Sentenza n. 150/1969

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei

Ministri, notificato il 27 maggio 1969, depositato in cancelleria il 14

giugno successivo ed iscritto al n. 4 del Registro ricorsi 1969, per

conflitto di attribuzione tra lo Stato e la Regione siciliana sorto a

seguito del decreto dell'Assessore per le finanze della Regione

siciliana 16 dicembre 1968, n. 2126, concernente "Meccanizzazione

ruoli".

Visto l'atto di costituzione del Presidente della Regione siciliana;

udito nell'udienza pubblica del 15 ottobre 1969 il Giudice relatore

Michele Fragali;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Giovanni Albisinni,

per il Presidente del Consiglio dei Ministri, e gli avvocati Antonio

Sorrentino, Pietro Virga e Franco Salerno, per la Regione siciliana.

Ritenuto in fatto :

1. - La legge 13 giugno 1952, n. 693, dispose la meccanizzazione

della formazione dei ruoli erariali e non erariali affidati per la

riscossione agli esattori comunali e provinciali, e autorizzò la

concessione del servizio ad un consorzio obbligatorio fra gli esattori

delle imposte dirette.

La Regione siciliana, con decreto del competente assessore del 16

dicembre 1968, n. 2126, incarico' di tale servizio un consorzio

regionale. Avverso questo provvedimento, il 27 maggio 1969 il

Presidente del Consiglio dei Ministri propose ricorso per conflitto di

attribuzione e sostenne che la materia della formazione dei ruoli è

fra le attività comprese nell'ordinamento degli uffici finanziari,

riservato allo Stato con l'art. 8 del D.P.R. 26. luglio 1965, n. 1074,

contenente norme di attuazione dello Statuto siciliano per la materia

finanziaria, ed attiene comunque alla funzione impositiva che la norma

predetta ha mantenuto allo Stato, avendo riservato alla Regione

unicamente la funzione della riscossione. La Regione, si soggiunge nel

ricorso, con la sua legge 9 marzo 1953, n. 8, ebbe ad attribuire al

suo assessore per le finanze i poteri necessari per l'organizzazione

del servizio meccanizzato, ma nel decreto impugnato si affermò che la

legge predetta avrebbe dovuto operare per il decennio 1954-1963: per la

ipotesi in cui essa dovesse ritenersi ancora in vigore, il Presidente

del Consiglio sollevò in via incidentale questione di legittimità

costituzionale dell'art. 11 per la violazione dell'art. 43 dello

Statuto e dell'art. 8 delle norme di attuazione suddette, non essendo

ancora trasferito alla Regione il potere di interferire

sull'ordinamento degli uffici periferici dell'amministrazione

finanziaria dello Stato, in atto esplicanti funzioni amministrative

nell'interesse della Regione stessa.

2. - La Regione oppose l'irricevibilità del ricorso per decorrenza

del termine e assunse che il provvedimento impugnato era stato portato

a conoscenza della Presidenza del Consiglio mediante un atto

d'intimazione e di diffida notificato dal consorzio nazionale per la

meccanizzazione dei ruoli il 15 marzo 1969 anche al Commissario dello

Stato; cosicché il ricorso non avrebbe potuto essere proposto oltre il

14 maggio 1969.

Circa il merito, la Regione escluse che la compilazione meccanica

del ruolo fosse inerente alla fase di imposizione, perché opera a

ruolo già compilato. Non conta che i ruoli debbano essere formati

dagli uffici distrettuali delle imposte; comunque questi uffici sono,

in base all'art. 8 delle norme di attuazione, in situazione di

dipendenza anche della Regione.

Quanto alla questione di legittimità dell'art. 11 della legge

regionale 9 marzo 1953, n. 8, la Regione ne deduce l'inammissibilità

per il motivo che era stata proposta in relazione all'art. 8 delle

Norme di attuazione, le quali sono entrate in vigore dopo la legge

impugnata; subordinatamente oppose la non fondatezza della questione,

dato che il servizio di meccanizzazione è accessorio a quello di

riscossione.

3. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri propose istanza di

sospensione del provvedimento impugnato, che la Corte rigettò con

ordinanza 30 giugno 1969. Dopo di che la causa venne riportata ad

udienza di discussione.

4. - Il Presidente del Consiglio, con memoria del 2 ottobre 1969,

opponendosi all'eccezione di inammissibilità del ricorso espone ora

che i suoi uffici ebbero notizia del provvedimento regionale

esclusivamente il 28 marzo 1969 attraverso una nota di pari data del

Ministero delle finanze, e contesta che abbia rilievo, ai fini della

decorrenza del termine di impugnativa, la diffida notificata al

Commissario dello Stato dal consorzio nazionale fra gli esattori.

Quanto al merito, il Presidente del Consiglio ribadisce che

l'attività di meccanizzazione dei ruoli costituisce fase del

procedimento di imposizione tributaria, non di quello di riscossione.

Rileva che l'art. 25 del R.D.L. 6 novembre 1930, n. 1465, attribuì al

Ministero delle finanze il potere di autorizzare gli esattori ad

adottare sistemi diversi da quelli già prescritti per le

scritturazioni relative alla loro gestione e l'art. 3, sesto comma,

della legge 16 giugno 1939, n. 942, impose agli esattori stessi di

avvalersi dei sistemi e mezzi meccanici che fossero adottati

dall'amministrazione finanziaria per la compilazione dei ruoli,

concorrendo nelle relative spese e in quelle necessarie per la

manutenzione in comune di schedine e targhette: in entrambe le norme

l'attività di compilazione dei ruoli risulta chiaramente distinta da

quella di riscossione delle imposte, perché la precede, anche se non

la si voglia qualificare relativa all'imposizione del tributo. Il ruolo

per le imposte erariali è formato dall'ufficio delle imposte, prosegue

il Presidente del Consiglio, e, ai fini di tale competenza, non può

distinguersi fra formazione del ruolo e compilazione dello stesso con

mezzi meccanici, ritenuti sinonimi nell'art. 11 della legge 13 giugno

1952, n. 693; il procedimento di imposizione, secondo la memoria

presidenziale, comprende non soltanto l'accertamento, ma anche le

operazioni che lo precedono e quelle che seguono, e sono fra

quest'ultime quelle relative alla formazione dei ruoli.

Non si può distinguere, opina il Presidente del Consiglio, fra

entrate statali ed entrate tributarie attribuite alla Regione ai sensi

dell'art. 2 delle suddette norme di attuazione dello Statuto, perché

pure le seconde sono statali e si devolvono alla Regione; per cui

quella impositiva, anche per codeste entrate, è funzione statale,

tanto più che, per l'art. 2 del D.L. 12 aprile 1948, n. 507, la

Regione, anche per le entrate di sua spettanza, ha poteri soltanto in

materia di riscossione.

Del resto, conclude il Presidente del Consiglio, le norme di

attuazione del 1962 già ricordate dispongono che, per l'esercizio

delle funzioni esecutive ed amministrative spettanti alla Regione ai

sensi dell'art. 20 dello Statuto, essa si avvale, fino a quando non

sarà diversamente disposto, degli uffici periferici statali, e

dispongono altresì che l'ordinamento di questi uffici continua ad

essere regolato dalle norme statali, donde non può essere legittima

l'interferenza attuata dalla Regione con il decreto impugnato.

Quanto alla questione di legittimità costituzionale dell'art. 11

della legge regionale 9 marzo 1953, n. 8, il Presidente del Consiglio

obietta che la norma viola l'art. 43 dello Statuto regionale in virtù

del quale nessun potere statale può ritenersi attribuito alla Regione

prima che le sia stato trasferito, e viola pure l'art. 8 delle norme di

attuazione dello Statuto stesso, le quali hanno carattere

costituzionale e possono aver reso illegittime anche disposizioni di

leggi precedenti.

5. - La Regione, con sua memoria 30 settembre 1969, ribadita

l'eccezione di inammissibilità del ricorso, nel merito afferma che

essa è legittimata a dare istruzioni agli uffici statali di

riscossione delle imposte regionali: al potere del Ministero delle

finanze di dare direttive per la formazione dei ruoli meccanici e di

concedere ad altri questo servizio, si sostituisce quello

dell'assessore regionale, una volta trasferito alla Regione il potere

tributario; e non vale che la Regione, per l'accertamento delle

imposte, si avvalga ancora degli uffici periferici statali. Viene

riaffermata la distinzione fra formazione. del ruolo in senso

concettuale e compilazione di esso in senso materiale; e si soggiunge

che il consorzio nazionale quando, nel 1959, fu autorizzato dalla

Regione ad iniziare il servizio di meccanizzazione, continuò a farlo

svolgere da alcuni esattori già attrezzati a tale scopo. Osserva

inoltre la Regione che, quando il consorzio fu da essa dispensato dal

compiere quell'attività, questa fu continuata dai detti esattori in

proprio e ciò dimostra che la meccanizzazione si svolge nella fase

posteriore all'accertamento, risolvendosi nella traduzione in schede

perforate dei dati risultanti dal ruolo fornito dagli uffici

finanziari. E gli esattori dovevano osservare la disposizione dell'art.

187 del T.U. 29 gennaio 1958, n. 645, che vieta loro financo di

correggere errori materiali e inesattezze in cui gli uffici competenti

per la formazione del ruolo fossero incorsi. La Regione fa anche

presente che le operazioni di meccanizzazione sono minutamente

disciplinate da disposizioni ministeriali, e un decreto ministeriale si

è emanato financo per attribuire un numero di codice ai diversi

tributi. La materia così si profila come di stretta inerenza con

quella riscossione che è di competenza regionale, ed è implicativa

soltanto di operazioni materiali.

Infine la Regione insiste nell'opporsi a che sia sollevata la

questione di legittimità costituzionale prospettata dal Presidente del

Consiglio dei Ministri.

6. - All'udienza del 15 ottobre 1969 i difensori hanno ribadito le

rispettive tesi e conclusioni. Considerato in diritto :

1. - Manca di fondamento l'assunto secondo il quale il ricorso per

conflitto è stato notificato oltre il termine di cui all'art. 39,

secondo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87.

La Regione non prova che del provvedimento impugnato il Presidente

del Consiglio dei Ministri ebbe conoscenza prima che gli pervenisse la

nota del Ministero delle finanze del 28 marzo 1969. Il termine per il

ricorso non potrebbe nemmeno farsi iniziare, come sostiene la Regione,

dal 15 marzo 1969, data di una diffida che il consorzio nazionale

notifico al ministero predetto e al Commissario dello Stato: né il

ministero né il commissario sono legittimati a promuovere conflitti di

attribuzione (cfr., da ultimo, sentenza di questa Corte 2 luglio 1968,

n. 105).

2. - È in discussione anzitutto se la meccanizzazione dei ruoli

esattoriali rientri nella materia della riscossione delle imposte

erariali e non erariali, passata alla Regione siciliana secondo l'art.

8 del D.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074, concernente norme di attuazione

dello Statuto siciliano in materia finanziaria.

La Regione ha dato la più ampia estensione alle attribuzioni

trasferitele, e, nella discussione orale, ha argomentato dal testo

unico delle leggi sulle imposte dirette approvato con D.P.R. 29 gennaio

1958, n. 645, per rilevare che il titolo _ del testo unico predetto,

intestato alla "riscossione", comprende nel suo capo terzo, intitolato

alla "riscossione mediante ruoli", anche le norme sulla formazione dei

medesimi (art. 181): ne ha desunto la conseguenza che la materia della

riscossione va oltre l'ambito della mera esazione del tributo. A sua

volta la sentenza di questa Corte del 18 gennaio 1957, n. 14, ha deciso

che l'art. 2 del D.L. 12 aprile 1948, n. 507, contenente la disciplina

provvisoria dei rapporti finanziari tra lo Stato e la Regione

siciliana, nel trasferire a quest'ultima la competenza sulla

riscossione delle imposte, non si è riferita soltanto alla percezione

delle medesime.

Però, nella specie, è in contestazione, non la formazione dei

ruoli come procedimento giuridico d'imposizione, ma la redazione dei

medesimi come operazione materiale; cosicché, ai fini della decisione

della controversia, basta verificare se in effetti l'attività in

parola possa interferire sull'esercizio della potestà tributaria che

la Presidenza del Consiglio assume ancora spettante allo Stato, sia

pure anche nell'interesse della Regione.

3. - La compilazione meccanografica dei ruoli utilizza

esclusivamente i dati forniti dagli uffici tributari e non comporta

nemmeno la possibilità di correggere quegli errori materiali in cui

gli uffici stessi possano incorrere. Il ruolo così preparato acquista

forza legale e rilevanza esterna soltanto dopo la firma del

rappresentante dell'ufficio delle imposte (art. 181, primo comma, T.U.

del 1958), il visto dell'Intendente di finanza (art. 185 del T.U.

predetto) e la pubblicazione ad opera del comune (art. 186 stesso testo

unico): nella fase anteriore altro non è se non un uniforme elenco di

contribuenti, apprestato con la traduzione di schede, perforate secondo

un codice unitario che risponde a direttive ministeriali, ed immesse

manualmente in macchine elettriche o elettroniche, selettrici e

classificatrici, azionate dall'opera altrettanto manuale dell'uomo. In

questa fase non si compie pertanto alcuna valutazione di capacità

contributiva; ed intuitivamente, è perciò che l'art. 11, lett. a,

della legge 13 giugno 1952, n. 693, ha compreso gli esattori fra coloro

i quali, assieme agli uffici finanziari e agli enti impositori, debbono

osservare le istruzioni ministeriali per la formazione e l'unificazione

dei ruoli. Nulla vi è in tale legge che deroghi alle attribuzioni

degli uffici tributari come organi di potestà impositiva: essa anzi ha

distinto tra "formazione" dei ruoli meccanizzati e "compilazione"

meccanica dei ruoli, chiaramente alludendo, nel primo caso, ad una

attività giuridica, nel secondo caso, ad una attività materiale. Il

successivo testo unico del 1958, poi, mantenendo solo la formazione dei

ruoli nella sfera di potestà degli uffici delle imposte e

dell'Intendente di finanza, l'ha riconosciuta estranea all'ambito

dell'attività meccanografica; donde il consorzio nazionale fra gli

esattori, al quale si sarebbe potuto concedere il servizio

meccanografico (art. 12 della suddetta legge del 1952), altro non

avrebbe dovuto essere se non una forma di organizzazione di un servizio

esattoriale, soggetto, come tutti quelli del genere, all'autorità

degli uffici finanziari centrali e periferici, ma del tutto privo di

qualsiasi forza di ingerenza e di interferenza nell'esercizio delle

funzioni spettanti agli uffici statali.

Conferma di ciò è il modo usato per lo svolgimento del servizio

nella Regione. Esso fu inizialmente attuato dalle maggiori esattorie,

le quali, di propria iniziativa, predisposero gli impianti necessari;

fu attuato dalle stesse esattorie anche dopo che, con il decreto

dell'assessore competente del 1 ottobre 1959, n. 32976, il consorzio

nazionale fu autorizzato ad operare nella Regione. Rimase sempre nella

disponibilità della Regione; ed infatti, fu questa a permettere che il

consorzio predetto esercitasse i suoi compiti nell'isola, e

successivamente con nota dell'assessore, del 5 febbraio 1962, n. 61950,

a sollevare il consorzio da ogni impegno, sia pure con il consenso del

medesimo. Dopo di che, la Regione, ancora di sua autorità, dapprima

riportò il servizio nella sfera esattoriale e, di poi, delibero di far

capo nuovamente al consorzio nazionale e trattò con esso: non è

inutile osservare che, nel corso di tali trattative, il consorzio, con

nota del 27 febbraio 1968, n. 441, formulò all'assessore regionale un

programma che comportava non altro che l'utilizzazione

dell'organizzazione esattoriale preesistente. A loro volta mai gli

uffici centrali e quelli periferici dello Stato rilevarono e

denunciarono invadenza della Regione nella potestà ad essi spettanti,

e ciò prova che la materia di cui si discute non ha natura tale da

contestare e da contrastare quella potestà o da venire in conflitto

con la medesima.

Pertanto, con il provvedimento impugnato, la Regione, ritenuto

insostenibilmente oneroso l'accoglimento delle istanze avanzate dal

consorzio nazionale, volle dare preferenza a quello regionale che, nel

frattempo, si era costituito e aveva presentato proposte apparse meglio

accettabili; e altro non fece che svolgere una funzione dalla quale

l'amministrazione statale non la aveva mai distolta, che mai ne aveva

toccato le attribuzioni, né le aveva turbate, né le aveva

intralciate, né vi si era sovrapposta.

4. - La Regione, per l'esercizio delle funzioni esecutive ad essa

spettanti nella materia tributaria, in virtù del citato art. 8 delle

predette norme di attuazione, deve avvalersi degli uffici periferici

dello Stato fino a nuova disposizione; e non ne può regolare

l'ordinamento. Ma è infondato che il decreto oggetto dell'odierna

controversia abbia violato questo ordinamento.

L'atto regionale non ha modificato la struttura di tali uffici, i

quali, dopo di esso, hanno mantenuto la posizione che avevano nel

quadro dell'organizzazione statale. L'atto regionale ha dato forma

all'esigenza di coordinare l'opera che gli esattori siciliani già

esplicavano per l'approntamento materiale dei ruoli e al bisogno di

fare profittare dei sistemi meccanografici pure quelle esattorie che

ancora operavano con metodi esclusivamente manuali; e questa azione non

porta ingerenza nell'organizzazione governativa, della quale gli

esattori non formano parte. L'atto regionale non fa venire meno tale

organizzazione e non ne pregiudica le linee, anche perché il consorzio

regionale, comunque abbia disposto il decreto di concessione, non deve

ritenersi esonerato dall'osservanza di quelle istruzioni, né sottratto

alla vigilanza governativa, ma deve articolare il suo compito

nell'unità del sistema.

La Presidenza del Consiglio riconduce la competenza necessaria degli

uffici tributari periferici dello Stato al fatto che la Regione non ha

una propria organizzazione finanziaria.

Ma, come si è detto, le menzionate norme di attuazione autorizzano

la Regione ad avvalersi di quegli uffici fino a nuova disposizione,

quindi non definitivamente, e la stessa Presidenza del Consiglio

ammette che gli uffici predetti operano anche nell'interesse della

Regione: onde le attribuzioni dei medesimi non possono reputarsi di

sola spettanza dello Stato. Ora è da ricordare che, secondo la

giurisprudenza di questa Corte, norme di attuazione degli statuti

regionali non sono sempre necessarie per l'assunzione di funzioni

legislative e amministrative da parte della rispettiva regione:

osservò la Corte, nella sentenza 1 luglio 1969, n. 136, non essere

logico ritenere che, fino a quando non si emanino prescrizioni di

coordinamento riguardo ad ipotesi astratte di incidenza dell'interesse

statale in una funzione regionale, ad una regione rimanga inibito di

esercitare la propria competenza per quelle altre ipotesi che, in

concreto, non coinvolgono quell'interesse. Nella specie, la

predisposizione materiale dei ruoli tributari ha una sua delimitazione

chiara, perché è attuabile fino al limite dal quale si diparte la

competenza impositiva degli uffici finanziari dello Stato; questa

competenza, a sua volta, ha preciso contenuto. Se, come si è detto, la

preparazione materiale dei ruoli esattoriali, necessariamente, e di per

sé, importa assoggettamento al potere di direttiva degli uffici dello

Stato, se il consorzio regionale, come altresì si è rilevato, deve

pur esso svolgere compiti che non hanno nulla da vedere con

l'accertamento e l'imposizione tributaria, se mai gli uffici finanziari

periferici dello Stato avevano assunto compiti implicati dal

provvedimento stesso, non si vede come siano necessarie norme di

attuazione per delimitare competenze che la materia distingue ex se e

che la prassi ha consolidato.

5. - Resta assorbita la questione di legittimità costituzionale

dell'art. 11 della legge regionale 9 marzo 1953, n. 8.