Sentenza n. 144/1989

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso della Regione Sicilia notificato il

12 settembre 1988, depositato in Cancelleria il 17 settembre

successivo ed iscritto al n. 18 del registro ricorsi 1988, per

conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto 1° agosto 1988,

n. 17816, con il quale il Ministro dell'industria e del commercio ha

posto in liquidazione coatta amministrativa la Compagnia di

assicurazione "Suditalia" ed ha nominato il Commissario liquidatore;

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 13 dicembre 1988 il Giudice

relatore Aldo Corasaniti;

Uditi l'avvocato Giuseppe Cogliandolo per la Regione Sicilia e

l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio

dei ministri;

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 12 settembre e depositato il 17

settembre 1988 la Regione Sicilia ha sollevato conflitto di

attribuzioni nei confronti del Presidente del Consiglio dei Ministri

avverso il decreto 1 agosto 1988, n. 17816 (pubblicato sulla G.U. del

6 agosto 1988, n. 184) - con il quale il Ministro dell'industria del

commercio e dell'artigianato poneva in liquidazione coatta

amministrativa la Compagnia di assicurazioni Suditalia (S.I.A.)

s.p.a., con sede in Palermo, nominandone il commissario liquidatore

-, in quanto invasivo della competenza attribuita ad essa Regione

dall'art. 20, in relazione all'art. 17, lett. e), dello Statuto

siciliano, nonché dall'art. 4 del d.P.R. 5 novembre 1949, n. 1182,

recante le norme di attuazione dello Statuto nella materia relativa

all'industria.

La s.p.a. Suditalia (S.I.A.), originariamente denominata

"Tuttolomondo Assicurazioni s.p.a.", era stata autorizzata nel 1982

dall'Assessore per l'industria della Sicilia ad esercitare, nel

territorio della Regione, attività assicurativa per diversi rami,

tra cui quello denominato "assicurazione auto".

Con la sentenza n. 634 del 1988 questa Corte, in sede di conflitto

di attribuzioni sollevato dal Ministro dell'industria, per delega del

Presidente del Consiglio, nei confronti della Regione Sicilia,

dichiarava spettare allo Stato autorizzare imprese assicurative con

sede in Sicilia ad esercitare attività assicurativa avente ad

oggetto l'assunzione di rischi che possano verificarsi fuori del

territorio della Regione, restando esclusa, in particolare, ogni

competenza della Regione in ordine all'assicurazione obbligatoria

della responsabilità civile per la circolazione dei veicoli a motore

e dei natanti, con conseguente annullamento dell'originario decreto

di autorizzazione dell'Assessore regionale all'industria.

La s.p.a. Suditalia successivamente, nel luglio 1988, richiedeva

al Ministro dell'industria l'autorizzazione all'esercizio

dell'attività assicurativa e riassicurativa per l'intero territorio

nazionale in tutti i rami danni già autorizzati dall'autorità

regionale, nonché in ulteriori rami. Con decreto del 1° agosto 1988,

il Ministro negava l'autorizzazione richiesta e con decreto di pari

data, recante il n. 17816, pubblicato, come il primo, sulla G.U. del

6 agosto e costituente l'oggetto della presente impugnazione, preso

atto che a seguito della sentenza di questa Corte n. 634 del 1988 e

del proprio diniego dell'autorizzazione la s.p.a. Suditalia (S.I.A.)

ricadeva tra le imprese che esercitavano l'attività assicurativa

senza essere munite della prescritta autorizzazione, ne decretava la

liquidazione coatta amministrativa a norma dell'art. 75 della legge

10 giugno 1978, n. 295.

Ad avviso della Regione, una volta venuta meno, a seguito della

sentenza di questa Corte, l'autorizzazione dell'assessore regionale,

spettava ad essa Regione, e cioè all'autorità amministrativa cui

risaliva l'atto annullato, di trarne le conseguenze e di adottare i

provvedimenti amministrativi previsti dalla legge, e quindi anche

quello emesso dal Ministro, ai sensi dell'art. 75 della legge n. 295

del 1978, nei confronti delle imprese assicurative prive di

autorizzazione, in quanto "ogni attività esecutiva e amministrativa

concernente la disciplina delle assicurazioni private nell'ambito

della Regione Siciliana deve essere svolta dall'amministrazione

regionale".

Il potere attribuito al Ministro dall'art. 75 della legge n. 295

del 1978, prosegue la ricorrente, è stato del resto esercitato in

passato dall'assessore regionale, in quanto compreso tra quelli

attribuiti alla Regione dall'art. 20 dello Statuto, quando nelle

inadempienze previste dalla legge era incorsa una impresa

assicuratrice operante in forza di autorizzazione regionale.

L'accertamento, operato con la sentenza n. 636 del 1988, dei

limiti che incontra l'autorizzazione regionale in materia di

assicurazioni private, non fa infatti venir meno il potere

dell'assessore regionale di svolgere "le funzioni esecutive ed

amministrative concernenti la disciplina delle assicurazioni

correlativamente alla competenza normativa riconosciuta dall'art. 17

lett. e) dello Statuto" e secondo l'interpretazione dell'art. 4

d.P.R. n. 1182 del 1949 fornita dalla Corte.

L'annullamento del decreto di autorizzazione della s.p.a.

Suditalia era già stato predisposto dalla Regione a seguito della

pronuncia della Corte e non era stato adottato in quanto la società

assicuratrice aveva richiesto al Ministro dell'industria

l'autorizzazione ad esercitare l'attività assicurativa.

Osserva la Regione che spetta all'autorità che ha emanato l'atto

annullato "di trarre, anche in via di autotutela, tutte le

conseguenze derivanti dal provvedimento di annullamento". Di

conseguenza, va affermata la competenza regionale in ordine

all'esercizio dei poteri di vigilanza per "disciplinare l'attività

assicurativa esercitata da imprese che siano state comunque

autorizzate dall'autorità regionale", e va annullato il decreto

ministeriale impugnato.

2. - Si è costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei

Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato,

concludendo per il rigetto del ricorso.

Rileva in primo luogo l'Avvocatura che, nel corso di accertamenti

ispettivi seguiti alla sentenza della Corte, l'Istituto per la

vigilanza sulle assicurazioni private e di interesse collettivo,

I.S.V.A.P., istituito con la legge 12 agosto 1982, n. 576, aveva

accertato che la s.p.a. Suditalia, benché sprovvista di

autorizzazione, aveva continuato ad esercitare attività assicurativa

dopo la pubblicazione della sent. n. 634 del 1988, "come in

precedenza e quindi ad emettere anche nuove polizze", e ne aveva

quindi proposto al Ministro la liquidazione coatta amministrativa.

Deduce l'Avvocatura che la competenza regionale in materia è

circoscritta alle imprese assicurative che abbiano la sede in Sicilia

ed assumano i rischi localizzati nel territorio della Regione, come

accertato con la sentenza n. 634 del 1988; ciò posto, l'annullamento

non poteva che riguardare l'intero atto, non avendo rilievo, dinanzi

alla Corte, "un residuo di competenza regionale per i rischi

effettivamente localizzati in Sicilia".

La discriminazione fra attribuzioni statali ed attribuzioni

regionali, poi, non è determinata dalla preesistenza di un

intervento statale o regionale, ma si opera secondo il criterio

indicato dall'art. 4 del d.P.R. n. 1182 del 1949, sicché spetta allo

Stato intervenire comunque nei confronti delle imprese che operino

fuori dei limiti territoriali della Sicilia.

3. - In prossimità dell'udienza, la Regione Sicilia ha depositato

una memoria insistendo per l'accoglimento del ricorso. Considerato in diritto La Regione Sicilia solleva conflitto di attribuzione nei confronti

dello Stato, in ordine al decreto 1° agosto 1988, con il quale il

Ministro dell'industria e del commercio ha posto in liquidazione

coatta amministrativa la Compagnia di assicurazione Suditalia, con

sede in Palermo, per avere svolto la detta Compagnia attività

assicurativa senza autorizzazione.

Secondo la Regione ricorrente, il potere esercitato dal Ministro

rientrerebbe nella competenza spettante ad essa Regione in materia di

assicurazioni ai sensi degli artt. 17, lett. e), e 20 dello Statuto

di autonomia speciale, nonché dell'art. 4 delle relative norme di

attuazione (d.P.R. 5 novembre 1949, n. 1182). Al riguardo la Regione

trae argomento dall'asserito nesso strumentale (o dall'asserito

parallelismo) fra potere autorizzatorio e potere di controllo

successivo o sanzionatorio. Nella specie, avendo la Regione

autorizzato la Suditalia ad esercitare l'attività assicurativa,

perciò solo ad essa spetterebbe adottare qualsiasi misura

sanzionatoria ipotizzabile nei confronti della Società stessa (ivi

compresa la liquidazione coatta amministrativa). Non rileverebbe, per

contro, che l'autorizzazione sia stata annullata da questa Corte con

la sentenza n. 634 del 1988 per essere stata rilasciata anche per

rischi suscettivi di verificarsi fuori del territorio della Regione,

nonché per rischi inerenti alla responsabilità civile obbligatoria

per la circolazione di veicoli e natanti, e quindi fuori della

competenza regionale, né che la Suditalia abbia, sulla base

dell'autorizzazione annullata e anche dopo l'annullamento della

medesima, svolto attività assicurativa anche per rischi siffatti.

L'argomento, peraltro, non è conducente, giacché esso finisce

con il non tener conto affatto del riparto territoriale di competenze

fra Stato e Regione, che è poi il titolo della esperita vindicatio

potestatis.

Intanto, a voler considerare indipendentemente dal detto riparto,

e cioè con riferimento al solo Stato, il compito affidato alla

Pubblica Amministrazione in materia di assicurazioni private, è

agevole constatare come il compito stesso, anche se può ricondursi a

un'unica categoria genericamente definibile come vigilanza sulle

dette assicurazioni, si articola in vari poteri, certo connessi fra

loro, se globalmente considerati, per l'oggetto e il fine, ma non

strutturati in perfetto parallelismo nel senso, indicato dalla

Regione ricorrente, che il potere sanzionatorio debba svolgersi nei

confronti delle imprese autorizzate come natural complemento del

potere di autorizzazione. Al contrario, il potere di cui si discute

è attribuito non già all'autorità che abbia emesso

l'autorizzazione nei confronti dell'impresa autorizzata che sia

incorsa in qualsiasi infrazione fra quelle previste dalla legge -

particolarmente dalla legge 10 giugno 1978, n. 295 - bensì, ai sensi

dell'art. 75 della detta legge, al Ministro dell'industria e del

commercio nei confronti delle imprese che esercitino attività

assicurativa senza previa autorizzazione. Si tratta, cioè, di

ipotesi che, per la sua stessa configurazione, è al di fuori di quel

rapporto continuativo di supremazia e vigilanza, che si instaura fra

autorità ed impresa autorizzata.

In ogni caso, il riparto di competenze fra Stato e Regione operato

dalle norme statutarie è da intendere, come statuito da questa Corte

con la sentenza n. 634 del 1988 suindicata, nel senso che spetta allo

Stato ogni intervento autorizzatorio o sanzionatorio rispetto alle

imprese la cui attività assicurativa riguardi rischi suscettivi di

verificarsi fuori del territorio regionale, ovvero in tema di

assicurazione obbligatoria della responsabilità civile derivante

dalla circolazione dei veicoli a motore e dei natanti (l. 4 dicembre

1969, n. 990), mentre spetta alla Regione Sicilia ogni analogo potere

rispetto alle imprese la cui attività assicurativa riguardi rischi

(diversi da quelli coperti dalla detta R.C.A.) suscettivi di

verificarsi nell'ambito del territorio regionale.

Poiché è incontroverso che, nel caso, fu svolta da parte della

Suditalia attività assicurativa del primo tipo non autorizzata (tale

deve ritenersi quella svolta prima dell'annullamento della

autorizzazione e, a maggior ragione, quella svolta dopo) non è

dubbio che il potere esercitato dal Ministro dell'industria e del

commercio con il decreto impugnato spetti allo Stato.