'Umbria, in ordine alle lett. g) ed h), il

legislatore delegato avrebbe operato per sottrazione di competenze e

non per coordinamento, in contrasto con i principi contenuti nella

legge di delegazione.

Particolarmente grave sarebbe, secondo l'Umbria, il vizio

inficiante la lett. i) dell'art. 4, poiché si sarebbe dovuto

trasferire alle Regioni il potere di riordinare il credito nella sua

fase attuativa: quella delle destinazioni e distribuzioni. Senza tale

competenza le Regioni non potrebbero svolgere alcuna politica agricola.

In relazione alla lett. l) dell'art. 4, la Regione Umbria compie

un'attenta disamina della disciplina relativa agli usi civici, dopo

aver richiamato la sent. n. 87 del 1963 della Corte costituzionale per

ribadire la necessità di una disciplina regionale nella materia

stessa, mentre la disposizione impugnata prevederebbe illegittimamente

il solo trasferimento alle Regioni del potere di promuovere e

sollecitare la verifica e sistemazione dei beni di uso civico.

Quanto agli artt. 4, lett. t), e 11, ultimo comma, la Regione

Emilia-Romagna osserva che l'Avvocatura dello Stato implicitamente

ammette che il corpo forestale dello Stato riguarda materia di

competenza oggettivamente regionale. Sottolinea anche che la polizia

locale rurale è, ai sensi dell'art. 117 Cost., materia di esclusiva

competenza regionale.

Infine, relativamente ai capitoli 1502 e 5471 dell'art. 19, la

Regione Emilia-Romagna oppone alle considerazioni svolte dal Presidente

del Consiglio dei ministri l'eccesso di delega che vizierebbe la

disposizione impugnata rispetto all'art. 18 della legge n. 281 del

1970. Considerato in diritto :

1. - I tre ricorsi indicati in epigrafe propongono questioni in

gran parte identiche e pertanto i relativi giudizi, congiuntamente

discussi nell'udienza pubblica, possono essere riuniti e decisi con

unica sentenza.

2. - Le censure rivolte a molte disposizioni del d.P.R. 15 gennaio

1972, n. 11, con cui sono state trasferite alle Regioni a statuto

ordinario le funzioni amministrative statali in materia di agricoltura

e foreste, riguardano per la più gran parte la riserva disposta a

favore dello Stato di settori che si assumono rientranti nella materia

stessa e pertanto da affidare alla competenza regionale, e ciò in

contrasto con gli artt. 117 e 118 nonché con l'art. 76 Cost., per

l'incorsa inosservanza dei principi contenuti nell'art. 17 della legge

di delega 16 maggio 1970, n. 281. Si censurano poi le disposizioni le

quali hanno ad oggetto o la delegazione alle Regioni di materie che non

sono da considerare di competenza statale residua, oppure il mancato

trasferimento del personale statale in contemporaneità al passaggio

degli uffici, o l'invasione della competenza regionale da parte di

disposizioni concernenti il trattamento del personale trasferito, o

infine l'affidamento allo Stato, in via transitoria, di provvedimenti

amministrativi che abbiano importato precedenti assunzioni di impegni

nel bilancio statale.

3. - Per potere valutare la fondatezza dei cennati motivi di

impugnativa occorre determinare l'esatta portata dell'art. 17 della

legge di delegazione, della quale si assume la violazione da parte dei

provvedimenti denunziati. Non appare dubbio che detto articolo, come

risulta dalla sua dizione letterale e dal richiamo da esso fatto

all'VIII disposizione transitoria, ha disposto il trasferimento alle

Regioni solo di quelle funzioni amministrative che, per una parte,

risultino inerenti alle materie elencate nell'art. 117 Cost., e siano

contenute nel limite degli interessi connessi alle esigenze delle

singole Regioni senza travalicare in quelli propri dello Stato e di

altre Regioni, e, per l'altra parte, esercitate all'atto del

trasferimento, da organi centrali o periferici dello Stato. Sicché

dovevano rimanere fuori dell'obbligo del trasferimento tanto le

competenze non rientranti nella materia, obiettivamente considerata,

quanto le altre che, se pure ad essa riconducibili, riguardassero

interessi trascendenti la sfera regionale, e infine quelle estranee

alla competenza dell'organizzazione diretta, centrale o periferica,

dello Stato.

È solo nell'ambito delle materie in tali limiti suscettibili di

trasferimento che l'art. 17, mentre, ha da un lato voluto tutelare le

esigenze di carattere unitario attribuendo allo Stato la funzione di

indirizzare e di coordinare l'attività amministrativa oggetto del

trasferimento tutte le volte che essa lo richiedesse, ha poi,

dall'altro, curato di assicurare, per quanto possibile, l'organicità

nell'esercizio della medesima, assegnando alla Regione, a titolo di

delegazione, compiti statali quando essi venissero a costituire un

residuo rispetto a quelli prevalenti oggetto del trasferimento.

Risulta perciò chiaro che l'art. 17 nel richiedere che il

passaggio di attribuzioni dovesse avvenire per "settori organici di

materie" non ha inteso, né avrebbe potuto, influire sulla

determinazione delle materie stesse, ed anzi, prevedendo la

delegabilità di competenze statali "residue", ha dato per ammessa la

possibilità di una non perfetta coincidenza della parte trasferibile

con quella argomentabile da una generica loro qualificazione.

4. - Passando ora all'analisi, alla stregua dei principi enunciati,

delle singole censure fatte valere, è da escludere la fondatezza di

quella rivolta avverso l'art. 2, secondo comma, che, in via transitoria

e cioè "fino a quando non si procederà al loro riordinamento", affida

allo Stato ogni competenza in ordine agli enti pubblici in agricoltura

a carattere nazionale o pluriregionale. L'Emilia-Romagna e l'Umbria

fanno rilevare che il rinvio a tempo indeterminato del riordinamento

che avrebbe dovuto regionalizzare gli enti di cui si tratta

costituirebbe inadempimento della delega ex art. 17 citato, secondo cui

si sarebbe dovuto, entro il biennio ivi previsto, adottare ogni specie

di provvedimento necessario ad investire le Regioni della pienezza

delle loro funzioni.

A contestare l'esattezza di tali asserzioni basta richiamarsi a

quanto si è detto sull'esclusione dell'obbligo del trasferimento delle

funzioni non esercitate dallo Stato, sicché nessun fondamento può

riconoscersi all'invocato rispetto del termine del biennio, trattandosi

di settori di attività ai quali esso non si riferisce.

Egualmente infondata è poi la censura mossa all'art. 3 che si

limita a riprodurre il disposto dell'VIII disp. trans. e finale della

Costituzione.

5. - Non suscettibili di trasferimento devono considerarsi anche

quelle materie che non possono ricondursi al settore dell'agricoltura.

Settore che, per la sua complessità e disorganicità, appare di non

agevole delimitazione. Ad essa non si può pervenire avendo riguardo al

fatto dell'attribuzione dei compiti affidati al Ministero

dell'agricoltura, poiché ad essa si è a volte provveduto per

considerazioni di opportunità politica che hanno condotto ad

accentrare nel medesimo una serie di funzioni che solo in via generica

e senza un nesso diretto possono farsi rientrare nella cura degli

interessi connessi ai prodotti del suolo. È chiaro invece che a

quest'ultima specie di interessi occorre aver riguardo per la

determinazione dell'ambito della materia dell'agricoltura di cui l'art.

117 ha disposto il trasferimento. Da tale premessa è facile

argomentare l'assoluta estraneità ad essa dell'oggetto considerato

alla lettera i) dell'art. 4 relativo all'ordinamento del credito

agrario, che, come settore particolare di un'attività più generale,

comprensiva di ogni specie di operazione bancaria, si deve uniformare

alla regolamentazione ad essa indirizzata. Ciò può risultare

comprovato, oltre che dal confronto con gli Statuti speciali, i quali,

quando attribuiscono competenze riguardanti il credito, lo fanno

differenziandole da quelle dell'agricoltura, anche dai lavori

preparatori della Costituzione dai quali risulta che la proposta che

era stata formulata di attribuire competenza in materia di credito alle

Regioni a statuto ordinario teneva distinta quest'ultima da quella

dell'agricoltura. Proposta che venne respinta nella considerazione che

la disciplina del credito non potesse avvenire altrimenti che a livello

nazionale per la stretta correlazione con l'intera politica economica e

monetaria. Al che può aggiungersi anche il rilievo che gli aspetti

privatistici dell'attività creditizia la rendono incompatibile con

l'intervento delle Regioni. Un'ulteriore riprova dell'esattezza delle

precedenti considerazioni può trarsi dalle stesse deduzioni di parte

che, per rivendicare alle Regioni la materia del credito, fanno ricorso

ad un criterio finalistico che dovrebbe presiedere alla ripartizione

delle competenze, e così condurre ad assegnare agli enti regionali

quelle fra esse che, pur non proprie dell'agricoltura, vi dovrebbero

essere ricondotte perché strumentali alle altre, e quindi necessarie

all'integrale soddisfazione di tutti gli interessi in essa convergenti.

La Corte ha già statuito in senso contrario con la sentenza n. 20 del

1970, secondo cui la determinazione della materia regionale deve farsi

in modo obiettivo senza riferimento al risultato da conseguire, cioè

senza riguardo all'influenza che su essa può derivare dall'esercizio

di poteri appartenenti a sfere diverse.

Può ammettersi che sussista un indubbio interesse di queste ultime

all'incremento di misure creditizie corrispondenti alle esigenze di

sviluppo e di potenziamento della produzione agricola, ma esso deve

ritenersi sufficientemente soddisfatto con gli interventi loro

consentiti dalla lettera m) dell'art. 1, indirizzati allo scopo di

agevolare l'accesso al credito (ivi compresi i rapporti con gli

istituti di credito), effettuabili con l'erogazione di sussidi in conto

capitale, con il concorso nel pagamento degli interessi, cui fa

riferimento l'art. 35 della legge 27 ottobre 1966, n. 910, e simili.

Ugualmente estranea alle competenze delle Regioni, perché

trascendente l'ambito della materia dell'agricoltura, è quella

dell'alimentazione di cui alla lettera o) dell'art. 4, che la Regione

Umbria ha impugnato, senza tuttavia addurre alcun motivo a sostegno.

6. - Esulante dalla materia dell'agricoltura deve considerarsi

anche quella riguardante i parchi nazionali, per i quali la lettera s)

dispone una riserva a favore dello Stato, impugnata dalle Regioni

Emilia-Romagna e Umbria. Infatti la formazione di tali parchi vuole

soddisfare l'interesse di conservare integro, preservandolo dal

pericolo di alterazione o di manomissione, un insieme paesistico dotato

di una sua organicità e caratterizzato da valori estetici,

scientifici, ecologici di raro pregio, quali possono presentarsi anche

in confronto a territori privi di vegetazione o comunque, pur quando

questa sussista, destinata a rimanere esclusa da quelle utilizzazioni

produttive che costituiscono l'oggetto specifico dell'attività

agricola.

7. - Un motivo analogo al precedente può essere invocato per

giustificare la riserva statale riguardante il reclutamento e

l'addestramento del corpo forestale e le scuole istituite a tale scopo

considerate dalla lettera t). Si tratta infatti di una attività

attinente alla formazione culturale e professionale di un personale

destinato all'assunzione di funzioni richiedenti una particolare

specializzazione tecnica, non dissimile da quella che si richiede per

l'esercizio di numerose professioni e perciò rientrante nel campo

proprio dell'istruzione.

Considerazioni diverse sono da sospettare in ordine all'altra parte

della stessa lettera t) che pure essa esclude dal trasferimento alle

Regioni quanto attiene all'inquadramento del predetto personale

forestale. Come risulta dalla correlazione con l'art. 11, ultimo comma,

le Amministrazioni regionali dispongono del personale predetto

limitatamente all'impiego del medesimo, il che importa l'attribuzione

alle stesse della titolarità di tutti i poteri di supremazia speciale

necessari ad assicurare la piena utilizzazione di tale personale e la

fedele attuazione delle direttive di politica forestale nel quadro di

quella nazionale.

Contrariamente a quanto prostengono le tre Regioni ricorrenti,

l'affidamento allo Stato dello stato giuridico degli appartenenti al

corpo forestale trova fondamento nella natura delle funzioni ad esso

assegnate che comprendono la polizia forestale, cioè una attività che

sfugge alle Regioni (cui l'art. 117 conferisce poteri solo per la

polizia locale urbana e rurale) ed altresì un'altra serie di compiti

pure essi di esclusiva o prevalente competenza statale, come la difesa

del suolo, la protezione dell'ambiente naturale, nonché dei parchi

nazionali, la lotta contro gli incendi.

8. - Altre norme limitative della competenza regionale si

riferiscono alla disciplina di materie che pur rientrando

nell'agricoltura toccano gli interessi di più Regioni. Questo si

verifica per l'ipotesi di cui alla lettera f), riguardante la

classificazione dei comprensori di bonifica, la determinazione di

bacini montani e delle zone depresse, o l'approvazione dei piani

generali di bonifica o di sistemazione di detti bacini o zone, in

quanto ricadano nel territorio di due o più Regioni. Quest'ultima

circostanza conduce ad escludere che possa riconoscersi ad ognuna delle

Regioni cointeressate quella pienezza di poteri in materia di bonifica

che l'art. 1, lettera h), riconosce allorché le opere non sorpassino

l'ambito territoriale di ciascuna. Nell'ipotesi contraria l'intervento

dello Stato appare necessitato dal difetto nell'attuale diritto

positivo degli strumenti organizzatori idonei a rendere possibile la

compartecipazione di più Regioni nelle deliberazioni da prendere per

la gestione degli interessi comuni e per la regolamentazione dei

correlativi obblighi e responsabilità. Né a superare tale situazione

potrebbe utilmente farsi ricorso, come le difese sostengono,

all'elevamento di conflitti di attribuzione, poiché essi presuppongono

una determinazione di distinta sfera di competenza che invece fa

difetto.

Può convenirsi nell'auspicio che intervengano provvedimenti

legislativi in tale direzione, essendo esatto quello che le difese

delle Regioni fanno valere circa la convenienza di una disciplina dei

rapporti interregionali, in considerazione della non corrispondenza a

volte riscontrabile tra la configurazione data dall'art. 131 ai nuclei

regionali, sulla base di dati storico-statistici, e quella che sono

venuti ad assumere sotto l'aspetto socio-economico.

Ma, fino a quando non si sarà addivenuto a tale regolamentazione,

non potrà prescindersi dall'intervento dello Stato, sicché per ora le

esigenze delle Regioni devono ritenersi sufficientemente soddisfatte

dall'obbligo della previa intesa con le medesime, prescritto dalla

disposizione in esame.

9. - Considerazioni non diverse, sotto l'aspetto del difetto di

un'apposita disciplina, necessaria ad ottenere che la soddisfazione

degli interessi connessi all'esercizio di un'attività affidata alla

Regione venga in ogni caso assicurata, possono invocarsi nei riguardi

dell'impugnativa che si rivolge alla lettera b) dell'art. 4 relativa

all'applicazione di atti della Comunità economica europea (alla quale

può accostarsi l'altra che attiene agli interventi a favore degli

organismi associativi di produttori agricoli previsti da regolamenti

della CEE, di cui alla successiva lettera m). Occorre innanzitutto

precisare che la censura è ammissibile solo con riferimento agli

interventi sulle strutture agricole, rimanendo estranea alla sfera

regionale, secondo sarà appresso chiarito, quelli relativi tanto alla

politica dei prezzi e dei mercati quanto al commercio dei prodotti

agricoli ivi considerati.

A sostegno della impugnativa non è sufficiente richiamarsi

all'art. 189, terzo comma, del Trattato di Roma istitutivo della

Comunità, che fa rinvio agli ordinamenti interni degli Stati

partecipanti per la disciplina del concreto esercizio delle attività

necessarie all'adempimento degli impegni da essi assunti; ciò perché

ogni distribuzione dei poteri di applicazione delle norme comunitarie

che si effettui a favore di enti minori diversi dallo Stato contraente

(che assume la responsabilità del buon adempimento di fronte alla

Comunità) presuppone il possesso da parte del medesimo degli strumenti

idonei a realizzare tale adempimento anche di fronte all'inerzia della

Regione che fosse investita della competenza dell'attuazione. Strumenti

di tal genere fanno difetto nel nostro ordinamento, e ad essi non

potrebbe supplirsi con il potere di indirizzo di cui all'articolo 17

della legge di delegazione poiché alla inottemperanza ad esso non si

potrebbe in alcun modo porre riparo, non riuscendo allo Stato

sostituirsi nell'esercizio della competenza una volta effettuato il suo

trasferimento. Pertanto, fino a quando tale situazione non venga

modificata con il ricorso alle forme a ciò necessarie, il solo mezzo

utilizzabile per fare concorrere le Regioni all'attuazione dei

regolamenti comunitari è quello della delegazione di poteri in materia

di strutture agrarie, che appunto offre il rimedio della

sostituibilità del delegante in caso di inadempimento del delegato.

10. - Un altro gruppo di riserve a favore dello Stato stabilite

dall'art. 4 riguarda materie che, mentre attengono alla agricoltura in

modo solo marginale, in quanto interferiscono su settori ad essa non

riconducibili, trascendono le stesse possibilità di azione consentite

alla Regione, e non possono venire congruamente regolate se non sulla

base di interventi che ubbidiscano ad una visione unitaria, che

altresì possano giovarsi di strumenti corrispondenti all'ampiezza che

devono assumere ove vogliano riuscire efficienti, ed infine siano

suscettibili di estendere i loro effetti con eguale efficacia su tutto

lo Stato. Per tali materie è l'esigenza del rispetto dell'interesse

nazionale quale prevista dall'art. 117 che giustifica la sottrazione,

totale o parziale, della loro disciplina all'autonomia regionale, nella

sfera legislativa come in quella amministrativa. In questa categoria

devono farsi rientrare le fattispecie previste dalle lettere g) e h)

dell'art. 4 riguardanti la sistemazione idrogeologica, la

conservazione del suolo, la protezione della natura. Esse infatti

esigono interventi di difesa dell'ambiente a prevenzione di ogni specie

di danni provenienti da eventi, naturali o da opera dell'uomo, atti a

comprometterne l'integrità, ed esigono un'attività continuativa e

sistematica, esplicantesi con gli interventi più vari spesso

sorpassanti i singoli ambiti territoriali. Non è contraddittorio, come

assumono le tre Regioni ricorrenti, che le disposizioni denunciate,

mentre dispongono la riserva a favore dello Stato, impongono poi, da un

lato, che l'esercizio dei suoi poteri venga preceduto dall'audizione

del parere delle Regioni interessate, e, dall'altro, fanno salvi gli

interventi di queste ultime, in quanto non contrastanti con quelli

statali; Infatti la norma impugnata, così disponendo, mentre

garantisce lo svolgimento di una politica nazionale ecologica, che non

potrebbe riuscire proficua se non poggiasse sulla base di un'organica

programmazione valevole per l'intero territorio nazionale, lascia poi

all'autonomia delle Regioni margini. sufficienti alla tutela di quella

parte dell'ambiente più strettamente connesso agli interessi

dell'agricoltura e foreste e contenuta entro il territorio di ognuna.

11. - Considerazioni non diverse sono da far valere, e perciò

conducono ad escludere la fondatezza delle censure mosse dai ricorsi

della Lombardia e dell'Umbria, nei riguardi della lettera d) che

considera il settore del commercio internazionale di piante, di semi,

di bestiame o materiale seminale, o in generale di prodotti agricoli o

zootecnici, un'attività cioè evidentemente sorpassante la capacità

di azione delle Regioni. Ciò può dirsi anche nei confronti del

commercio delle sementi poiché, pur se si dovesse ritenere che il

limite sussista anche quando esso non riguardi l'importazione e

l'esportazione, varrebbero vincoli discendenti da regolamenti della

Comunità economica europea, pel cui rispetto, come è stato chiarito,

si rende necessario sottrarre la materia alla disponibilità delle

Regioni.

12. - In ordine al commercio all'interno dello Stato le lettere m)

e q) dell'art. 4, che riguardano, la prima, gli interventi per la

regolazione del mercato agricolo e la seconda le ricerche ed

informazioni di mercato, la disciplina disposta deve essere messa in

correlazione con l'art. 1, lettera r), risultando da essa una

ripartizione di competenza che appare razionale. Infatti, mentre sono

trasferite alle Regioni le ricerche ed informazioni di mercato, le

attività promozionali, gli studi e le iniziative di divulgazione

inerenti a problemi agricoli e forestali, è riservato allo Stato un

complesso di altre attività rispetto alle quali le Regioni non

potrebbero vantare alcuna pretesa. Ciò appare chiaro nei confronti

degli interventi che si esplicano con la realizzazione, a totale carico

dello Stato, di impianti di interesse nazionale per la raccolta,

conservazione, lavorazione, trasformazione e vendita di prodotti

agricoli o zootecnici, al fine di regolarne la immissione sul mercato,

nonché la conservazione di scorte. È chiaro infatti che una politica

del mercato agricolo, strettamente legata al quadro della

programmazione nazionale, cui la stessa disposizione si richiama, non

si renderebbe possibile senza una direzione unitaria e senza il

sussidio di quei dispositivi tecnici necessari a renderla congrua ai

fini da perseguire, mentre gli interessi della Regione riescono

salvaguardati dall'obbligo dell'audizione del loro parere in ordine

agli impianti da istituire. Di fronte a questa ovvia esigenza la difesa

attrice nessun'altra obiezione ha opposto se non l'asserito difetto,

fino ad oggi, di una siffatta politica: una circostanza cioè

irrilevante sotto l'aspetto della legittimità costituzionale, cui è

qui da limitare l'esame.

A parte altri interventi connessi all'osservanza di regolamenti

della Comunità economica europea di cui si è detto (ed a parte anche

i marchi e le denominazioni tipiche di prodotti agricoli, pei quali non

sembra sia stata formulata esplicita impugnativa), è da osservare, in

ordine a quelli che la stessa lettera m) prevede con la generica

formulazione della "regolazione del mercato agricolo" che essi, se

interpretati in correlazione con il ricordato art. 1, lettera r),

rimangono circoscritti dal fine della tutela d'interessi

ultraregionali, e come tali giustamente sottratti al trasferimento.

Connessa alla materia del commercio è quella di cui alla lettera

n) relativa alla repressione delle frodi nelle sostanze ad uso agrario

o di prodotti agrari. Materia che, pel fatto di richiedere, da una

parte, un complesso di istituti specializzati di controllo, e

dall'altra un apparato di prevenzione e di repressione, di competenza

degli organi statali della polizia giudiziaria e della magistratura, si

sottrae agli interventi regionali.

13. - Infondato appare anche il motivo del ricorso proposto

dall'Umbria che denuncia la invalidità della lettera c). Infatti

sembra chiaro che la ricerca e la sperimentazione scientifica ed il

coordinamento metodologico delle medesime quando siano estese, come ivi

è previsto, a tutto il territorio nazionale non possono essere

sottratte allo Stato, che solo dispone degli ingenti mezzi richiesti e

solo può dare vita agli enti o istituti indirizzati a detti fini,

differenziandoli per grandi settori, in modo da assicurare la

necessaria specializzazione nonché il coordinamento dei compiti ad

essi assegnati. Ciò che risulta confermato dalla legge 27 ottobre

1966, n. 910 (secondo piano verde), che alla sperimentazione dedica

l'art. 2 e ivi prevede la istituzione di un comitato nazionale di

sperimentazione agraria.

Con più forte ragione poi devono considerarsi estranee alle

Regioni quelle attività di ricerche e di studio connesse alla

programmazione agricola nazionale, cui ha riguardo la lettera r)

dell'articolo in esame, le quali non potrebbero essere sottratte agli

organi centrali, sia pure con il necessario concorso della Regione alla

predisposizione del programma stesso.

Certamente siffatta riserva statale non preclude in alcun modo le

iniziative di sperimentazione e di ricerca da parte delle singole

Regioni, effettuabili anche - quando ciò si renda possibile - con

l'utilizzazione degli istituti statali; così come non esclude

l'eventuale delega statale a favore delle medesime di compiti per i

quali si palesassero utili iniziative di decentramento.

La stessa garanzia d'uniformità sta alla base del disposto della

successiva lettera e) riguardante la tenuta dei registri di varietà e

dei libri genealogici, quando la unicità sia richiesta per tutto il

territorio nazionale.

14. - La Regione Umbria impugna anche l'art. 4, lettera 1), che

riserva allo Stato il demanio armentizio ed una parte della materia

degli usi civici. Per quanto riguarda il demanio armentizio

(denominazione che è assunta a qualificare il regime dei "tratturi" di

Puglia e delle "trazzere" di Sicilia, quali trovano disciplina nel r.d.

delegato 30 dicembre 1923, n. 3244, e nei Regolamenti nn. 2801 del 1927

e 1706 del 1936) si potrebbe osservare come, mancando ogni interesse

all'impugnativa della ricorrente Regione Umbria, per il fatto che essa

non annovera nel suo territorio beni di tale natura, né

presumibilmente possa costituirne in futuro, se ne dovrebbe dichiarare

la inammissibilità. Ma, a prescindere da ciò, le norme richiamate,

nel disporre la conservazione, la alienazione o la trasformazione in

strade rotabili delle dette vie di comunicazione (e anche la

legittimazione dei possessi abusivi delle aree dell'antico demanio)

hanno a loro oggetto un insieme di interessi di cui quelli

dell'industria armentizia costituiscono solo un settore, non isolabile

dagli altri. i

15. - Nei confronti della materia degli usi civici, risulta dalla

correlazione fra la lettera 1) dell'art. 4 ed il precedente art. 1,

u.c., una ripartizione di competenza operata fra Stato e Regione nel

senso di mantenere al primo quel complesso di attribuzioni di cui alla

legge 16 giugno 1927, n. 1766, che o rivestono carattere

giurisdizionale (e perché tali pertinenti solo allo Stato) o che, pur

avendo indole amministrativa, attengono a rapporti i quali, per la

interferenza presentata di aspetti privatistici, esulano dalla

competenza regionale. Rientrano in tale categoria i procedimenti per

l'accertamento dei diritti di promiscuo godimento delle terre, per la

determinazione delle porzioni di terreno da conferire in compenso della

liquidazione degli usi civici, per la legittimazione del possesso degli

altri terreni sui quali sono stati effettuati sostanziali migliorie con

correlativa fissazione del canone enfiteutico a carico del legittimato,

e infine per lo scioglimento delle promiscuità. Ed invece si dispone

il trasferimento alle Regioni di tutti quei compiti di più evidente

indole pubblicistica, come sono (oltre al controllo ed alla vigilanza

sulla gestione dei terreni comunali e sugli enti di amministrazione dei

beni di uso civico, ed altresì all'approvazione degli Statuti delle

associazioni agrarie) quelli connessi all'interesse alla rapida

definizione delle operazioni di sistemazione dei beni di uso civico, e

gli altri, ancora più rilevanti, del conseguimento del massimo

incremento della produzione. Finalità che si realizzano mediante le

attività previste dal citato art. 1, e cioè con l'approntamento dei

piani di trasformazione e sistemazione fondiaria che devono precedere

l'assegnazione delle quote, e soprattutto con la ripartizione dei

terreni utilizzabili per la cultura agraria di cui all'art. 13 della

legge n. 1766 citata, e con l'assegnazione dei terreni a tale cultura,

oppure al bosco o al pascolo (in quanto non se ne autorizzi la vendita

ai sensi dell'art. 12) secondo i criteri di contemperamento dei diversi

bisogni della popolazione, giusta il disposto del successivo art. 14.

16. - La censura che la Regione Lombardia muove al terzo comma

dell'art. 8 del decreto in esame, fondata sul rilievo che le materie

ivi considerate sono riconosciute proprie delle Regioni, appare

manifestamente infondata. Infatti non è da accogliere

l'interpretazione dell'art. 17 secondo cui il potere di indirizzo, da

porre in funzione del coordinamento, sarebbe esercitabile solo rispetto

ad attività produttive di effetti al di là del territorio regionale.

Invece, come già si è detto, la tutela di interessi unitari voluta

assicurare da detto articolo ricorre proprio in confronto a competenze

che, pur non riflettendosi su altre Regioni, non potrebbero essere

rilasciate all'assoluta discrezionalità dell'ente che ne è titolare

senza danno per l'intera collettività nazionale.

17. - La Regione Lombardia impugna anche l'art. 10 perché,

stabilendo una riserva sia pure temporanea a favore dello Stato,

contrasterebbe in particolare con l'art. 119 Cost. oltreché con

l'art. 18 legge n. 281. La doglianza non appare fondata, poiché, per

quanto riguarda i provvedimenti già in corso di definizione, pei quali

era stato assunto il relativo impegno di spesa a carico del bilancio

statale prima del trasferimento alle Regioni, sembra che la

disposizione si informi al principio della conservazione delle

competenze già validamente in corso di espletamento per singoli atti,

nonché dell'integrità degli stanziamenti di bilancio per tutto

l'esercizio finanziario in corso. Ciò, contrariamente a quanto si

assume, non contrasta con l'art. 119 Cost. poiché non viene in nessun

modo contestato il diritto della Regione alla attribuzione di tributi

propri o di quote di tributi erariali, e neppure con l'art. 18 della

legge finanziaria poiché questo stabilisce che la soppressione o

riduzione degli stanziamenti iscritti negli stati di previsione dei

vari ministeri avvenga con effetto dall'inizio dell'esercizio

finanziario successivo alla data di entrata in vigore dei decreti di

trasferimento, e quindi lascia del tutto impregiudicata la sorte degli

stanziamenti afferenti al precedente bilancio, che, salvo statuizione

che espressamente disponga in contrario, seguono la sorte stabilita

dalla legge sulla contabilità generale dello Stato. Per quanto poi

attiene alla parte dell'art. 101 riguardante le spese pluriennali per

le quali la prima annualità era stata messa a carico di esercizi

finanziari anteriori al trasferimento, è da ritenere che nessuna

lesione da ciò provenga all'interesse delle Regioni alle quali va il

beneficio delle erogazioni per tutto il periodo predisposto per lo

scaglionamento della spesa. Anche per l'ultima parte dell'art. 10, che

fino a tutto il 1973 mantiene allo Stato la definizione dei

provvedimenti finanziati con somme mantenute in conto residui, sono da

far valere esigenze di carattere contabile, e d'altra parte essa

espressamente prevede il trasferimento delle somme non ancora impegnate

alla data predetta al "fondo" per il finanziamento dei programmi

regionali di sviluppo, di cui all'art. 9 legge finanziaria.

18. - Un ultimo motivo di impugnativa proposto dalla Regione

lombarda si rivolge agli artt. da 15 a 19, tutti ritenuti contrastanti

con l'art. 17 legge n. 281 e con l'VIII disposizione transitoria,

nella considerazione che, in primo luogo, avrebbero previsto il

trasferimento degli uffici statali periferici senza che ad esso si

accompagnasse il contemporaneo passaggio del personale addettovi, ed

inoltre disposto in materia di ordinamento degli uffici e di

trattamento economico del personale trasferito alle Regioni, in

contrasto anche con quanto stabilito dalla Corte nella sentenza n. 40

del 1972.

La prima censura trova una smentita nello stesso testo impugnato,

poiché da esso e dalle tabelle allegate, le quali fissano il

contingente del personale che cessa di far parte dei ruoli statali,

risulta la contemporaneità del duplice trasferimento.

Anche la seconda è da rigettare poiché le norme impugnate si

limitano o a fissare le modalità del passaggio del personale (artt. 15

e 16), oppure pongono principi diretti a tutelare diritti quesiti,

quali sono quelli relativi al trattamento di missione allorché si

dispongano trasferimenti di sede (comma settimo art. 15, u.c. art. 16,

art. 17) o al mantenimento delle posizioni economiche e di carriera

già godute (art. 18). Nessun elemento in contrario può desumersi

dalla invocata sentenza n. 40 che ebbe a dichiarare l'invalidità

dell'art. 67 legge n. 62 del 1953 nella parte in cui imponeva il

rispetto di semplici norme statali, mentre nella specie, come si è

detto, l'obbligo riguarda l'osservanza di principi. Ciò sembra potersi

affermare anche nei confronti dell'ultimo comma dell'art. 18 che, in

via transitoria, fino ad un anno dall'entrata in vigore delle leggi

istitutive dei ruoli regionali, dispone che la metà dei posti

disponibili, dopo effettuato l'inquadramento nelle singole qualifiche

dei ruoli, siano conferiti mediante trasferimento sulla base di

concorsi riservati al personale di uguale qualifica e di ruoli

corrispondenti, già trasferiti ad altra Regione. Infatti tale

disposizione viene incontro a quelle esigenze di assestamento in

relazione ad esigenze personali o familiari dei funzionari, tanto più

apprezzabili quando si tenga presente l'automaticità del passaggio

alle Regioni del personale addetto agli uffici periferici dello Stato

aventi sede nel loro territorio, che viene a privare gli appartenenti

ad esso della possibilità dei trasferimenti che erano prima

effettuabili, data l'unicità del ruolo statale di cui facevano parte.

19. - La Regione Emilia-Romagna lamenta che l'art. 19 del decreto

impugnato, nel determinare le variazioni da apportare agli stati di

previsione del Ministero interessato in virtù del trasferimento alle

Regioni, abbia disposto la riduzione degli stanziamenti dei capitoli

nn. 1502 e 5471, mentre, afferendo questi a spese collegate a materie

di esclusiva competenza regionale, si sarebbe dovuto disporre la loro

soppressione. Per quanto riguarda il capitolo 5471 la censura deve

considerarsi assorbita da quanto si è precedentemente statuito circa

la validità della riserva allo Stato di cui alla lettera d)

dell'articolo 4, della regolamentazione dell'immissione sul mercato di

prodotti zootecnici. Infatti la riduzione dello stanziamento trova

fondamento nella ripartizione che si verifica fra la detta competenza

statale e l'altra trasferita alle Regioni per l'art. 1, lettera b).

Quanto poi al capitolo 1502, che riguarda i compensi per i

componenti le commissioni le quali intervengono nel procedimento per

l'assegnazione delle terre incolte ai contadini, di cui all'art. 12

della legge 18 aprile 1950, n. 199, è da osservare che trattasi di

materia affidata allo Stato in ogni sua parte, nei riguardi della quale

nessuna impugnativa è stata proposta.