Sentenza n. 149/1982

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale dell'art. 13, comma

quarto, della legge 29 ottobre 1971, n. 889 (Norme in materiadi

previdenza per gli addetti ai pubblici servizi di trasporto) promossi

con due ordinanze emesse il 28 e il 30 gennaio 1976 dal Pretore di

Sora, nei procedimenti civili vertenti tra Capogna Roberto e

l'Ispettorato provinciale del lavoro di Frosinone, iscritte ai nn. 210

e 211 del registro ordinanze 1976 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 112 del 28 aprile 1976.

Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 10 marzo 1982 il Giudice relatore

Alberto Malagugini;

udito l'avvocato dello Stato Renato Carafa, per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Con due ordinanze di identico tenore emesse il 28 ed il 30 gennaio

1976 nel corso di due procedimenti civili di opposizione promossi da

Capogna Roberto avverso altrettante ordinanze del Capo dell'Ispettorato

provinciale del lavoro di Frosinone, con le quali gli era stato

ingiunto - ai sensi dell'art. 13, quarto comma, legge 29 ottobre 1971,

n. 889 - il pagamento di sanzioni pecuniarie (L. 500.000) per l'omesso

versamento all'INPS di contributi dovuti al Fondo per la previdenza

degli addetti ai pubblici servizi di trasporto, il pretore di Sora

sollevava, su eccezione dell'opponente, questione di legittimità

costituzionale della disposizione sopracitata, assumendone il contrasto

con gli artt. 25, primo comma e 102, primo comma, Cost..

L'art. 12 della legge 889/1971 prevede che, in caso di omesso

versamento dei suddetti contributi previdenziali, i rappresentanti

legali delle aziende (pubbliche o private) "sono soggetti alla sanzione

amministrativa del pagamento di una somma non inferiore a lire 500.000

e non superiore a lire 2 milioni, salvo che il fatto non costituisca

reato". Il successivo art. 13 prevede che le infrazioni in questione

"sono accertate dall'Ispettorato provinciale del lavoro competente per

territorio" e che, entro 5 giorni dalla contestazione (o notifica) di

esse, il trasgressore è ammesso a pagare, con effetto liberatorio, una

somma pari al minimo della sanzione amministrativa prevista. Ove ciò

non avvenga, il capo dell'Ispettorato, "se ritenga fondato

l'accertamento", sentito a sua richiesta l'interessato, "determina, con

ordinanza motivata, la somma dovuta per l'infrazione, tenuto conto

della gravità della violazione", e ne ingiunge il pagamento (quarto

comma). Avverso l'ingiunzione l'interessato può proporre opposizione

innanzi al pretore in sede civile (quinto comma).

Ad avviso del giudice a quo, quello così disciplinato sarebbe un

procedimento "di natura giurisdizionale che si conclude con un

provvedimento definito "ordinanza" il quale, sia per l'iter formativo,

sia per l'oggetto, sia per la motivazione, sia per la sanzione finale,

si traduce in una pronuncia avente tutte le caratteristiche della

sentenza emessa dal giudice a conclusione di un procedimento civile,

penale od amministrativo. Nell'esercizio di tali attività il capo

dell'Ispettorato viene ad invadere il campo riservato al potere

giudiziario poiché egli, sostituendosi al giudice, compie una

valutazione di fatti, elementi e circostanze (prove di accusa o di

difesa) così come opera il magistrato, emettendo come questi un

provvedimento finale avverso il quale è consentito soltanto il diritto

all'opposizione davanti al giudice ordinario, come nel procedimento

monitorio".

Richiamata poi la sentenza di questa Corte n. 60/1969 con cui è

stata dichiarata incostituzionale l'attribuzione all'Intendente di

Finanza della potestà giurisdizionale penale, esercitabile mediante

provvedimento monitorio, in materia di contravvenzioni finanziarie

punite con l'ammenda, il Pretore sosteneva che analoghe ragioni,

attinenti alla natura giurisdizionale ed alla potenziale definitività

del provvedimento dovrebbero condurre a ritenere incostituzionale - per

contrasto con gli artt. 25, primo comma e 102, primo comma Cost. -

anche l'attribuzione al capo dell'Ispettorato del potere di emettere il

provvedimento in questione.

Le ordinanze ritualmente notificate e comunicate, venivano

pubblicate entrambe nella Gazzetta Ufficiale n. 112 del 28 aprile 1976.

Intervenendo nel giudizio instaurato con la prima di esse,

l'Avvocatura dello Stato sosteneva che il richiamo alla sentenza n. 60

del 1969 era inconferente, trattandosi nel caso de quo non di attività

giurisdizionale penale bensì di attività amministrativa. Alla fatti

specie in esame - nella quale è stata mutuata la disciplina contenuta

nella legge di depenalizzazione delle contravvenzioni stradali n.

317/1967 - si attaglia invece, secondo l'Avvocatura, la sentenza n. 32

del 1970, che ha ritenuto non in contrasto col divieto di istituire

giurisdizioni speciali (art. 102 Cost.) l'attribuzione ad autorità

amministrativa (ex artt. 8 e 9 1. 317 cit.) del potere di conoscere di

violazioni non costituenti reato, soggette a sanzione amministrativa.

L'ordinanza che le applica non ha infatti - si è precisato in tale

decisione - natura discrezionale, e la determinazione dell'entità

della sanzione ha il carattere di una semplice valutazione di merito,

sicché non si esorbita dall'ambito della normale attività

amministrativa; né la forza esecutiva dell'atto sanzionatorio non

tempestivamente impugnato significa che esso acquisti autorità di cosa

giudicata.

D'altra parte, non trattandosi di attività giurisdizionale,

sarebbe da escludere, ad avviso dell'Avvocatura, il preteso contrasto

della disposizione impugnata con l'art. 25, primo comma Cost.. Considerato in diritto :

1. - Il Pretore di Sora con due ordinanze, emesse rispettivamente

il 28 ed il 30 gennaio 1976, solleva, con identica motivazione,

questione di legittimità costituzionale dell'art. 13, comma quarto,

della legge 29 ottobre 1971, n. 889, ritenendone il contrasto con gli

artt. 25, comma primo, e 102, comma primo, della Costituzione.

La precitata legge n. 889 del 1971 reca "norme in materia di

previdenza per gli addetti ai pubblici servizi di trasporto" e prevede

gli adempimenti a carico delle imprese, il cui personale è

obbligatoriamente iscritto al fondo (indicate all'art. 4, primo comma)

nonché le sanzioni civili (art. 11) e le sanzioni amministrative (art.

12) stabilite rispettivamente per i casi di ritardo nell'invio all'INPS

dell'elenco annuale di contribuzione o delle tabelle degli emolumenti

accessori corrisposti al personale e dell'inosservanza dell'obbligo di

versamento dei contributi.

Di detta legge, la disposizione denunziata (art. 13, comma quarto),

nel caso, appunto, di accertata inosservanza dell'obbligo di versamento

dei contributi previdenziali da parte delle aziende pubbliche o private

operanti nel settore dei trasporti pubblici e qualora i soggetti tenuti

al versamento non si siano avvalsi della facoltà di pagare, con

effetto liberatorio, entro cinque giorni dalla contestazione o notifica

una somma pari al minimo della sanzione amministrativa prevista,

attribuisce al capo dell'Ispettorato provinciale del lavoro, competente

per territorio (a sensi del primo comma del medesimo art. 13), se

ritenga fondato l'accertamento e sentito l'interessato che ne abbia

fatto richiesta entro quindici giorni dalla scadenza del termine utile

per il pagamento, il potere di determinare "con ordinanza motivata la

somma dovuta per l'infrazione, tenuto conto della gravità della

violazione" e di ingiungere "all'autore della violazione e alle persone

solidalmente obbligate, di pagare presso l'ufficio del registro, la

somma medesima insieme con le spese di notificazione entro trenta

giorni dalla notificazione dell'ingiunzione".

La sanzione amministrativa in esame consiste nel "pagamento di una

somma non inferiore a lire 500 mila e non superiore a lire 2 milioni,

salvo che il fatto non costituisca reato" (art. 12).

Contro l'ingiunzione del Capo dell'Ispettorato provinciale del

lavoro, "l'interessato, entro il termine prefissato per il pagamento,

può proporre azione (mediante ricorso) al pretore del luogo in cui

l'infrazione è stata accertata" che decide inappellabilmente osservate

le norme processuali all'uopo stabilite (art. 13, quinto, sesto,

settimo e ottavo comma). Infine, per quanto non previsto espressamente

dalla legge qui considerata "si osservano, in quanto applicabili, le

disposizioni della legge 3 maggio 1967, n. 317", recante modificazioni

al sistema sanzionatorio delle norme in materia di circolazione

stradale e delle norme dei regolamenti locali (art. 13, ultimo comma).

A giudizio del pretore rimettente, le attività devolute al Capo

dell'Ispettorato provinciale del lavoro avrebbero natura

giurisdizionale, con conseguente invasione del campo riservato al

potere giudiziario, donde la violazione degli artt.25, comma primo e

102, comma primo, Cost..

2. - La questione non è fondata.

Il giudice a quo assume che la norma denunziata "demanda al capo

dell'Ispettorato provinciale del lavoro un potere sanzionatorio simile

a quello attribuito al giudice penale" e ritiene, perciò, di poter

dedurre argomenti a sostegno della fondatezza della sollevata questione

di costituzionalità dalla sentenza n. 60 del 1969, con la quale questa

Corte ha dichiarato la illegittimità costituzionale delle norme della

legge 7 gennaio 1929, n. 4 attributive di una competenza

giurisdizionale in materia penale all'Intendente di finanza.

Il raffronto, peraltro, non è proponibile, essendo del tutto

evidente che l'attività devoluta dalla legge n. 889 del 1971 al capo

dell'Ispettorato provinciale del lavoro è oggettivamente e

soggettivamente di natura amministrativa e non già giurisdizionale e

meno che mai comporta competenza ad irrogare sanzioni penali.

Come giustamente osserva l'Avvocatura dello Stato, può, invece,

ben più utilmente richiamarsi la sentenza n. 32 del 1970 di questa

medesima Corte, con la quale è stata dichiarata non fondata la

questione di legittimità costituzionale degli artt. 8 e 9 della legge

3 maggio 1967, n. 317, alla quale non a caso, secondo quanto si è

visto, rinvia l'ultimo comma del medesimo art. 13 della legge in esame.

Come nelle fatti specie legali in quella occasione considerate

anche la legge n. 889 del 1971, nella parte denunziata, non prevede

ipotesi di reato, ma dall'inosservanza dell'obbligo di tempestivo

versamento dei contributi previdenziali fa discendere, ricorrendone i

presupposti, una sanzione amministrativa, la cui determinazione in

concreto ad opera del capo del competente Ispettorato del lavoro

esprime semplici valutazioni di merito così escludendosi che si

esorbiti dall'ambito normale dell'attività amministrativa (cfr. anche

sent. n. 95 del 1967; n. 141 del 1969 e n. 3 del 1973). Quanto,

infine, al fatto che l'ordinanza del capo dell'Ispettorato provinciale

del lavoro, se non impugnata nei termini di legge, abbia forza

esecutiva valgono le considerazioni testuali di cui alla richiamata

sentenza n. 32 del 1970 di questa Corte, nella parte in cui ricorda che

l'efficacia di titolo esecutivo è comune ad una pluralità di

provvedimenti che non hanno carattere di giurisdizionalità e che

l'atto amministrativo definitivo può e deve essere impugnato, a pena

di decadenza, entro un tempo prestabilito.

Nessuna violazione si ha, dunque, dell'art. 102, primo comma,

Cost., posto che si è in presenza di attività amministrativa e non

giurisdizionale; e questa constatazione di per sé basta ad escludere

ogni possibilità di contrasto con l'art. 25, primo comma, Cost., della

norma impugnata.