Sentenza n. 155/1977

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso del Presidente della Regione

Veneto, notificato il 10 giugno 1975, depositato in cancelleria il 24

successivo ed iscritto al n. 23 del registro 1975, per conflitto di

attribuzione sorto a seguito dei telegrammi dei Ministri per il tesoro

e per il bilancio e la programmazione economica, ricevuti,

rispettivamente, il 14 aprile e il 12 maggio 1975, con i quali si

imponeva alla Regione di aprire un conto corrente presso la tesoreria

centrale per farvi affluire i versamenti dello Stato a favore della

Regione.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 9 novembre 1977 il Giudice relatore

Livio Paladin;

uditi l'avv. Giorgio Berti per la Regione Veneto, ed il sostituto

avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti, per il Presidente del

Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

1. - La Regione Veneto ha proposto ricorso per conflitto di

attribuzione, con atto notificato il 10 giugno 1975, avverso i

telegrammi che le sono pervenuti il 14 aprile ed il 12 maggio 1975,

mediante i quali - rispettivamente - il Ministro per il tesoro ed il

Ministro per il bilancio e la programmazione economica invitavano la

Regione a richiedere l'apertura di un conto corrente fruttifero presso

la tesoreria centrale, in cui far affluire i versamenti effettuati

dallo Stato a favore della Regione stessa.

Il ricorso assume che tali telegrammi avrebbero leso l'autonomia

regionale finanziaria e contabile, manifestando la volontà di

sottrarre alla Regione la disponibilità della gestione di cassa (con

tanto maggiore evidenza in quanto - nel frattempo - non sarebbero state

versate alla Regione le rate del fondo comune, a partire da quella

scaduta nel novembre del 1974). A questa pretesa la ricorrente oppone

che la legge finanziaria 16 maggio 1970, n. 281, attuativa dell'art.

119 Cost., configurerebbe un sistema di versamenti diretti ed immediati

alle Regioni, determinando la necessaria separazione della gestione

contabile regionale da quella statale. E non sarebbe nemmeno

applicabile alle Regioni l'art. 2 della legge 6 agosto 1966, n. 629,

richiamata dal primo dei due telegrammi impugnati: dal momento che esse

non potrebbero venire in nessun modo equiparate agli enti che

"beneficiano di contributi... assunti a carico del bilancio dello

Stato" e che pertanto hanno l'obbligo di tenere le relative

disponibilità monetarie in conti correnti con il Tesoro.

Il ricorso aggiunge che la Regione Veneto, in base all'art. 63 del

suo Statuto, "si avvale di un proprio servizio di tesoreria",

specificamente regolato ed istituito dalla legge regionale 2 marzo

1972, n. 8: il che varrebbe ad escludere - di per se solo - qualsiasi

altro servizio di tesoreria gestito dallo Stato (ed assoggettato ai

poteri discrezionali del Ministro del tesoro, relativamente alla

determinazione dei tassi d'interesse).

2. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, costituitosi a mezzo

dell'Avvocatura generale dello Stato, ha eccepito preliminarmente,

sotto un duplice profilo, l'inammissibilità del ricorso.

In primo luogo, il ricorso sarebbe inammissibile per tardività,

dal momento che i due telegrammi impugnati erano stati preceduti - per

ammissione della stessa difesa della Regione - da altri telegrammi

formulanti un identico tipo di richiesta, ma non impugnati nei termini

previsti dall'art. 39 della legge 11 marzo 1953, n. 87, ai quali

andrebbe dunque attribuita la pretesa lesione della competenza

regionale. In secondo luogo, gli atti che la Regione considera viziati

per incompetenza non sarebbero idonei a costituire il tema di un

conflitto di attribuzione, essendosi limitati ad auspicare

l'instaurazione di un determinato rapporto collaborativo fra lo Stato e

la Regione stessa, senza farne derivare alcuna concreta menomazione

dell'autonomia finanziaria regionale.

Nel merito, per altro, l'Avvocatura dello Stato ha chiesto che

venga comunque dichiarata l'infondatezza del ricorso, adducendo che da

parte statale non vi sarebbe stata l'intenzione di esercitare un

controllo contabile sulle somme versate alla Regione, né di ritardare

i relativi versamenti.

3. - La difesa della Regione ha successivamente depositato una

memoria, nella quale si replica - in particolar modo - ad entrambe le

eccezioni d'inammissibilità.

Circa l'asserita tardività del ricorso, si osserva infatti che nei

conflitti di attribuzione non si potrebbero configurare ipotesi

d'inammissibilità per acquiescenza, essendo autonomamente impugnabile

ogni atto che in qualunque modo rappresenti la manifestazione del

potere di cui si contesta la spettanza, salvi i soli atti meramente

esecutivi o strumentali. D'altra parte, circa l'idoneità degli atti

impugnati a costituire il tema di un conflitto, si afferma che essa

sarebbe dimostrata dal fatto che il versamento delle rate bimestrali

del fondo comune, dovute al Veneto per l'anno 1975, non è stato

effettuato se non quando la Regione si è vista costretta ad adire - in

data 14 ottobre 1976 - alla decisione ministeriale di aprire un

apposito conto corrente presso la tesoreria centrale.

Nella pubblica udienza la difesa della Regione ha ribadito le

considerazioni già svolte. Per contro l'Avvocatura dello Stato ha

sostenuto che la vigente disciplina della finanza regionale non

escluderebbe, in alcuna sua parte, che i fondi statali destinati alle

Regioni vengano accreditati presso la tesoreria centrale. Considerato in diritto :

1. - Ai fini della risoluzione del presente conflitto, vanno prese

anzitutto in esame le questioni di ammissibilità del ricorso

regionale, proposte dall'Avvocatura dello Stato.

La Regione Veneto ha sostenuto di essere stata menomata nella

propria autonomia finanziaria e contabile, per effetto di due richieste

avanzate dal Ministro per il tesoro e dal Ministro per il bilancio,

allo scopo di far affluire le somme che le sono dovute dallo Stato in

un conto corrente fruttifero presso la tesoreria centrale. Ma

l'Avvocatura dello Stato ha per prima cosa contestato la tempestività

del ricorso. Ed effettivamente entrambe le parti hanno riconosciuto in

modo esplicito che i telegrammi ministeriali impugnati, rispettivamente

pervenuti alla Regione Veneto il 14 aprile ed il 12 maggio 1975, sono

stati preceduti da varie altre richieste del medesimo genere: quali il

telegramma 13 novembre 1974 del Ministro per il tesoro, testualmente

riprodotto nell'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri, ovvero la lettera inviata il 30 novembre 1973 dal Ministro

per il bilancio ed il telegramma pervenuto il 28 dicembre 1973 dal

Ministro per il tesoro, cui fa riferimento il ricorso regionale.

Tuttavia, l'eccezione di tardività presuppone che gli atti di cui

questa serie si compone fossero tutti astrattamente idonei ad invadere

o ledere l'autonomia finanziaria regionale; sicché la Regione non

potrebbe più denunziare l'invasione o la lesione stessa, non avendo

tempestivamente impugnato il primo atto della serie, dalla data del

quale sarebbe già decorso il termine per ricorrere (secondo il

criterio che la Corte ha seguito nella sentenza n. 87 del 1973).

Viceversa, non è a questa stregua che va ricostruita la vicenda; e

ciò, precisamente, perché nessuno degli atti in esame ha comportato

una menomazione, concreta ed attuale, della competenza o dell'autonomia

delle quali la Regione rivendica l'appartenenza.

In altre parole, il ricorso regionale non è inammissibile in

quanto tardivo, bensì per il prevalente motivo che il tenore degli

atti impugnati, da cui la decisione della Corte non potrebbe

prescindere, è tale da esprimere - di per se stesso - un invito

piuttosto che un'imposizione. Imperniati come sono sulle formule di

stile "pregasi voler provvedere" o "pregasi voler richiedere", i

telegrammi in questione non fanno che rivolgere - sia pure con molta

insistenza - una domanda di collaborazione: rappresentando il frutto

della funzione governativa di coordinamento, esercitata in una forma

non autoritaria, con il dichiarato intento di concordare un controllo

sull'andamento generale dei flussi finanziari e monetari. E la

circostanza che, nel corso della serie delle istanze miranti

all'apertura di un conto corrente presso la tesoreria centrale dello

Stato, si siano registrati - a quanto rileva la difesa della Regione -

vistosi ritardi nei versamenti dovuti all'amministrazione regionale,

non sta a significare che gli atti impugnati possano considerarsi come

la causa dei ritardi stessi, così da concretare un'effettiva lesione

dell'autonomia finanziaria garantita dall'art. 119 della Costituzione.

2. - Del resto, il fatto stesso che da parte statale si sia

ritenuto necessario influire sui comportamenti regionali per mezzo di

direttive non vincolanti, anziché disporre in via diretta ed

imperativa l'istituzione di un conto corrente per ciascuna Regione,

fornisce la riprova che lo Stato non ha inteso esercitare alcun potere

puntualmente determinato dall'ordinamento giuridico, di cui questa

Corte sia competente ad accertare la spettanza nella sede di un

conflitto di attribuzione.

In realtà, sono rimaste per ora isolate le disposizioni sul tipo

di quelle contenute nelle leggi 16 ottobre 1975, n. 492 e n. 493 (di

conversione dei decreti-legge 13 agosto 1975, n. 376 e n. 377), in cui

si prevede che le somme destinate alle singole Regioni per il rilancio

dell'economia "saranno versate dal Ministero del tesoro in appositi

conti correnti infruttiferi aperti presso la Tesoreria centrale". Né,

d'altra parte, potrebbero venire riferite alle amministrazioni

regionali le "Norme circa la tenuta dei conti correnti con il Tesoro",

dettate dalla legge 6 agosto 1966, n. 629: sia perché i relativi

lavori preparatori concordano nel senso che le istituzioni autonome

territoriali non rientrino fra "gli enti che sotto qualsiasi forma

beneficiano di contributi assunti a carico del bilancio dello Stato",

considerati dall'art. 2 primo comma della legge medesima; sia perché

la finanza delle Regioni ordinarie - sebbene essenzialmente derivata da

quella dello Stato - non è basata di norma sull'assegnazione di veri e

propri contributi statali, bensì sul riparto di fondi alimentati

attraverso la soppressione o la riduzione di un complesso di

stanziamenti già iscritti negli stati di previsione della spesa dei

vari ministeri interessati; sia - soprattutto - perché le Regioni non

"hanno l'obbligo di tenere le disponibilità liquide in conti correnti

con il Tesoro" (come invece dispone l'art. 1 della legge n. 629), in

quanto una serie di norme regionali e statali che si riassumono nella

previsione dell'art. 33 della legge 19 maggio 1976, n. 335, le

facoltizza ad istituire propri servizi di tesoreria.

Anche per queste ragioni, però, non è pensabile che i conti

correnti fruttiferi presso la tesoreria centrale, nei quali attualmente

affluiscono i fondi statali destinati alla Regione Veneto come pure ad

altre Regioni ordinarie, possano legittimamente trasformarsi in un

anomalo strumento di controllo sulla gestione finanziaria regionale:

che si presti a venire manovrato in modo da precludere od ostacolare la

disponibilità delle somme occorrenti alle Regioni stesse per

l'adempimento dei loro compiti istituzionali, nelle forme, nelle misure

e nei tempi variamente indicati dalla legislazione statale sulla

finanza regionale, in attuazione dell'art. 119 Cost. E se, viceversa,

si verificasse in tal senso una reale menomazione dell'autonomia

finanziaria regionale, alle Regioni non mancherebbero i mezzi per

invocarne ed ottenerne la tutela.