Sentenza n. 144/1985

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 85, primo

comma, d.P.R. 26 dicembre 1962, n. 2109 (T.U. leggi previdenza

marinara) e 96, primo comma, legge 27 luglio 1967, n. 658

(riordinamento della previdenza marinara) promosso con ordinanza emessa

il 10 maggio 1977 dal Giudice Istruttore presso il Tribunale di S.

Maria Capua Vetere nel procedimento civile vertente tra De Paolis Luigi

e l'I.N.P.S. iscritta al n. 602 del registro ordinanze 1977 e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 67 dell'anno

1978.

Visto l'atto di costituzione dell'I.N.P.S. nonché gli atti di

intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;

udito nell'udienza pubblica del 29 gennaio 1985 il Giudice relatore

Ettore Gallo;

uditi l'avv. Paolo Boer per l'I.N.P.S. e l'Avvocato dello Stato

Stefano Onufrio per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Con ordinanza 10 maggio 1977 (pervenuta a questa Corte il 17

dicembre successivo) il Giudice Istruttore presso il Tribunale civile

di S. Maria Capua Vetere, nel procedimento in materia di lavoro

pendente fra De Paolis Luigi e l'I.N.P.S., sollevava questione di

legittimità costituzionale degli artt. 85, primo comma, d.P.R. 26

dicembre 1962, n. 2109 (T.U. leggi previdenza marinara) e 96, primo

comma, l. 27 luglio 1967, n. 658 (riordinamento della previdenza

marinara) con riferimento all'art. 3 Cost..

Riferiva il giudice nell'ordinanza che il De Paolis nel luglio 1965

aveva chiesto alla Cassa nazionale per la previdenza marinara, gestita

e rappresentata dall'I.N.P.S., di ottenere pensione privilegiata per

inabilità permanente alla navigazione. Senonché, mentre gli era stata

concessa pensione ordinaria di invalidità a far epoca dal 1 gennaio

1965, egli aveva invano esperito tutti i rimedi amministrativi per

conseguire il maggiore riconoscimento richiesto; infatti, il 6 maggio

1966 gli era stata comunicata la reiezione anche del ricorso proposto

al Comitato Amministratore della Cassa.

A seguito di ciò il De Paolis notificava all'I.N.P.S. due

successive citazioni in data 3 marzo 1971 e 29 aprile 1972 invitandolo

a comparire davanti al Tribunale di Napoli, giudice incompetente. Tali

due citazioni vennero, perciò, abbandonate e la citazione venne

rinnovata il 21 maggio 1973 davanti al Tribunale de quo. Ma nel

giudizio l'I.N.P.S. eccepiva in via preliminare la decadenza

dall'azione per decorrenza del termine quinquennale previsto dall'art.

96 della l. n. 658/67 sopra citata.

Osserva il giudice nell'ordinanza che l'eccezione appare fondata

dato che, trattandosi di "decadenza" e non di "prescrizione", non si

può parlare di "interruzione dei termini" a causa delle due ricordate

citazioni davanti a giudice incompetente. Citazioni che non sono state

"riassunte" nei dovuti modi innanzi al giudice competente, ma bensì

abbandonate.

Rileva, infatti, il giudice che l'azione attualmente in corso è

stata manifestamente instaurata ex novo, e non come riassuntiva della

prima citazione: che è poi l'unica proposta nel quinquennio stabilito

dalla legge, e perciò la sola che avrebbe potuto evitare la decadenza.

Nega, poi, il giudice, per altro aspetto, che alla specie sia

applicabile la nuova disciplina in materia pensionistica e di

assicurazione generale obbligatoria, introdotta dalla l. 30 aprile

1969, n. 153, che all'art. 58 estende il termine decennale per la

proposizione dell'azione giudiziaria a tutte "le decisioni adottate

dall'I.N.P.S. in materia di pensioni, anche anteriormente all'entrata

in vigore della legge, purché posteriori al 30 giugno 1959": e ciò

perché la decisione impugnata dal De Paolis non è dell'I.N.P.S. ma di

una Cassa di settore speciale, che l'I.N.P.S. si limita a

rappresentare, e perché poi comunque quella legge si riferisce

esclusivamente alle decisioni in materia di trattamento pensionistico

per l'assicurazione generale obbligatoria invalidità e vecchiaia,

gestita in proprio dall'I.N.P.S..

Ad avviso del giudice remittente, pertanto, l'eccezione di

decadenza è fondata.

Dubita, però, a questo punto, l'ordinanza che l'applicazione della

normativa denunziata venga a creare un'ingiustificata disparità di

trattamento fra cittadini soggetti all'assicurazione obbligatoria

invalidità e vecchiaia di pertinenza I.N.P.S., e cittadini soggetti

alla stessa assicurazione di pertinenza della Cassa nazionale per la

previdenza marinara: e ciò non soltanto per l'eccessivo divario fra i

termini previsti per proporre l'azione giudiziaria, di dieci anni per

l'I.N.P.S. e di cinque per la Cassa, ma anche per la diversa natura che

- secondo il remittente - i rispettivi termini rivestirebbero. Infatti,

quello riguardante l'I.N.P.S. sarebbe termine di prescrizione, e

perciò aperto a tutte le cause di sospensione o di interruzione

previste dalla legge, mentre quello concernente la Cassa è vero e

proprio termine di decadenza, sul quale quelle cause non sono

operative.

Né - secondo l'ordinanza - una siffatta disparità di trattamento

troverebbe alcuna giustificazione in diversità di condizioni oggettive

o soggettive fra le due situazioni.

Si costituiva nel giudizio innanzi a questa Corte il Presidente pro

tempore dell'I.N.P.S., rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni

Belloni e Paolo Boer. Interveniva altresì il Presidente del Consiglio

dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello

Stato.

Precisa l'I.N.P.S., nelle sue deduzioni, che l'unica norma in

discussione resta l'art. 96, primo comma, l. n. 658/1967, dato che

l'art. 100 di questa legge ha espressamente abrogato l'art. 85 del

Testo Unico: ed asserisce che la sola differenza fra la normativa

I.N.P.S. e quella della Cassa è effettivamente rappresentata dalla

diversità temporale del termine utile per proporre l'azione

giudiziaria dopo l'esperimento della via amministrativa. Esclude,

invece, l'I.N.P.S. che diversa possa essere anche la natura dei due

termini, trattandosi al contrario per entrambi di termine di decadenza.

Ciò posto, osserva l'I.N.P.S. che rientra nella discrezionalità

del legislatore ordinario determinare, Fondo per Fondo, quale sia il

termine più congruo entro cui può essere proposta la domanda

giudiziale, a seconda del tipo di gestione, della natura della

prestazione e persino della omogeneità della categoria dei

destinatari. Si tratta, perciò, di situazioni diverse, cui il

legislatore assegna la disciplina più opportuna. D'altra parte, un

termine di ben cinque anni è ampiamente sufficiente a consentire la

più adeguata tutela innanzi all'Autorità giudiziaria.

Anche l'Avvocatura Generale dello Stato è dell'opinione che

l'ambito del giudizio di legittimità debba restare limitato alla sola

disposizione di cui all'art. 96 della l. n. 658/1967, per le stesse

ragioni enunciate dall'I.N.P.S.: avanzando altresì più di una

riserva in ordine alle premesse concettuali della sollevata questione,

e persino - sul piano stesso della rilevanza - in ordine ad una

possibile applicabilità, anche alle pensioni della previdenza

marinara, dell'art. 58 della l. n. 153/1969, e cioè del termine

decennale per proporre l'azione giudiziaria.

Comunque sia, esclude l'Avvocatura che la sollevata questione abbia

fondamento, anche perché l'ordinanza non è stata in grado di indicare

un tertium comparationis, limitandosi a privilegiare la disciplina

dell'art. 58 citato, arbitrariamente assunta a parametro.

D'altra parte, la diversità di disciplina non è fondata su alcuno

dei criteri di discriminazione di cui al primo comma dell'art. 3 Cost.,

né la tutela giurisdizionale risulta assicurata nel settore contestato

in modo insufficiente o incongruo. Al contrario, essa trova piena

giustificazione nella ratio che presiede all'organizzazione di forme

previdenziali diversificate.

La Previdenza marinara è storicamente una forma previdenziale

addirittura privilegiata rispetto al regime dell'assicurazione generale

obbligatoria, in quanto attribuisce agli interessati un trattamento

integrativo e, perciò, più favorevole.

E, del resto, proprio la diversa disciplina temporale del termine

fissato per esperire l'azione giudiziaria è correlato alla particolare

categoria dei soggetti interessati, formata da un più ristretto numero

di persone. Più intensa perciò è l'esigenza di assicurare

l'equilibrio della gestione, accelerando la definizione delle

situazioni che possono comprometterlo.

Conclude, pertanto, l'Avvocatura chiedendo che la Corte riconosca

l'irrilevanza o comunque l'infondatezza della questione sollevata. Considerato in diritto :

1. - Va innanzitutto precisato che effettivamente l'art. 100 della

l. 27 luglio 1967, n. 658 (riordinamento della previdenza marinara) ha

espressamente abrogato, assieme a molte altre norme, anche l'art. 85

del T.U. approvato con d.P.R. 26 dicembre 1962, n. 2109. L'impugnazione

del detto art. 85 si riferisce a norma che non era più in vigore né

applicabile al caso di specie e, come tale, va dichiarata

inammissibile.

2. - Non ritiene, poi, la Corte di dover prendere posizione sulla

natura dei termini posti dalla norma impugnata all'esercizio

dell'azione diretta a far valere le pretese dei marittimi nei confronti

della Cassa di settore, rappresentata dall'I.N.P.S.. Si tratta,

infatti, di interpretazione che compete al giudice di merito, il quale

ha posto a base della sollevata questione l'opinione secondo cui,

trattandosi di decadenza, non è opponibile - giusta il diritto vivente

- l'interruzione rappresentata dalla citazione 3 marzo 1971 davanti al

giudice territorialmente incompetente: la sola notificata entro il

termine quinquennale fissato dalla legge.

Per la stessa ragione, sarà poi sempre il giudice di merito a

valutare se, rispetto alla questione in esame, integri jus superveniens

la l. 26 luglio 1984, n. 413, promulgata nelle more, che ha soppresso

la Cassa nazionale della previdenza marinara, facendo subentrare

l'I.N.P.S. in tutti i rapporti giuridici attivi e passivi che facevano

capo alla Cassa: e ciò a seconda che, nel contesto della teoria

dell'azione e avuto riguardo al modo come il diritto positivo considera

l'azione in esame, s'intenda dare prevalenza al suo concetto

processuale oppure a quello sostanziale di diritto soggettivo.

3. - L'esame va, dunque, limitato al confronto del denunziato art.

96, primo comma, l. 27 luglio 1967, n. 685 con l'invocato parametro di

cui all'art. 3 Cost..

In proposito, va subito rilevato che l'ordinanza assume

sostanzialmente a tertium comparationis la disciplina contenuta

nell'art. 58 della l. 30 aprile 1969, n. 153, che fissa in un decennio

il termine per la proposizione dell'azione giudiziaria contro "le

decisioni adottate dall'I.N.P.S. in materia di pensioni", estendendolo

"anche alle decisioni adottate anteriormente all'entrata in vigore

della legge, purché posteriori al 30 giugno 1959": e la assume a

comparazione in quanto si esclude nell'ordinanza che essa disciplina

sia applicabile alle decisioni concernenti la Cassa di previdenza

marinara. Secondo il rimettente, infatti, il citato art. 58 riguarda

esclusivamente le decisioni dell'I.N.P.S. in proprio, e non quale

rappresentante di Casse di settore, e per di più concerne soltanto il

trattamento pensionistico dipendente dall'assicurazione generale

obbligatoria invalidità e vecchiaia.

Ma la comparazione proposta non è valida perché si tratta di

situazioni diverse, cui il legislatore, nell'esercizio del suo potere

discrezionale, ha ritenuto di attribuire discipline differenziate: e

non senza ragione. La Cassa di previdenza marinara aveva, infatti,

natura del tutto particolare, in quanto attribuiva agli iscritti della

categoria un trattamento integrativo che, rispetto al regime

previdenziale generale obbligatorio, era sicuramente privilegiato.

Inoltre - come bene ha rilevato l'Avvocatura - essendo molto più

ristretto il numero degli interessati, l'equilibrio della gestione

risentiva effetti favorevoli da una celere definizione delle situazioni

incerte: e per di più, data la natura dell'attività assicurativamente

protetta, il trascorrere del tempo poteva rendere molto più difficile

l'accertamento dei fatti e delle situazioni su cui si fondavano le

pretese.

D'altra parte, il termine previsto dalla legge non è nemmeno di

per sé lambito da sospetto d'irrazionalità o d'incongruenza, dato che

nello spazio di ben cinque anni chiunque può adeguatamente provvedere

a dare almeno principio all'iter della tutela innanzi all'Autorità

giudiziaria.

Conseguentemente, sotto il profilo dell'art. 96, primo comma, legge

citata, la questione è infondata.