Sentenza n. 15/1976

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 14 della

legge 28 luglio 1967, n. 641 (concernente nuove norme in materia di

edilizia scolastica e universitaria), che recepisce le disposizioni

dell'art. 13 della legge 15 gennaio 1885, n. 2892, per il risanamento

della città di Napoli, promosso con ordinanza emessa il 7 marzo 1973

dal tribunale di Sanremo nel procedimento civile vertente tra Cane Ida

ed altri e il Comune di Taggia, iscritta al n. 188 del registro

ordinanze 1973 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica

n. 183 del 18 luglio 1973.

Visti gli atti di costituzione del Comune di Taggia e d'intervento

del presidente del Consiglio dei ministri;

udita nell'udienza pubblica del 12 novembre 1975 la relazione del

Presidente;

uditi l'avv. Mario Contaldi, per il Comune di Taggia, ed il vice

avvocato generale dello Stato Giovanni Albisinni, per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

La legge 28 luglio 1967, n. 641, concernente nuove norme per

l'edilizia scolastica ed universitaria, con l'art. 14, che recepisce

l'art. 13 della legge 15 gennaio 1885, n. 2892, per il risanamento

della città di Napoli, stabilisce che l'indennità dovuta ai

proprietari di aree espropriate debba calcolarsi sulla media del valore

venale e dei fitti coacervati dell'ultimo decennio, ovvero, in difetto

di locazione accertata, sulla media del valore venale e dell'imponibile

netto ai fini dell'imposta sui terreni e sui fabbricati.

Il tribunale di Sanremo, investito del giudizio intentato da Cane

Ida ed altri contro il Comune di Taggia e concernente la misura della

indennità di esproprio corrisposta dal Comune stesso alle attrici a

seguito della espropriazione di alcuni terreni a norma delle citate

disposizioni, ha sollevato, con ordinanza 7 marzo 1973, questione di

legittimità costituzionale delle disposizioni stesse per asserito

contrasto con l'art. 3 della Costituzione.

Secondo l'ordinanza, la disciplina impugnata violerebbe il

principio di eguaglianza, anzitutto perché, con il riferimento

all'imponibile dell'imposta fondiaria, stabilito con i criteri di cui

al decreto legislativo C.P.S. 12 maggio 1947, n. 356 e non più

rivalutato da allora, indurrebbe una ingiustificata disparità di

trattamento fra i proprietari di terreni espropriati in momenti

diversi, per effetto delle variazioni che inevitabilmente si

verificherebbero, fra un esproprio e l'altro, nei valori monetari e

nelle condizioni economiche del territorio.

Inoltre, la commisurazione dell'indennizzo ai canoni di affitto e,

in difetto, all'imponibile catastale, produrebbe una irrazionale

discriminazione a danno dei proprietari di fondi condotti in proprio,

per l'irrisorietà di quest'ultimo termine di riferimento, cioè

dell'imponibile catastale, rispetto al dato ben più concreto e

realistico costituito dai canoni di affitto degli ultimi dieci anni.

Infine, una ulteriore ingiustificata discriminazione risulterebbe

posta in essere dalla disciplina impugnata, ove si consideri che, per

quanto riguarda i redditi imponibili dei fondi urbani, la legge 23

febbraio 1960, n. 131 prevederebbe un sistema di aggiornamento annuale,

che si tradurrebbe in una posizione di privilegio dei relativi

proprietari rispetto a proprietari di fondi rustici, assoggettati

invece ad imponibili non rivalutati ed espressi in valori da ritenersi

irrisori e privi di significato economico.

L'ordinanza, notificata e comunicata, come per legge, è stata

pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n. 183 del 18 luglio 1973.

Avanti a questa Corte si è costituito il Comune di Taggia, in

persona del sindaco "pro tempore" dott. Romeo Panizzi, rappresentato e

difeso dall'avv. Mario Contaldi, che ha depositato le proprie deduzioni

difensive il 6 agosto 1973.

La difesa del Comune osserva, anzitutto, che secondo la norma

impugnata, il calcolo della indennità di esproprio viene effettuato

tenendo conto anche del valore venale degli immobili espropriati,

valore che ne costituirebbe, anzi, l'elemento di maggior rilievo, per

cui le eventuali diversità derivanti dalla utilizzazione degli altri

elementi di calcolo, previsti dalla legge, perderebbero importanza fino

a divenire insignificanti.

D'altra parte, il ricorso ad elementi diversi dai canoni di affitto

ai fini del calcolo dell'indennità, essendo previsto solo in difetto

dei canoni stessi, sarebbe reso necessario da tale situazione di fatto,

e la scelta del metodo di calcolo rientrerebbe nel discrezionale

apprezzamento del legislatore, rispondente comunque, nella specie, a

criteri razionali e coerenti con l'esigenza di individuare elementi

obiettivi e certi di valutazione e di evitare oneri finanziari troppo

pesanti per la collettività.

Altresì infondata sarebbe la pretesa discriminazione in danno dei

proprietari di fondi rustici, trattandosi di situazioni non comparabili

con quella dei proprietari di fondi urbani per le differenze di natura

ontologica, economica e giuridica che le distinguerebbero e che

troverebbero appunto riscontro nella diversità del regime fiscale dei

fondi stessi, posta in luce dalla medesima ordinanza di rinvio.

Si è altresì costituito in questa sede il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso come per legge

dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha depositato le proprie

deduzioni il 1 agosto 1973.

L'Avvocatura osserva preliminarmente che la dedotta questione

sarebbe inammissibile, non risultando chiara dalla ordinanza di rinvio

la rilevanza della questione stessa, per non essere stata precisata la

natura dei beni espropriati in danno delle attrici nel giudizio

principale, ed in particolare per non essere stato precisato se

trattasi di fondi rustici od urbani, concessi in affitto o condotti

direttamente. Tali precisazioni sarebbero invero indispensabili, data

la sostanza della censura di illegittimità mossa alla norma impugnata.

Nel merito, l'Avvocatura contesta la fondatezza delle doglianze,

osservando che questa Corte, con la sentenza n. 5 del 1960, avrebbe

già portato il suo esame sulla disparità di trattamento fra soggetti

espropriati, che deriverebbe dalla norma impugnata, eseludendone la

fondatezza per la diversità delle situazioni considerate e per la

conseguente, riconosciuta discrezionalità del legislatore nel valutare

i relativi interessi ed il modo di pervenire al massimo della

rispettiva soddisfazione.

Comunque, secondo l'Avvocatura, la norma impugnata non produrrebbe,

di per sé, le lamentate discriminazioni fra proprietari di fondi

urbani e rustici, che sarebbe conseguente, invece, alla stasi del

livello dell'imponibile dell'imposta fondiaria, risultante dalla

mancanza di provvedimenti di rivalutazione dopo il decreto legislativo

C.P.S. n. 356 del 1947, a fronte dell'aggiornamento annuale previsto

per i fondi urbani dalla legge del 1960, n. 131.

D'altra parte, non sarebbe ipotizzabile una violazione del

principio di eguaglianza per effetto della diversa epoca degli

espropri, e della conseguente variazione della misura della indennità,

che sarebbe invece effetto dell'inevitabile verificarsi, fra un

esproprio e l'altro, di variazioni dei valori monetari e delle

condizioni economiche del territorio. Considerato in diritto :

1. - La questione sollevata con l'ordinanza del tribunale di

Sanremo, riguarda la norma sancita dall'art. 14 della legge 28 luglio

1967, n. 641 sull'edilizia scolastica, in quanto, recependo i criteri

di valutazione dell'indennità di esproprio stabiliti dalla legge 15

gennaio 1885, n. 2892, sul risanamento della città di Napoli, (che

stabilisce il riferimento alla media del valore venale e dei fitti

coacervati dell'ultimo decennio dei terreni espropriati, ovvero, in

difetto di locazioni accertate, alla media del valore venale e

dell'imponibile netto ai fini dell'imposta sui fabbricati), produrrebbe

ingiustificate sperequazioni di trattamento fra i proprietari dei

terreni espropriati, sotto vari profili e precisamente: a) per effetto

della diversità delle liquidazioni, riscontrabile, col decorso del

tempo, in conseguenza della svalutazione monetaria, che non troverebbe

adeguata considerazione nel sistema censurato, dato il mancato

adeguamento dell'imponibile fiscale, fermo ai criteri del d.l. n. 356

del 1947; b) il riferimento all'imponibile catastale, in difetto di

locazione, colpirebbe i proprietari, conduttori in proprio, che, solo

per tale loro qualità, vedrebbero irrazionalmente decurtato in modo

grave l'indennizzo loro spettante; c) la descritta disciplina

costituirebbe un privilegio ingiustificato a favore dei proprietari di

fondi urbani, il cui imponibile è soggetto, invece, ad aggiornamento

annuale in forza della legge 23 febbraio 1960, n. 131.

2. - L'Avvocatura dello Stato ha eccepito pregiudizialmente

l'irrilevanza della questione, stante l'asserita mancata precisazione

nell'ordinanza della natura rustica o urbana dei fondi espropriati e

del tipo di conduzione degli stessi. L'eccezione è, peraltro,

infondata, desumendosi dagli atti che il giudizio principale ha per

oggetto l'indennità di esproprio che, come assumono gli attori (e non

è contestato) è stata liquidata sulla base della media del valore

venale e dell'imponibile catastale determinato a norma del d.l. n. 356

del 1947 sulla revisione degli estimi catastali dei terreni e del

reddito agrario, il che è sufficiente per delineare l'ambito del

giudizio ed evidenziare la rilevanza della questione sollevata ai fini

della decisione del giudizio stesso.

3. - Nel merito, è da rilevare, anzitutto, che la legge 15 gennaio

1885, n. 2892, sul risanamento della città di Napoli, emanata al fine

di provvedere alla eliminazione delle cause urbanistiche delle ripetute

epidemie e delle condizioni di vita antigieniche cui era sottoposta la

popolazione di quella città, ha preveduto (in deroga parziale ai

criteri latamente discrezionali di cui all'art. 39 della legge n. 2359

del 1865) un sistema alternativo di accertamento degli indennizzi da

versare ai proprietari dei fondi espropriati ai fini della

ristrutturazione cittadina, sistema che aveva di mira l'individuazione

di un punto di riferimento obiettivamente accertabile, in modo da

garantire una certa uniformità del trattamento risarcitorio fra i

soggetti espropriati. E, proprio a tal fine, la legge ha fatto

riferimento ad un valore mediato fra il prezzo di mercato dei beni

espropriandi e il coacervo dei relativi canoni di affitto dell'ultimo

decennio, al fine di meglio adeguare le valutazioni alle diverse

situazioni reali. Sempre seguendo lo stesso criterio, la legge ha, poi,

preveduto, in difetto di locazione dimostrabile, il riferimento ad un

altro dato patrimoniale obiettivamente accertabile, costituito

dall'imponibile catastale.

Né va taciuto che tale sistema, oltre a perseguire la detta

finalità, è stato altresì ispirato, in una certa misura,

all'opportunità di tenere presenti alcune esigenze della pubblica

finanza in materia.

Il sistema così adottato, con riferimento alla legge del 1885,

indubbiamente aderente al particolare rilievo dell'interesse pubblico

da perseguire, ha trovato successivamente applicazione in numerose

altre disposizioni legislative riguardanti opere dirette a conseguire

finalità di pubblico interesse (opere ferroviarie, stradali, di

edilizia popolare).

In tale quadro, si inserisce la legge impugnata che si rapporta ad

un vasto ed organico intervento finanziario dello Stato in materia di

edilizia scolastica ed universitaria, cioè, appunto, in materia di

preminente interesse pubblico, legata alla sistemazione urbanistica

dell'intero territorio nazionale, con notevole impegno di mezzi

finanziari a carico diretto dell'Erario.

4. - Da quanto premesso, è agevole trarre una prima conseguenza

positiva di ordine generale circa la indubbia razionalità del sistema

di determinazione degli indennizzi in esame, che, per gli esposti

motivi, risponde ad esigenze apprezzabili dal punto di vista logico ed

economico, e si armonizza con le prospettive di crescente impegno

dell'intervento pubblico in materia.

Occorre aggiungere che il sistema di determinazione dell'indennizzo

non prescinde affatto, come sembra ritenere il giudice a quo, da un

certo adeguamento alla realtà economica, giacché, anche nell'ipotesi

in cui non risultino canoni di locazione, entra sempre a far parte del

calcolo relativo, come dato componente della media, il valore venale

dell'immobile, il che contribuisce in modo determinante ad adeguare,

sia pure entro certi limiti, l'ammontare dell'indennizzo alla realtà

dei valori economici. Alla quale finalità di adeguamento è anche

diretta la legge 22 dicembre 1969, n. 952, che, appunto in tema di

edilizia scolastica e universitaria, ha stabilito una maggiorazione

pari al 2 per cento annuo degli indennizzi dovuti al proprietario

espropriato. Né d'altra parte, secondo la giurisprudenza della Corte,

l'indennizzo per esproprio deve puntualmente corrispondere alla

consistenza economica del bene espropriato, essendo sufficiente che

esso costituisca un "ristoro" anche parziale, purché non meramente

simbolico, il che, appunto, si verifica nella specie. È certo, che il

sistema in esame garantisce, anche nella più ristretta ipotesi, un

indennizzo pari alla media fra valore venale e reddito imponibile

catastale, cioè pari ad una somma superiore, nella generalità dei

casi, alla metà del valore venale. In base a queste considerazioni,

emerge la garanzia di continuità, in un certo adeguamento della

consistenza dell'indennizzo alla progressiva svalutazione monetaria, e

si deve, quindi, escludere che, pur nella costanza dell'elemento di

valutazione costituito dall'imponibile non aggiornato, la differenza di

indennizzo fra proprietari espropriati in epoche diverse per beni in

astratto di eguale valore, assuma la portata generale del prospettato

vizio invalidante della norma impugnata, dovendosi altresì

riconoscere che, entro l'ambito di una ineliminabile variabilità di

casi singoli, disparità di trattamento siano connaturate

all'attuazione, necessariamente graduale, di interventi urbanistici di

ampio raggio, come quello in esame.

Le osservazioni sopra svolte circa la razionalità del sistema di

determinazione dell'ammontare dell'indennizzo, contribuiscono anche ad

escludere la fondatezza della censura concernente la pretesa disparità

di trattamento a danno dei proprietari conduttori in proprio. Invero,

la finalità del sistema stesso postula il ricorso a parametri di certa

identificazione, ed il riferimento all'imponibile catastale, praticato

in numerosi provvedimenti legislativi in materia analoga (e già

riconosciuto utilizzabile, in via di principio, con sentenza di questa

Corte n. 155 del 1972) rappresenta una delle soluzioni più conducenti

ai fini perseguiti, in mancanza del dato costituito dal canone di

locazione, e tale, quindi, da non potersi ritenere in contrasto con

quei criteri di ragionevolezza, il cui riconoscimento è sufficiente

ad escludere ogni sindacato in questa sede circa l'uso del potere

discrezionale del legislatore. Il che, d'altro canto, non esclude ed

anzi, in certo senso, sollecita un auspicabile intervento del

legislatore per un graduale aggiornamento, nella materia in esame, dei

dati catastali, onde accostarli, il più possibile, alla realtà

economica.

5. - Anche per quanto riguarda la pretesa illegittimità della

norma impugnata, conseguente alla situazione di privilegio che si

sarebbe creata a favore di proprietari dei fondi urbani, i quali

riceverebbero un indennizzo più adeguato alla svalutazione monetaria

di quello liquidato ai proprietari dei fondi rustici, deve escludersi

la sussistenza del lamentato vizio di illegittimità.

I fondi urbani e quelli rustici, invero, ai fini della

determinazione del rispettivo indennizzo, presentano caratteri

sostanzialmente diversi, nel senso che la loro situazione

economico-sociale si presenta con note differenziali evidenti, ove si

tenga presente che, a prescindere dalla incidenza dei fenomeni

monetari, il variare del valore dei fondi rustici è essenzialmente

legato, di regola, al mutare della qualità di coltura e classe di

produttività dei fondi stessi, mentre quello dei fondi urbani è

determinato dall'imponente e preponderante fenomeno del variare del

valore dei fondi urbani e da una molteplicità di fattori, tra cui la

varietà delle possibili destinazioni per fini economici. Ed appunto in

relazione a tali caratteristiche sono stati stabiliti (legge 23

febbraio 1960, n. 131) coefficienti di aggiornamento annuale

dell'imponibile dei fondi urbani, aggiornamento la cui funzione si

svolge nel senso dell'incremento dei tributi cui i fondi sono

sottoposti, oltre che nel senso dell'incremento dell'indennizzo

spettante ai proprietari nel caso di espropriazione in forza della

norma impugnata. L'aggiornamento in parola, pertanto, si armonizza con

il sistema di calcolo del valore ai fini dell'indennizzo, e risponde al

fine di accostarne il contenuto al valore reale. Indubbiamente, ciò

rappresenta un meccanismo di aggiornamento più aderente di quello per

i fondi rustici, in cui l'elemento variabile è il valore venale da

mediare con quello dell'imponibile netto agli effetti dell'imposta

terreni, imponibile da calcolare, tenuto conto della rivalutazione

degli estimi catastali, risalente alla data del decreto legislativo

C.P.S. 12 maggio 1947, n. 356. Ma tale differenza di disciplina, come

si è detto, trova una razionale giustificazione nella superiore

capacità di incremento del valore dei fondi urbani, e tanto può

bastare per escludere la violazione del principio di eguaglianza sotto

il profilo prospettato nell'ordinanza di rinvio.