Sentenza n. 151/1972

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale dell'art. 16 del d.l.

26 ottobre 1970, n. 745 (provvedimenti straordinari per la ripresa

economica), convertito in legge 18 dicembre 1970, n. 1034, promosso con

ordinanza emessa il 25 maggio 1972 dalla Corte costituzionale in

giudizi riuniti per conflitto di attribuzione tra lo Stato e la Regione

siciliana, iscritta al n. 208 del registro ordinanze 1972 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 141 del 31 maggio 1972.

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri e del Presidente della Regione siciliana;

udito nell'udienza pubblica del 21 giugno 1972 il Giudice relatore

Michele Fragali;

uditi l'avv. Salvatore Villari, per la Regione siciliana, ed il

sostituto avvocato generale dello Stato Umberto Coronas, per il

Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - In precedenti udienze sono venuti in discussione ricorsi per

conflitto di attribuzioni proposti dal Presidente del Consiglio dei

ministri e dal Presidente della Regione siciliana in relazione a

numerosi decreti emessi dall'Assessore regionale per l'industria e il

commercio con i quali si era concesso di installare ed esercitare

impianti di distribuzione di carburanti o si era provveduto in vario

modo in ordine ad autorizzazioni anteriormente rilasciate. Il

Presidente del Consiglio dei ministri impugnava i decreti regionali e

assumeva che essi erano stati emessi in pregiudizio delle competenze

statali fissate nell'articolo 16 del d.l. 26 ottobre 1970, n. 745,

convertito con modificazioni nella legge 18 dicembre 1970, n. 1034, il

quale subordina il rilascio di concessioni di impianto e di esercizio

dei distributori di carburanti all'osservanza degli indirizzi elaborati

dal Comitato interministeriale per la programmazione economica e dei

criteri stabiliti dal Ministro per l'industria su parere delle Regioni

e di una commissione consultiva ministeriale. Il Presidente della

Regione siciliana, dopo aver sostenuto che la norma predetta non faceva

salve le competenze regionali nella materia trasferite alla Regione con

il d.P.R. 5 novembre 1949, n. 1182, impugnava il successivo d.P.R. 27

ottobre 1971, n. 1269, contenente norme per l'esecuzione dell'art. 16

del menzionato d.l. del 1970 e una circolare ministeriale 2 febbraio

1972, perché nemmeno essi tenevano presente la competenza regionale in

materia.

La Corte, riuniti i ricorsi, con ordinanza 25 maggio 1972, riteneva

che sulla decisione dei ricorsi per conflitto di attribuzioni incideva

la legittimità costituzionale del predetto articolo 16 della

menzionata legge del 1970, che ha attribuito alla Regione solo un

compito consultivo del Ministro, senza escludere espressamente, per il

territorio regionale, la competenza degli organi locali dello Stato. E

pertanto disponeva la trattazione innanzi a sé della questione

relativa a tale legittimità sotto il riflesso che non appariva

manifestamente infondato l'assunto della Regione per cui il fatto che

essa non ha ancora esercitato in materia i propri poteri legislativi

esclusivi, non implica competenza dello Stato a sostituire le funzioni

amministrative dei propri uffici locali alle funzioni amministrative

degli uffici regionali, dato che nella materia stessa la Regione

esercita già le funzioni amministrative che spettano allo Stato.

2. - Nel processo di legittimità costituzionale così promosso

sono comparsi tanto il Presidente del Consiglio dei ministri quanto il

Presidente della Regione siciliana.

Il primo ha rilevato che manca nella specie l'oggetto di una

questione di legittimità costituzionale perché, essendosi rilevato

che la legge del 1970 non conserva alla Regione siciliana le competenze

trasferitele con le norme di attuazione di cui al citato d.P.R. 5

novembre 1949, si veniva a profilare un contrasto fra una legge

ordinaria e le norme predette, e cioè un contrasto che si risolve in

sede di applicazione dando la prevalenza a queste ultime, di forza

superiore a quella delle leggi ordinarie nelle singole materie, secondo

la sentenza di questa Corte 30 aprile 1959 n. 30, salva sempre, secondo

la giurisprudenza di questa Corte, la riserva di poteri decisori dello

Stato specialmente quando si tratti di interessi generali, e quindi la

competenza dello Stato ad emanare leggi che abbiano contenuto di

programmi e piani riguardanti l'intero territorio statale, comprese le

Regioni a statuto speciale e relativi alla economia di tutto il Paese o

a singoli settori della stessa. L'art. 16 della legge del 1970

stabilisce norme di programmazione degli investimenti nel settore della

distribuzione dei carburanti: dà al comitato interministeriale della

programmazione il compito di fissare i necessari indirizzi per tutto il

territorio statale e al Ministro per l'industria quello di elaborare

criteri obiettivi per il rilascio, in un numero massimo di concessioni

per ciascuna provincia, su parere delle Regioni e di una commissione

ministeriale. La norma predetta dà al Prefetto e, per la Valle

d'Aosta, al Presidente della Giunta regionale, la competenza al

rilascio delle concessioni, e questa competenza può essere esercitata

dall'Assessore regionale in virtù della prevalenza delle norme di

attuazione dello Statuto su quelle oggetto della questione proposta.

Il Presidente della Regione ha precisato come segue le norme

dell'art. 16 della legge del 1970 lesive della competenza regionale:

a) il comma secondo che conferisce al Prefetto il potere di

rilasciare la concessione nell'ambito della provincia e al Ministro

quello di rilasciarla per le autostrade;

b) il comma quinto che, a parte il carattere di pseudo

programmazione conferito al comitato interministeriale della

programmazione, attribuisce al Ministro anche per la Regione siciliana

il compito di determinare annualmente per ciascuna provincia i criteri

obiettivi per il rilascio e il numero delle nuove concessioni

rilasciabili nell'anno successivo;

c) il comma decimo, per la competenza ad autorizzare la cessione di

concessioni da una provincia all'altra nell'ambito del territorio

regionale;

d) il comma undecimo, al quale vanno estesi i rilievi fatti sul

comma secondo;

e) il comma tredicesimo, che non riconosce il potere regionale di

dettare norme di esecuzione della normativa statale valevoli nel

territorio regionale, sempre che la Regione non intenda di disciplinare

la materia esercitando il suo potere legislativo autonomo;

f) il comma quattordicesimo, che viola la competenza esclusiva

della Regione in materia di enti locali disponendo che in alcuni centri

specificatamente qualificati la concessione di impianto e di esercizio

dei distributori può essere accordata al comune.

3. - All'udienza del 21 giugno 1972 i difensori hanno ribadito le

rispettive tesi ed insistito nelle conclusioni già prese. Considerato in diritto :

1. - La Corte ha proposto la questione di legittimità

costituzionale di una parte dell'art. 16 del dl. 26 ottobre 1970, n.

745, che ha dettato nuove norme per l'impianto e l'esercizio dei

distributori di carburanti, perché ha ritenuto che detta legge era

applicabile alla Regione siciliana e non vi apparivano rispettate le

attribuzioni che in materia competono alla Regione, in base agli artt.

14, lett. d), e 20 dello Statuto regionale; attribuzioni ad essa già

trasferite con il d.P.R. 5 novembre 1949, n. 1182.

L'applicabilità alla Regione siciliana dell'art. 16 predetto era

ammessa, tanto dal Presidente del Consiglio dei ministri, quanto dal

Presidente della Regione siciliana, e deve, in questa sede,

riaffermarsi, perché la Regione non ha ancora esercitato il suo potere

legislativo esclusivo nella materia regolata dalla legge statale. La

Regione peraltro ha dichiarato che vuole prestare osservanza alla legge

stessa nell'applicazione dei poteri amministrativi ad essa trasferiti,

proprio in vista del fatto che essa non ha ancora esercitato la

potestà di legislazione spettantele, ed è chiaro che a quella

osservanza essa non può sottrarsi fino a quando non abbia validamente

legiferato nella materia.

Non è il caso, ciò stante, di portare l'esame sulla natura dei

poteri che il menzionato art. 16 conferisce al comitato

interministeriale per la programmazione ed al Ministro per l'industria,

il commercio e l'artigianato; poteri che la Regione nega possano

qualificarsi di piano o di programma. L'esame di tale questione è

inutile anche perché, secondo la sentenza di questa Corte del 24

gennaio 1964 n. 4, nemmeno la legge di piano o di programmazione può

menomare le competenze amministrative delle Regioni, e può attribuire

allo Stato poteri che assorbano la competenza che la Regione può

esercitare in armonia con quella statale.

2. - La disposizione oggetto della questione di legittimità

costituzionale assegna alla Regione siciliana soltanto una attività

consultiva nei confronti del Ministro dell'industria, del commercio e

dell'artigianato, da esplicarsi dopo che il comitato interministeriale

per la programmazione avrà deliberato sui criteri di attuazione della

legge statale (comma quinto). Ciò fa intendere che nessun altro

compito spetta alla Regione, nemmeno quello sostitutivo del potere

attribuito al prefetto, come risulta, del resto, dalle disposizioni

regolamentari approvate con d.P.R. 27 ottobre 1971, n. 1269. Si ha

conferma di ciò nel fatto che il primo comma dell'art. 16 suddetto

conferisce solo al Presidente della Giunta valdostana competenza per il

rilascio della concessione nel territorio della Regione e, per quanto

in tal modo si sia voluto tener conto del particolare ordinamento

amministrativo della Valle d'Aosta, il non aver fatto salve anche le

attribuzioni della Regione siciliana, a favore della quale lo Stato si

è già spogliato della propria competenza per il particolare settore,

rivela una mens legis discriminatrice in pregiudizio della competenza

siciliana, e rende perciò necessaria una pronunzia di questa Corte.

È esatto che le norme di attuazione degli statuti delle Regioni ad

ordinamento speciale che siano esplicazione dei principi statutari

prevalgono sulle norme delle leggi ordinarie dello Stato, e, in ragione

di tale prevalenza, non danno luogo a conflitto fra legge ordinaria e

norme di attuazione degli statuti stessi. Ma all'adeguamento suddetto

può provvedersi in sede di applicazione della legge ordinaria soltanto

se questa non abbia un contenuto tale da negare effetto alle norme di

attuazione; e, nella specie, la norma denunciata di illegittimità

costituzionale deve ritenersi che non permetta coordinamenti che

lascino salva la competenza della Regione siciliana.

Deve pertanto, entro questi limiti, pronunziarsi l'illegittimità

costituzionale dell'art. 16 del decreto legge 26 ottobre 1970, n. 745,

su menzionato.

3. - Un primo motivo di illegittimità concerne il potere di

rilasciare la concessione di impianto di esercizio e quello di

autorizzare i trasferimenti di impianti da una località ad un'altra di

una stessa provincia (commi 2 e 11). Questi poteri debbono essere

esercitati dalla Regione siciliana, non dai prefetti.

Non risultano poi coordinati con la competenza statutaria della

Regione siciliana i poteri del comitato interministeriale della

programmazione circa la determinazione degli indirizzi da seguire per

il rilascio delle concessioni (comma 5): la Regione, essendo chiamata a

dar pareri al Ministro dopo che il comitato per la programmazione abbia

deliberato sugli indirizzi che il Ministro deve seguire, non è posta

in grado di rappresentare al comitato quali siano le necessità locali

effettive così che il comitato le abbia presenti nel quadro delle

esigenze generali. Se è possibile che, nella sede centrale, si

stabiliscano, anche con riguardo alla Sicilia, indirizzi di carattere

globale, queste esigenze risulteranno aderenti più alla realtà

sociale quando gli indirizzi siano assunti avendo conoscenza della

valutazione che ne fa la Regione. Analogamente deve dirsi che, senza

voler contestare il potere del Ministero dell'industria di dettare

anche per la Regione siciliana criteri generali di rilascio delle

concessioni, sulla base degli indirizzi del comitato di programmazione

(comma 5 già menzionato), deve spettare alla stessa Regione il potere

di specificare, provincia per provincia, le determinazioni

ministeriali; così che la ripartizione dei coefficienti ministeriali

possa avvenire attraverso la considerazione delle concrete necessità

locali.

Deve inoltre affermarsi che spetta alla Regione la competenza ad

accordare l'autorizzazione alla cessione di concessioni da parte di chi

sia proprietario di più impianti di distribuzione situati in diverse

provincie del territorio siciliano (comma 10): la competenza che è

stata attribuita al Ministro per tutto il territorio dello Stato si

spiega con il fatto che il provvedimento autorizzativo riguarda anche

zone territoriali che eccedono i limiti della circoscrizione di un

prefetto, ma non si giustifica quando gli impianti interessano

esclusivamente provincie siciliane.

Il comma 13 non riconosce la competenza regionale a dettare norme

esecutive della legge statale; viceversa tale competenza attiene alla

funzione amministrativa che l'art. 20 del suo statuto attribuisce alla

Regione, e, nell'ambito del regolamento statale e dei compiti ad essa

spettanti, non può essere in nulla pregiudicata.

4. - La Regione ritiene lesiva della propria competenza la norma

del comma secondo che attribuisce al Ministro la competenza ad

accordare le concessioni relative ai distributori di autostrade; ma la

questione non è fondata, a motivo del carattere unitario della

materia, che implica necessità di contemperare anche le esigenze di

Regioni contermini.

Nemmeno fondato è l'assunto che lede la competenza regionale in

materia di enti locali, il comma 14, il quale, per alcune località,

permette di dare la concessione al comune nella concorrenza di

specifiche circostanze. La norma invece dà criteri per l'attività di

distribuzione dei carburanti nelle zone alle quali l'iniziativa privata

non dimostra di avere particolare interesse, ed è perciò coerente

alla necessità di direttive di valore generale, destinate a dare

ordine alla rete di impianti di distribuzione dei carburanti, e

soprattutto ad evitare che in qualche zona abbiano a verificarsi

carenze. Del resto, la norma ha carattere transitorio, riferendosi

all'ipotesi in cui i comuni abbiano chiesto la concessione entro i 180

giorni dall'entrata in vigore della legge di conversione.