Sentenza n. 156/1996

ha pronunciato la seguente Sentenza nei giudizi promossi con ricorsi della Regione Liguria e della

Regione Lazio notificati il 20 febbraio 1995, depositati in

cancelleria l'8 e il 9 marzo 1995, per conflitti di attribuzione

sorti a seguito dell'art. 3, commi 1 e 5, del d.P.R. 21 settembre

1994, n. 698 (Regolamento recante norme sul riordinamento dei

procedimenti in materia di riconoscimento delle minorazioni civili e

sulla concessione dei benefici economici), ed iscritti ai nn. 7 e 8

del registro conflitti 1996;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 23 gennaio 1996 il giudice relatore

Riccardo Chieppa;

Uditi gli avvocati Carlo A. Pedemonte per la Regione Liguria,

Franco G. Scoca per la Regione Lazio e l'avvocato dello Stato Oscar

Fiumara per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato in data 20 febbraio 1995 e depositato

in data 8 marzo 1995, la Regione Liguria ha sollevato conflitto di

attribuzione nei confronti dello Stato in ordine al d.P.R. 21

settembre 1994, n. 698, avente ad oggetto: "Regolamento recante norme

sul riordinamento dei procedimenti in materia di riconoscimento delle

minorazioni civili e sulla concessione dei benefici economici",

pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 298 del 22 dicembre 1994.

Secondo la ricorrente, l'art. 3 del predetto regolamento

prevederebbe pesanti compressioni dell'autonomia regionale, in

contrasto con gli artt. 115, 117 e 118 della Costituzione. In

particolare, il primo comma del citato art. 3 costringerebbe le

Regioni ad esercitare un potere sostitutivo nei confronti delle

commissioni mediche operanti presso le unità sanitarie locali,

inadempienti all'obbligo di fissazione della data della visita medica

nei tre mesi decorrenti dall'istanza volta ad ottenere l'accertamento

sanitario della invalidità. Potere sostitutivo che la ricorrente

ritiene inammissibile.

Ad avviso della Regione Liguria gli accertamenti sanitari

finalizzati al riconoscimento delle invalidità non rientrerebbero

nella materia dell'"assistenza sanitaria ed ospedaliera" di cui

all'art. 117 della Costituzione, trattandosi di attività di rilievo

solo incidentalmente sanitario, ma diretta, in sostanza, ad

acquisire, nell'interesse dello Stato, un qualche grado di certezza

sulle condizioni fisiche dell'invalido tale da permettere la

concessione in suo favore dei benefici statali spettantigli. Ma

quand'anche non si aderisse a questa tesi, il potere sostitutivo

regionale contestato sarebbe, comunque, secondo la ricorrente, privo

di supporto legislativo. Esso troverebbe, infatti, fondamento in una

norma di rango regolamentare, che avrebbe esorbitato dai limiti posti

dalla legge n. 537 del 1993, in attuazione della quale è stato

emanato il d.P.R. n. 698 del 1994. Né sarebbe in concreto possibile

per le Regioni interferire nell'attività di accertamento della

commissione medica, di tipo eminentemente diagnostico-specialistico.

Quanto al comma 5 dello stesso art. 3 del regolamento in questione,

esso viene censurato nella parte in cui individua la legittimazione

passiva regionale nei procedimenti giurisdizionali concernenti gli

accertamenti sanitari. Anche con riferimento a tale previsione, il

regolamento avrebbe travalicato gli ambiti ad esso riservati dalla

legge n. 537 del 1993, e sarebbe privo della necessaria copertura

legislativa. Del resto, l'attribuzione di tale legittimazione passiva

processuale non corrisponderebbe alla titolarità di alcun rapporto

giuridico sostanziale in capo alla Regione, dovendo, se mai, spettare

alla unità sanitaria locale presso la quale la commissione medica

opera, tenuto anche conto che il decreto legislativo 30 dicembre

1992, n. 502, e successive modifiche ed integrazioni, stabilisce che

la unità sanitaria locale è azienda dotata di personalità

giuridica pubblica (art. 3, primo comma), e che "tutti i poteri di

gestione nonché la rappresentanza della unità sanitaria locale sono

riservati al direttore generale" (art. 3, sesto comma). Analogamente

dispone, poi, la legge della Regione Liguria 8 agosto 1994, n. 42.

2. - Anche la Regione Lazio, con ricorso notificato il 20 febbraio

1995, e depositato il 9 marzo 1995, ha sollevato conflitto di

attribuzione nei confronti dello Stato in ordine al medesimo art. 3,

commi 1 e 5, del d.P.R. n. 698 del 1994.

Rileva la ricorrente che le disposizioni citate, che

determinerebbero un preoccupante aumento del lavoro delle Regioni,

configurando una ulteriore ipotesi di responsabilità a carico delle

stesse, con conseguente obbligo di risarcimento dei danni,

violerebbero la riserva di legge prevista per la delega alle Regioni

dell'esercizio di funzioni amministrative diverse da quelle elencate

nell'art. 117 della Costituzione.

Sarebbero state, infatti, attribuite alle Regioni nuove funzioni

con un mero atto regolamentare, emanato a seguito di una previsione

legislativa che, pur circoscrivendo la discrezionalità

dell'esecutivo nella disciplina della materia, non fa alcun cenno a

nuove competenze regionali.

Sarebbe, inoltre, violata la riserva di legge contenuta nell'art.

97 della Costituzione, relativa alla organizzazione dei pubblici

uffici.

Le contestate violazioni inciderebbero sulla ripartizione di

competenze tra Stato e Regioni, comportando un abusivo ampliamento

delle attribuzioni regionali come delineate dalla Costituzione.

3. - In entrambi i giudizi si è costituito il Presidente del

Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura

generale dello Stato, che ha concluso per la inammissibilità o la

infondatezza dei ricorsi.

Nelle memorie depositate successivamente, l'Avvocatura ha, in

particolare, escluso che nella specie sia disciplinata un'attività

amministrativa originariamente spettante allo Stato, sicché non

potrebbe parlarsi di una delega di funzioni statali alle Regioni in

assenza di copertura legislativa, in violazione dell'art. 118,

secondo comma, della Costituzione (adombrandosi, in tal modo, anche

la inammissibilità del ricorso).

L'attività relativa agli accertamenti sanitari delle minorazioni

rientrerebbe nella materia dell'assistenza sanitaria e ospedaliera,

assegnata alla competenza regionale dall'art. 117 della Costituzione.

Al riguardo, l'Avvocatura ha sottolineato l'evoluzione normativa, a

partire dalla riforma sanitaria del 1978, nel senso di una

progressiva "regionalizzazione" delle unità sanitarie locali, in cui

si inquadrerebbe anche l'attività di sostituzione da parte delle

Regioni alle commissioni mediche nella fissazione della data della

visita medica per l'accertamento delle minorazioni civili. Ed anche

la legittimazione passiva della Regione nei procedimenti

giurisdizionali conseguirebbe alle competenze regionali in materia,

collegandosi sia alla responsabilità per la disciplina, vigilanza e

controlli, sia ad una specifica responsabilità finanziaria della

Regione per spese di giudizio, interessi etc., avuto anche riguardo

alla rilevanza del contenzioso sviluppatosi in materia.

In conseguenza, non vi sarebbe alcuna violazione della riserva di

legge di cui all'art. 118, secondo comma, della Costituzione, in

quanto il regolamento impugnato non attribuirebbe alcuna nuova

competenza alle Regioni, muovendosi, invece, nell'ottica della

semplificazione dei procedimenti nel quadro delle competenze

preesistenti. Considerato in diritto

1. - Preliminarmente va disposta la riunione dei giudizi per

identità di oggetto.

2. - Le Regioni Liguria e Lazio hanno sollevato conflitto di

attribuzione nei confronti dello Stato in relazione al d.P.R. 21

settembre 1994, n. 698 (Regolamento recante norme sul riordinamento

dei procedimenti in materia di riconoscimento delle minorazioni

civili e sulla concessione dei benefici economici), ritenuto lesivo

della sfera di competenze regionali costituzionalmente definita

(artt. 115, 117 e 118 della Costituzione), sotto il profilo di una

illegittima espansione di essa.

In particolare, le censure delle ricorrenti sono rivolte all'art.

3 del citato d.P.R. n. 698 del 1994, nella parte in cui attribuisce

alle Regioni un potere sostitutivo in caso di ritardo da parte delle

commissioni mediche operanti presso le unità sanitarie locali ad

adempiere l'obbligo di fissazione della data della visita medica per

l'accertamento sanitario dell'invalidità (primo comma); nonché

nella parte in cui afferma la spettanza in capo alle Regioni della

legittimazione passiva nei procedimenti giurisdizionali concernenti

gli accertamenti sanitari, allorché l'atto impugnato sia stato

emanato dalle commissioni mediche operanti presso le unità sanitarie

locali (comma 5).

I profili di illegittimità sono articolati in modo parzialmente

diverso nei due ricorsi, in quanto la Regione Liguria fa anzitutto

valere la spettanza allo Stato delle attività relative agli

accertamenti sanitari finalizzati al riconoscimento delle

invalidità, e, solo in via subordinata, il carattere meramente

regolamentare della norma che disciplina l'attribuzione del

contestato potere sostitutivo regionale. Nel ricorso della Regione

Lazio si lamenta, invece, senz'altro la introduzione nell'ordinamento

di nuove funzioni amministrative regionali attraverso un atto

regolamentare, emanato in assenza di una disposizione legislativa

che, anche indirettamente, ne costituisca il supporto necessario.

Sempre sotto il profilo della carenza di idonea copertura

legislativa, la Regione Lazio sospetta, altresì, il contrasto con

l'art. 97 della Costituzione, che fissa il principio della riserva

(relativa) di legge nella organizzazione dei pubblici uffici.

3. - Deve, anzitutto, essere disattesa l'eccezione di

inammissibilità formulata dall'Avvocatura generale dello Stato sulla

base del rilievo che il regolamento in questione non avrebbe la

funzione di delegare alle Regioni un'attività amministrativa

originariamente attribuita allo Stato, in quanto gli accertamenti

sanitari delle minorazioni rientrerebbero nella materia

dell'assistenza sanitaria e ospedaliera, assegnata alla competenza

regionale dall'art. 117 della Costituzione.

I conflitti vertono, infatti, proprio sulla spettanza di tali

attribuzioni, che, pertanto, costituisce l'oggetto dell'esame nel

merito dei due ricorsi.

4. - Questi, sotto il profilo dell'impugnativa dell'art. 3, primo

comma, del d.P.R. n. 698 del 1994, sono infondati.

L'affidamento alle commissioni mediche operanti presso le unità

sanitarie locali delle funzioni di cui si tratta trae origine dalla

competenza riconosciuta in via generale a queste ultime nella materia

degli accertamenti, delle certificazioni e delle altre prestazioni

medico-legali spettanti al servizio sanitario nazionale già

dall'art. 14, terzo comma, lettera q) della legge di riforma

sanitaria 23 dicembre 1978, n. 833, e dalla conseguente esistenza di

un apparato ad hoc del quale le stesse unità sanitarie locali si

valgono normalmente nell'espletamento di detti compiti.

Di ciò ha tenuto conto la legge 24 dicembre 1993, n. 537, recante

interventi correttivi di finanza pubblica, che, all'art. 11, ha

previsto l'emanazione di un regolamento, ai sensi dell'art. 17,

secondo comma, della legge 23 agosto 1988, n. 400, per disciplinare

il riordinamento dei procedimenti in materia di invalidità civile,

cecità civile e sordomutismo, sulla base di una serie di criteri,

tra i quali la semplificazione dei procedimenti e la distinzione del

procedimento di accertamento sanitario da quello per la concessione

delle provvidenze, con attribuzione della rispettiva competenza alle

commissioni mediche, di cui alla legge 15 ottobre 1990, n. 295, ed ai

prefetti. Distinzione resa, evidentemente, necessaria proprio da

quelle esigenze di snellezza, rapidità ed efficienza, che sono alla

base della previsione del riordinamento della materia. Pertanto, alla

stregua di tali criteri regolatori, contenuti nella citata legge n.

537 del 1993, il regolamento in questione ha individuato, all'interno

di una complessa procedura intesa al riconoscimento delle

invalidità, di sicura spettanza statuale, i compiti tecnici

demandati alle unità sanitarie locali.

Va, a questo punto, rilevato che la potestà di emanare le norme

per la organizzazione, la gestione ed il funzionamento delle unità

sanitarie locali e dei loro servizi (art. 15 della legge n. 833 del

1978) rientra nella materia dell'"assistenza sanitaria e

ospedaliera", di competenza regionale, ex art. 117 della

Costituzione. La struttura organizzativa, intesa come articolazione

degli uffici e dei compiti delle citate unità sanitarie, deve,

pertanto, ritenersi ricompresa tra quelle competenze che fanno capo

alla Regione (sentenza n. 174 del 1991), come anche il generale

potere di vigilanza sulle stesse strutture.

In siffatto quadro, correttamente la norma impugnata ha disposto un

controllo sostitutivo da parte della Regione relativamente

all'ipotesi di mancata osservanza dell'obbligo, posto a carico delle

commissioni mediche, di fissare la data della visita medica per

l'accertamento dell'invalidità.

L'art. 3, primo comma, del d.P.R. n. 698 del 1994 ha, infatti,

previsto la facoltà per l'interessato, decorso inutilmente il

termine di tre mesi dalla presentazione dell'istanza volta ad

ottenere l'accertamento sanitario dell'invalidità civile, di

presentare una diffida a provvedere all'assessorato alla sanità

della Regione territorialmente competente, che fissa la data della

visita, da effettuarsi da parte della commissione operante presso la

unità sanitaria locale di appartenenza entro il termine complessivo

di nove mesi dalla data di presentazione della domanda (ovvero, se la

diffida sia presentata oltre il sesto mese dalla data della domanda,

non oltre novanta giorni dalla sua presentazione).

Appare, pertanto, evidente, per quanto sopra detto in ordine alla

organizzazione e ai controlli in materia di unità sanitarie locali,

che il potere sostitutivo in ordine alla fissazione della data degli

accertamenti sanitari, attribuito dalla norma in questione alle

Regioni, è coerente con il riparto di competenze tra Stato e Regione

quale risulta nell'ordinamento vigente, e trova sicuro fondamento

legislativo nel citato art. 11 della legge n. 537 del 1993. Del

resto, un intervento statale sostitutivo, da parte di organo estraneo

all'apparato sanitario locale, in caso di inerzia, sarebbe stato

certamente invasivo della sfera di competenza della Regione in

materia di organizzazione attuativa degli accertamenti sanitari,

delle certificazioni relative e delle altre prestazioni medico-legali

svolte dall'apparato sanitario ad hoc esistente presso le unità

sanitarie locali.

5. - A conclusioni di segno opposto deve pervenirsi con riferimento

all'impugnativa del comma 5 dell'art. 3 del d.P.R. n. 698 del 1994,

nella parte in cui dispone la spettanza in capo alla Regione della

legittimazione passiva nei procedimenti giurisdizionali concernenti

gli accertamenti sanitari relativi all'invalidità civile, alla

cecità civile e al sordomutismo, ove l'atto impugnato sia stato

emanato dalle commissioni mediche operanti presso le unità sanitarie

locali.

Tale disposizione, che non trova alcun fondamento in una previsione

legislativa, pone a carico della Regione una responsabilità che non

le compete, in quanto non conseguente ad una funzione che ad essa

faccia direttamente capo, ma ad una attività rispetto alla quale la

Regione stessa ha un limitato controllo sostitutivo (e previa

denuncia dell'inerzia) sulla fissazione della data degli

accertamenti.

Per quanto sopra osservato, infatti, lo Stato, al fine di portare a

compimento la procedura diretta alla concessione delle previste

provvidenze statali in favore degli invalidi, affida solo gli

accertamenti sanitari strumentali (istruttoria e valutazione delle

infermità invalidanti e delle menomazioni), rientranti nelle

prestazioni medico-legali del servizio sanitario, alle commissioni

mediche operanti presso le unità sanitarie locali.

Del resto, anche a voler ammettere la possibilità per lo Stato di

porre una legittimazione a gestire le liti a carico di una struttura

a livello regionale per esigenze unitarie e di coordinamento ed

economia di spesa (tenuto conto della prevalente mancanza di ufficio

legale nelle unità sanitarie locali), ciò comporterebbe per essa

struttura anche oneri rilevanti (dissociati dalla gestione delle

provvidenze) in relazione alle spese processuali e alle eventuali

condanne per la soccombenza. E questo non potrebbe avvenire se non ad

opera di una legge che contestualmente indichi anche i mezzi

finanziari per far fronte a tali nuovi oneri.