Sentenza n. 153/1976

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale:

a) della legge della Regione Umbria 27 giugno 1974, riapprovata il

24 ottobre 1974, recante "Variazioni al bilancio preventivo per

l'esercizio finanziario 1973";

b) delle leggi della Regione Umbria approvate il 6 febbraio 1975,

recanti, rispettivamente, "Revoca della deliberazione n. 1256 del 24

ottobre 1974. Variazioni al bilancio preventivo 1973. Rinvio del

Governo. Riadozione" e "Variazioni al bilancio preventivo 1973";

giudizi promossi con due ricorsi del Presidente del Consiglio dei

ministri, rispettivamente notificati il 13 novembre 1974 e il 25

febbraio 1975, depositati in cancelleria il 19 novembre 1974 e il 4

marzo 1975 ed iscritti al n. 17 del registro ricorsi 1974 e al n. 3 del

registro ricorsi 1975.

Visto l'atto di costituzione del Presidente della Regione Umbria

(ric. 3/75);

udito nell'udienza pubblica del 7 aprile 1976 il Giudice relatore

Vezio Crisafulli;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti,

per il Presidente del Consiglio dei ministri, e l'avvocato Aldo Piras,

per la Regione.

Ritenuto in fatto :

1. - Con ricorso notificato il 13 novembre 1974 e depositato il 19

novembre 1974, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato

e difeso dall'Avvocato generale dello Stato, ha impugnato in via

principale la legge della Regione Umbria 24 ottobre 1974, recante

"Variazioni al bilancio preventivo per l'esercizio finanziario 1973".

La legge predetta, già rinviata dal Commissario del Governo,

sarebbe in primo luogo in contrasto con l'art. 127, quarto comma, Cost.

e con l'art. 62 dello Statuto regionale, per essere stata riapprovata a

maggioranza semplice, anziché con la prescritta maggioranza assoluta.

Al riguardo il ricorrente, dopo aver osservato che tale vizio del

procedimento precluderebbe di per sé la promulgazione della legge, fa

presente di essersi determinato al ricorso in considerazione del

comportamento della Regione, che, nonostante l'esito sfavorevole della

seconda votazione, ha comunicato la relativa deliberazione consiliare

al Commissario del Governo, lasciando intendere di voler dar corso

alla promulgazione.

Nel merito la legge regionale sarebbe viziata per contrasto con

l'art. 75, ultimo comma, dello Statuto regionale e con l'art. 119,

primo comma, della Costituzione. Assume, infatti, la difesa dello Stato

che la prima approvazione della legge impugnata, avente ad oggetto

variazioni al bilancio di previsione per il 1973, non avrebbe potuto

aver luogo oltre il 30 aprile dell'anno successivo, termine statutario

per la presentazione al Consiglio regionale del conto consuntivo, a

norma dell'art. 75 citato.

2. - Con altro ricorso notificato il 25 febbraio 1975 e depositato

il 4 marzo 1975, il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocato generale dello Stato, ha impugnato

in via principale due leggi della Regione Umbria approvate dal

Consiglio regionale il 6 febbraio 1975 recanti, l'una (deliberazione n.

1363) "Revoca della deliberazione n. 1256 del 24 ottobre 1964.

Variazioni al bilancio preventivo 1973 - Rinvio del Governo -

Riadozione"; l'altra (deliberazione n. 1364) recante "Variazioni al

bilancio preventivo 1973".

Le due leggi sarebbero in contrasto con l'art. 134 Cost., essendo

in realtà dirette ad eludere il sindacato della Corte costituzionale

sulla legge regionale sottoposta a seconda votazione il 24 ottobre

1974, nei confronti della quale il Presidente del Consiglio aveva già

proposto ricorso nei termini riassunti al punto che precede. Ed

inoltre, la seconda contrasterebbe anche con l'art. 61 ultimo comma (e

non 30, come si legge nel ricorso) del regolamento del Consiglio

regionale dell'Umbria, in quanto adottata prima del decorso di un

semestre a partire dalla data di reiezione del precedente progetto di

legge di identico contenuto (24 ottobre 1974); e con l'art. 127, quarto

comma, Cost., e 62 dello Statuto regionale, poiché con l'approvazione

a maggioranza assoluta del nuovo progetto di contenuto identico al

precedente, la Regione avrebbe inteso rinnovare la deliberazione

relativa in seconda lettura, che non aveva raggiunto la prescritta

maggioranza, sostituendovene una nuova e ulteriore, conforme a quanto

stabilito nel citato quarto comma dell'art. 127 della Costituzione.

Nel merito, la difesa dello Stato richiama le stesse censure mosse

contro la legge riproposta al Consiglio regionale il 24 ottobre 1974 e

sopra riferite.

3. - In quest'ultimo giudizio si è costituito il Presidente della

Regione Umbria sostenendo l'inammissibilità del ricorso e chiedendone

subordinatamente il rigetto nel merito. L'impugnativa avanti alla

Corte costituzionale delle due deliberazioni legislative sarebbe

improponibile, essendo mancate per entrambe la fase del rinvio con

conseguente riesame da parte del Consiglio regionale, dovendo le dette

leggi considerarsi come approvate per la prima volta. La difesa della

Regione, inoltre, assume che la norma prescrivente il decorso di un

semestre dalla reiezione di un progetto di legge per l'approvazione di

altro progetto di contenuto identico non sarebbe vincolante, come pure

non potrebbe considerarsi perentorio il termine del 30 aprile per le

variazioni al bilancio di previsione dell'esercizio precedente,

essendo un dato di comune notorietà che esso non viene mai rispettato

neppure dallo Stato.

4. - Nella pubblica udienza, le difese delle parti hanno insistito

nelle rispettive conclusioni. Considerato in diritto :

1. - I due ricorsi hanno sostanzialmente lo stesso oggetto ed

involgono questioni strettamente connesse. I relativi giudizi vengono

perciò riuniti e decisi congiuntamente.

2. - Il primo ricorso denuncia la illegittimità costituzionale

della legge della Regione Umbria 24 ottobre 1974, recante "Variazioni

al bilancio preventivo per l'esercizio finanziario 1973", sotto un

duplice profilo: a) per essere stata riapprovata nel suo testo

originario, a seguito di rinvio, senza la maggioranza assoluta

richiesta dall'art. 127 Cost. (e dall'art. 62 dello Statuto della

Regione); b) perché, già al momento della prima deliberazione (27

giugno 1974), era scaduto il termine statutario per la presentazione

del rendiconto consuntivo dell'esercizio 1973, sicché variazioni al

bilancio di previsione relative al medesimo esercizio finanziario non

sarebbero più state possibili, ostandovi i principi generali della

contabilità pubblica richiamati dall'art. 119 Cost., oltre che la

specifica disposizione dell'art. 75 dello Statuto.

3. - Logicamente pregiudiziale è l'esame del primo ordine di

censure, che si palesano ammissibili e fondate.

È pacifico tra le parti, e si evince dagli atti del Consiglio

regionale allegati al ricorso, che, nella seduta del 24 ottobre 1974,

la proposta di riadozione della legge precedentemente rinviata dal

Governo ottenne il voto favorevole di 15 consiglieri contro 8, sui 30

assegnati alla Regione, non raggiungendosi pertanto la maggioranza

assoluta a tal fine prescritta. Dal che potrebbe anzi argomentarsi, a

rigore, che la proposta era da considerare respinta, e la legge,

dunque, non approvata (ed in questo senso avrebbe dovuto esprimersi il

Presidente dell'Assemblea nel proclamare il risultato della votazione),

rendendosene pertanto superflua l'impugnazione da parte dello Stato;

con l'ulteriore conseguenza della chiusura del procedimento

legislativo, e del divieto, a norma dell'art. 61 del Regolamento

consiliare, cui rinvia l'art. 42 dello Statuto, di ripresentazione

della stessa proposta di legge se non dopo il decorso di sei mesi.

Senonché, sta di fatto che il Consiglio regionale ha erroneamente

ritenuto di avere "riadottata" la legge, della quale è stata data

comunicazione al Commissario del Governo come di una legge approvata.

Onde la necessità di proporre ricorso davanti a questa Corte, allo

scopo di farne accertare erga omnes la invalidità per vizio del

procedimento. Nel quale ordine di idee, non sarebbe stato invece

configurabile un ulteriore rinvio al Consiglio regionale, perché,

nessuna modificazione essendo stata apportata al testo precedente, la

legge non avrebbe potuto considerarsi diversa da quella una prima volta

approvata e poi rinviata dal Governo, e perciò "nuova" ai fini del

terzo comma dell'art. 127 della Costituzione.

Né d'altronde alla ammissibilità della censura può formare

ostacolo il principio, più volte affermato dalla giurisprudenza della

Corte (v. da ultimo sent. nn. 123, 132 e 221 del 1975), che i motivi di

ricorso debbano sostanzialmente corrispondere ai rilievi prospettati

nell'atto di rinvio, trattandosi, nella specie, e sempre a seguire la

linea argomentativa da ultimo accennata, di vizio formale sopravvenuto

ed esclusivamente proprio della fase della seconda deliberazione.

Che poi un siffatto vizio sussista realmente, già risulta dalle

considerazioni che precedono, è esplicitamente ammesso dalla Regione e

non richiede ulteriore dimostrazione.

4. - Successivamente, il Consiglio regionale, nella seduta del 6

febbraio 1975, con deliberazione n. 1363 approvava una legge (di

iniziativa di due consiglieri), recante "revoca della deliberazione n.

1256 adottata dal Consiglio regionale il 24 ottobre 1974" (ossia di

quella impugnata con il primo ricorso dello Stato), nonché, con

deliberazione n. 1364, su proposta della Giunta, altra legge

riproducente integralmente il testo originario.

Avverso queste ultime leggi, comunicate entrambe al Commissario del

Governo, si rivolge il secondo ricorso, deducendo violazione degli

artt. 134 e 127 Cost. e dell'art. 61, ultimo comma, del regolamento

consiliare, sopra richiamato, in quanto, revocando la legge a suo

tempo impugnata con il primo ricorso per sostituirvene un'altra, di

identico contenuto, ma adottata - questa volta - con la prescritta

maggioranza, la Regione avrebbe eluso, da un lato, il controllo di

legittimità costituzionale spettante a questa Corte e, d'altro lato,

lo "sbarramento" rappresentato dalle condizioni richieste per la

validità della seconda deliberazione delle leggi regionali, nonché

dal divieto di riproporne l'approvazione, se respinte, prima del

decorso di sei mesi, secondo il già detto.

La difesa della Regione eccepisce pregiudizialmente

l'inammissibilità del ricorso, sostenendo che le due leggi avrebbero

dovuto formare previamente oggetto di rinvio al Consiglio, in quanto

approvate per la prima volta, e cioè leggi nuove.

Ma l'assunto è in contrasto con quanto in fatto è avvenuto,

secondo risulta dagli atti consiliari, e con le dichiarate intenzioni

della Giunta (proponente della seconda) e dello stesso Consiglio

regionale: circostanze, queste, delle quali si può e si deve tenere il

massimo conto quando siano denunciati, come nel caso, vizi del

procedimento legislativo, e tanto più in sede di sindacato preventivo

delle leggi regionali, sospese com'esse sono nella efficacia, perché

non promulgate né pubblicate, e da considerarsi quindi più

propriamente delibere consiliari legislative, non ancora distaccatesi

dai loro autori. E dagli atti si evince con sicurezza che la Giunta

regionale aveva deliberato di proporre al Consiglio "la riapprovazione

della legge suddetta" (sc., della legge a suo tempo rinviata e non

riapprovata, od invalidamente riapprovata, nella seduta del 24 ottobre

1974) "nello stesso testo precedente e con la maggioranza di voti

prescritta nell'art. 62 dello Statuto regionale" (art. 127 Cost.): ciò

che si è puntualmente verificato nella seduta del 6 febbraio 1975, con

la ricordata deliberazione consiliare n. 1364. Nelle premesse della

quale, per di più, si "prende atto che con deliberazione n. 1363 di

data odierna il Consiglio regionale ha deliberato di revocare la

propria deliberazione n. 1256 del 24 ottobre 1974 concernente lo stesso

oggetto"

Non vi ha dubbio, pertanto, che quella del 6 febbraio 1975 è stata

una riapprovazione, con la maggioranza assoluta, del testo legislativo

a suo tempo adottato una prima volta, rinviato dal Governo e poi non

riapprovato (o invalidamente riapprovato dal Consiglio) in seconda

lettura nella seduta del 24 ottobre 1974: non una legge nuova, dunque,

ma una nuova seconda approvazione della medesima legge. Chiara risulta

altresì la funzione che, nell'anomalo procedimento seguito, era

destinata ad assumere la "revoca" della deliberazione del 24 ottobre

1974, utilizzandosi anche una certa ambiguità della parola,

"deliberazione" potendo significare tanto l'atto del deliberare quanto

l'atto deliberato: funzione che consisteva nell'eliminare la votazione

intervenuta, con esito negativo, in quella seduta, e con essa

l'ostacolo ad una terza votazione che la sostituisse ai fini e per gli

effetti dell'art. 127 della Costituzione.

Sostanzialmente, perciò, revoca e riadozione si fondono in unica

determinazione, malgrado l'apparente distinzione dei due atti, peraltro

immediatamente consecutivi nel tempo, oltre che logicamente collegati.

Ed è quindi ammissibile il ricorso che congiuntamente li impugna,

nella loro interdipendenza.

5. - Le considerazioni che precedono valgono altresì a dimostrare

la fondatezza della censura di violazione dell'articolo 127 Cost., che

sicuramente non consente per la riadozione delle leggi regionali

rinviate al Consiglio, fermo restandone il testo originario, una serie

di successive votazioni, fino al raggiungimento della maggioranza

prescritta. Due soltanto sono le fasi previste dall'art. 127: una prima

approvazione, a semplice maggioranza, ed una seconda, ove sia

intervenuto rinvio governativo e le censure con esso prospettate non

siano accolte, con la maggioranza assoluta. E, nella specie, questa

seconda fase era stata ormai infruttuosamente percorsa. Tanto basta

per dichiarare la illegittimità costituzionale anche delle delibere

legislative n. 1363 e n. 1364 del 6 febbraio 1975, rimanendo assorbita

ogni ulteriore e diversa censura.