Sentenza n. 15/1999

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio di legittimità costituzionale dell'articolo 1, comma 4,

lettera a) del decreto legislativo 30 giugno 1994, n. 509 (Attuazione

della delega conferita dall'art. 1, comma 32, della legge 24 dicembre

1993, n. 537, in materia di trasformazione in persone giuridiche

private di enti gestori di forme obbligatorie di previdenza e

assistenza), promosso con ordinanza emessa il 9 dicembre 1996 dal

Tribunale amministrativo regionale del Lazio sul ricorso proposto

dall'Ordine provinciale dei medici chirurghi e odontoiatri di Milano

contro il Ministero del lavoro e della previdenza sociale ed altro,

pervenuta alla Corte costituzionale il 9 ottobre 1997, iscritta al n.

764 del registro ordinanze 1997 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 45, prima serie speciale, dell'anno 1997.

Visti gli atti di costituzione dell'Ordine provinciale dei medici

chirurghi e odontoiatri di Milano e dell'ENPAM;

Udito nell'udienza pubblica del 13 ottobre 1998 il giudice relatore

Cesare Mirabelli;

Uditi gli avvocati Enrico Pennasilico per l'Ordine provinciale dei

medici chirurghi e odontoiatri di Milano e Stefano Mastino del Rio

per l'ENPAM.

Ritenuto in fatto

1. - Nel corso di un giudizio promosso dall'Ordine provinciale dei

medici chirurghi e degli odontoiatri di Milano per ottenere

l'annullamento del decreto del Ministero del lavoro e della

previdenza sociale di approvazione dello statuto dell'Ente nazionale

di previdenza ed assistenza medici (ENPAM), il Tribunale

amministrativo regionale del Lazio, con ordinanza emessa il 9

dicembre 1996 e pervenuta alla Corte costituzionale il 9 ottobre

1997, ha sollevato, in riferimento agli artt. 76 e 77 della

Costituzione, questione di legittimità costituzionale dell'art. 1,

comma 4, lettera a) del decreto legislativo 30 giugno 1994, n. 509,

nella parte in cui, disponendo che lo statuto degli enti gestori di

forme obbligatorie di previdenza e assistenza trasformati in persone

giuridiche private sia ispirato a criteri di trasparenza nei rapporti

con gli iscritti e composizione degli organi collegiali, stabilisce

che restano fermi i vigenti criteri di composizione degli organi

stessi, così come previsti dagli attuali ordinamenti. Questa

disposizione violerebbe gli artt. 76 e 77 della Costituzione, perché

in contrasto con i criteri della delega conferita al Governo, che ha

emanato la disposizione legislativa denunciata. Difatti la legge di

delegazione non stabiliva alcuna limitazione per la composizione

degli organi collegiali, ma prevedeva per gli enti privatizzati, che

assumono forma di associazione o di fondazione, "garanzie di

autonomia gestionale, organizzativa, amministrativa e contabile"

(art. 1, comma 33, della legge 24 dicembre 1993, n. 537).

Lo statuto, deliberato dall'ENPAM ed approvato con il decreto

sottoposto al giudizio del Tribunale amministrativo rimettente, non

ha mantenuto gli organi previsti dal precedente ordinamento, ma ha

introdotto un nuovo organo consultivo (il Consiglio nazionale dei

presidenti degli ordini dei medici) ed ha modificato la composizione

dell'organo deliberativo (il Consiglio generale, composto da

consiglieri nominati per ciascuna Regione dai Presidenti degli ordini

provinciali, da consiglieri eletti dal Consiglio nazionale dei

presidenti degli ordini e da consiglieri eletti dagli iscritti), che

sostituisce il precedente Consiglio nazionale, formato dai soli

presidenti degli ordini provinciali.

Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio ricorda che l'ENPAM

ha prospettato una interpretazione della disposizione denunciata che

darebbe ad essa un significato conforme al criterio di autonomia

organizzativa dell'ente, stabilito dalla delega legislativa, ma

ritiene di non poter seguire questa interpretazione, giacché

l'obbligo di salvaguardare i criteri di composizione degli organi

collegiali previsti dai precedenti ordinamenti escluderebbe il

mutamento attuato con il nuovo statuto dell'ente.

2. - Si è costituito in giudizio l'Ordine provinciale dei medici

chirurghi e degli odontoiatri di Milano, chiedendo che la questione

di legittimità costituzionale sia dichiarata infondata.

La disposizione legislativa denunciata non sarebbe in contrasto con

i principi ed i criteri direttivi contenuti nella legge di

delegazione (art. 1, comma 33, della legge n. 537 del 1993). Il

criterio dell'autonomia gestionale, organizzativa e contabile delle

associazioni o fondazioni sarebbe stato espressamente recepito dalla

norma che disciplina la gestione degli enti privatizzati (art. 2,

comma 1, del decreto legislativo n. 509 del 1994); mentre l'esigenza

di tenere fermi i criteri di composizione degli organi collegiali per

un verso risponderebbe al mantenimento delle funzioni e

dell'attività di natura pubblicistica degli enti gestori di forme

obbligatorie di assistenza e previdenza, per altro verso non

inciderebbe sull'autonomia prevista dalla delega legislativa.

3. - Si è costituito in giudizio anche l'Ente nazionale di

previdenza ed assistenza medici, chiedendo che sia dichiarata la

illegittimità costituzionale della disposizione denunciata.

L'ENPAM è compreso tra gli enti di diritto pubblico, gestori di

forme obbligatorie di previdenza e assistenza, trasformati in enti

con personalità giuridica di diritto privato (art. 1 del decreto

legislativo n. 509 del 1994), avendo assunto la forma della

fondazione. L'ente sostiene che l'obbligo di mantenere ferma, in

sede di trasformazione, la composizione degli organi collegiali non

sarebbe previsto dalla legge di delegazione, che anzi stabiliva tra i

principi e criteri direttivi della delega quello dell'autonomia

organizzativa. Tale autonomia comprenderebbe i rapporti interni

all'ente e riguarderebbe anche i criteri di composizione dei suoi

organi collegiali. Imporre, invece, il mantenimento dei vigenti

criteri di composizione di tali organi non solo sarebbe in

contraddizione con l'autonomia organizzativa dell'ente, ma

impedirebbe che questa si possa anche successivamente esplicare,

escludendo la modifica degli organi che risultassero non più

adeguati per perseguire gli obiettivi dell'ente nella sua

configurazione di organismo privato.

L'ENPAM ritiene che, se pure mancasse la indicazione di criteri e

principi direttivi per la disciplina della composizione degli organi

collegiali, non si potrebbe ritenere che sia stata conferita una

delega in bianco su questo punto, giacché la trasformazione degli

enti gestori della previdenza in enti privati implica che a questi

sia consentito di determinare la propria organizzazione per meglio

soddisfare l'interesse degli iscritti.

4. - In prossimità dell'udienza l'ENPAM ha depositato una memoria

per ribadire e precisare le argomentazioni svolte nell'atto di

costituzione, sottolineando che i dubbi di legittimità

costituzionale verrebbero meno se la norma denunciata fosse

interpretata nel senso che il vigente criterio di composizione degli

organi collegiali sia riferito alla conservazione degli organi

preesistenti, ma non ai loro poteri e competenze. Considerato in diritto

1. - La questione di legittimità costituzionale investe l'art.

1, comma 4, lettera a) del decreto legislativo 30 giugno 1994, n.

509 (Attuazione della delega conferita dall'art. 1, comma 32, della

legge 24 dicembre 1993, n. 537, in materia di trasformazione in

persone giuridiche private di enti gestori di forme obbligatorie di

previdenza e assistenza), il quale stabilisce che restano fermi i

vigenti criteri di composizione degli organi collegiali, così come

previsti dagli attuali ordinamenti, degli enti previdenziali che, non

usufruendo di finanziamenti pubblici, sono trasformati in

associazioni o fondazioni con personalità giuridica di diritto

privato.

Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio ritiene che questa

disposizione possa essere in contrasto con gli artt. 76 e 77 della

Costituzione, non rispondendo ai principi e criteri direttivi

stabiliti dalla legge di delegazione (art. 1, comma 33, della legge

24 dicembre 1993, n. 537). Difatti questa, disciplinando

l'organizzazione della pubblica amministrazione nel contesto di

interventi correttivi di finanza pubblica, prevede che siano

riordinati o soppressi gli enti pubblici di previdenza e assistenza

(art. 1, comma 32), escludendo dalla operazione di fusione e di

incorporazione quegli enti che non usufruiscono di finanziamenti

pubblici, i quali, ferme restando le finalità istitutive e

l'obbligatoria iscrizione e contribuzione, vengono privatizzati,

assumendo la forma dell'associazione o della fondazione, "con

garanzie di autonomia gestionale, organizzativa, amministrativa e

contabile" (art. 1, comma 33, numero 4).

Ad avviso del giudice rimettente, mantenere i criteri di

composizione degli organi collegiali degli enti previdenziali

privatizzati sarebbe in contrasto con il riconoscimento e la garanzia

della loro autonomia organizzativa.

2. - La questione di legittimità costituzionale non è fondata.

2.1. - Nell'esaminare il vizio di eccesso di delega e valutare se

la norma emanata dal legislatore delegato ecceda i margini di

discrezionalità che i principi ed i criteri direttivi imposti dal

legislatore delegante consentono, occorre procedere ad una duplice

operazione ermeneutica. Per un verso devono essere interpretate le

norme che determinano i principi e criteri direttivi, tenendo conto

del complessivo contesto normativo e delle finalità che ispirano la

delega (tra le molte, sentenza n. 531 del 1995). Per altro verso

devono essere interpretate le disposizioni che sono state emanate dal

Governo in attuazione della delega, tenendo presente che i principi

stabiliti dal legislatore delegante costituiscono non solo il

fondamento ed il limite delle norme delegate, ma anche un criterio

interpretativo delle stesse: esse vanno lette, fin tanto che ciò sia

possibile, nel significato compatibile con i principi della delega

(da ultimo, sentenza n. 418 del 1996).

Nell'ambito dei confini stabiliti dalla delega, è da riconoscere

al legislatore delegato un potere di scelta fra le alternative ad

esso offerte (sentenze n. 456 e n. 198 del 1998; sentenze n. 335 e n.

141 del 1993; sentenza n. 4 del 1992).

2.2. - La privatizzazione degli enti pubblici di previdenza e

assistenza è inserita nel contesto del complessivo riordinamento o

della soppressione di enti previdenziali, in corrispondenza ad una

direttiva più generale volta ad eliminare duplicazioni organizzative

e funzionali nell'ambito della pubblica amministrazione. Alla

razionalizzazione organizzativa ed alle fusioni ed incorporazioni,

che tale direttiva implica, si sottraggono gli enti che, non

usufruendo di alcun sostegno finanziario pubblico, intendono

mantenere la loro specificità ed autonomia, assumendo la forma

dell'associazione o della fondazione.

La privatizzazione, prevista dal legislatore delegante, è

caratterizzata da elementi sia di continuità che di innovazione. La

giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 248 del 1997) ha già

riconosciuto che la trasformazione lascia immutato il carattere

pubblicistico dell'attività istituzionale di previdenza ed

assistenza, secondo le finalità istitutive di ciascun ente, così

giustificando l'obbligatorietà dell'iscrizione e della

contribuzione. Si modificano, invece, gli strumenti di gestione e la

qualificazione dell'ente, che si trasforma ed assume la personalità

di diritto privato.

Il legislatore delegante non ha posto alcuno specifico vincolo

quanto alle regole di composizione degli organi collegiali degli enti

in questa fase di transizione e trasformazione, sicché il

legislatore delegato è rimasto libero di determinare la disciplina

che ritenga meglio rispondente alla finalità di assicurare

continuità nell'organizzazione e nel funzionamento degli enti; tanto

più che, nel silenzio del legislatore delegante, i criteri possono

essere desunti dalla disciplina preesistente, se essa non sia

incompatibile con la struttura dell'associazione o della fondazione.

La garanzia dell'autonomia gestionale, organizzativa,

amministrativa e contabile degli enti privatizzati, che costituisce

un principio direttivo della delega, non attiene tanto alla struttura

dell'ente quanto piuttosto all'esercizio delle sue funzioni. In tal

senso il legislatore delegato ha recepito la formulazione della norma

delegante inserendo tale garanzia nella disposizione che disciplina

la gestione degli enti privatizzati (art. 2 del decreto legislativo

n. 509 del 1994). Ma anche se, considerando isolatamente i singoli

segmenti della formula normativa adottata dal legislatore, si

intendesse l'autonomia organizzativa come elemento del tutto distinto

dalla organizzazione della gestione amministrativa e contabile,

riferita quindi alla struttura dell'ente ed alla composizione dei

suoi organi, essa non implicherebbe un'assoluta libertà di

configurare le strutture dell'ente e non escluderebbe l'eventuale

indicazione di limiti entro i quali l'autonomia debba essere

esercitata.

2.3. - Interpretando la disposizione legislativa delegata, è da

rilevare che essa mantiene fermi i "criteri" della disciplina in

precedenza vigenti per la composizione degli organi collegiali;

criteri che vengono così assunti come base e principio della nuova

disciplina statutaria di tali organi. Il dovere di dettare regole che

rispettino i medesimi criteri non implica il divieto di qualsiasi

mutamento di disciplina né impone di cristallizzare in modo assoluto

gli organi collegiali, potendo essere apportate dallo statuto

modifiche alla loro composizione che si ispirino ai "criteri"

preesistenti, rimanendo nell'ambito da essi circoscritto.

Inoltre questa disciplina riguarda lo statuto che deve essere

adottato dai competenti organi degli enti contestualmente alla

deliberazione di trasformazione dell'ente in associazione o

fondazione. Non tocca quindi successive vicende della vita dell'ente,

il cui statuto può essere nel tempo modificato, come è previsto

dallo stesso decreto legislativo n. 509 del 1994 (art. 3, comma 2,

lettera a).

3. - Resta del tutto estraneo alla valutazione della legittimità

costituzionale della norma denunciata l'esame dell'articolazione

degli organi collegiali quale è determinata dallo statuto

dell'ENPAM, rimanendo affidato all'apprezzamento del giudice comune

il giudizio sulla rispondenza della disciplina statutaria ai

"criteri", e quindi ai principi, previsti dagli ordinamenti

preesistenti.