Sentenza n. 157/1973

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 16

della legge 4 marzo 1877, n. 3706 (legge sulla pesca), e degli artt.

26, 27 e 33 del r.d. 8 ottobre 1931, n. 1604 (testo unico delle leggi

sulla pesca), promossi con le seguenti ordinanze:

1) ordinanza emessa il 4 marzo 1971 dal tribunale di Milano nel

procedimento civile vertente tra Comerio Alfredo e Torno Giuseppe ed

altri, iscritta al n. 378 del registro ordinanze 1971 e pubblicata

nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 297 del 24 novembre 1971;

2) ordinanza emessa il 14 novembre 1972 dal pretore di

Montefiascone nel procedimento penale a carico di Marinacci Cariddi ed

altri, iscritta al n. 63 del registro ordinanze 1973 e pubblicata nella

Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 102 del 18 aprile 1973.

Visto l'atto d'intervento del Presidente del Consiglio dei

ministri;

udito nell'udienza pubblica del 3 ottobre 1973 il Giudice relatore

Guido Astuti;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Giorgio Azzariti,

per il Presidente del Consiglio dei ministri.

Ritenuto in fatto :

Nel corso di un procedimento civile vertente tra Alfredo Comerio e

Felice e Giuseppe Torno, avente ad oggetto lo scioglimento della

comunione di alcuni diritti esclusivi di pesca su di un tratto del

fiume Ticino, il tribunale di Milano ha, di ufficio, sollevato

questione di legittimità costituzionale dell'art. 16 della legge 4

marzo 1877, n. 3706, e dell'art. 26 del t.u. 8 ottobre 1931, n. 1604,

in riferimento all'art. 3 della Costituzione.

Ha osservato il tribunale che i diritti esclusivi di pesca nascenti

da antichi privilegi , da possesso immemorabile e da usucapione, in

quanto cadono su beni del demanio pubblico quali i fiumi, i laghi ed i

torrenti, destinati a soddisfare immediatamente i bisogni della

collettività e ad essere utilizzati indistintamente da tutti i

cittadini, riservando la possibilità di pescare solo ad alcuni di

essi, violerebbero il principio di uguaglianza. Ciò sia per la

disparità di trattamento che il riconoscimento dei diritti esclusivi

di pesca introdurrebbe tra i cittadini e sia per la mancanza di un

ragionevole fondamento della disciplina. In particolare, sotto questo

ultimo aspetto, i diritti esclusivi di pesca non potrebbero più

trovare giustificazione, considerato l'intervenuto mutamento delle

condizioni e delle strutture economiche della società, né sarebbero

legittimati da una finalità di ripopolamento, non esistendo in tale

senso alcun vincolo per il titolare, che, inoltre, non derivando i suoi

diritti da concessione amministrativa, non è soggetto a revoca, ma

solo a decadenza nelle ipotesi di non uso e di violazioni generali

delle leggi sulla pesca.

Non vi è stata Costituzione delle parti private mentre è

intervenuto, a mezzo dell'Avvocatura generale dello Stato, il

Presidente del Consiglio dei ministri, che ha escluso la illegittimità

costituzionale della normativa impugnata. Premesso che ai sensi

dell'art. 823 del codice civile anche i beni demaniali possono formare

oggetto di diritti a favore dei terzi, ha osservato l'Avvocatura

generale dello Stato che laddove i diritti esclusivi di pesca derivano

da concessione amministrativa, questa può essere rilasciata soltanto a

coloro che intendano intraprendere l'allevamento dei pesci e di altri

animali acquatici, è sempre subordinata alle condizioni richieste

dall'interesse generale ed a quelle necessarie per assicurare

l'effettivo e costante esercizio della pesca, ed è sempre revocabile.

Laddove poi, i diritti esclusivi di pesca sono basati su titoli

anteriori, riconosciuti dalla vigente legislazione italiana, vi è

egualmente una rigida subordinazione all'interesse pubblico, sino a

giungere all'obbligo del ripopolamento ittico. Nell'uno e nell'altro

caso, pertanto, l'esistenza dei diritti esclusivi di pesca si

giustificherebbe con il perseguimento di finalità anche di interesse

generale, da parte dei privati che ne sono titolari.

Identica questione di legittimità costituzionale è stata proposta

in un procedimento penale a carico di Cariddi Marinacci, Andrea

Prugnoli, Guglielmo Natali, Gino Natali, Benito Natali, Pierino Rocchi

e Biagio Pesei, imputati di aver esercitato la pesca nel lago di

Bolsena in acque soggette a diritti esclusivi di pesca senza

autorizzazione del concessionario, dal pretore di Montefiascone, il

quale, accogliendo un'eccezione sollevata dal difensore degli imputati,

ha impugnato, per contrasto con gli artt. 3 e 4 della Costituzione, gli

artt. 26, 27 e 33 del r.d. 8 ottobre 1931, n. 1604.

Non vi è stata Costituzione delle parti private, né intervento

del Presidente del Consiglio dei ministri. Considerato in diritto :

1. - Con l'ordinanza del tribunale di Milano viene sollevata

d'ufficio la questione di legittimità costituzionale dell'articolo 16

della legge 4 marzo 1877, n. 3706, e dell'art. 26 del r.d. 8 ottobre

1931, n. 1604, in riferimento all'art. 3 della Costituzione; con

l'ordinanza del pretore di Montefiascone viene sollevata la questione

di legittimità costituzionale degli artt. 26, 27 e 33 del r.d. 8

ottobre 1931, n. 1604, in riferimento agli artt. 3 e 4 della

Costituzione. Poiché entrambe le ordinanze di rimessione propongono la

stessa questione, ossia la costituzionalità del vigente regime degli

antichi diritti esclusivi di pesca nelle acque pubbliche interne,

oggetto di riconoscimento, i giudizi possono essere riuniti e decisi

con unica sentenza.

2. - Si osserva che le acque pubbliche, beni demaniali destinati

alla soddisfazione dei bisogni della collettività, debbono essere

aperte all'uso di tutti i cittadini, con le autorizzazioni

eventualmente necessarie; che i diritti esclusivi di pesca hanno nella

maggior parte dei casi origine da privilegi feudali, ormai privi di

ragionevole giustificazione, e perpetuano ingiuste disparità di

trattamento tra i cittadini, in contrasto con l'art. 3 della

Costituzione, che garantisce a tutti pari dignità sociale ed

eguaglianza davanti alla legge.

La questione non è fondata. I beni appartenenti al pubblico

demanio sono nel nostro ordinamento oggetto di diverse forme di uso: vi

sono usi normali, comuni o speciali, e usi eccezionali, caratterizzati

dalla parziale sottrazione di beni demaniali all'uso generale,

collettivo o individuale, e dalla correlativa attribuzione di diritti

di godimento esclusivo a determinati soggetti, espressamente prevista

anche dall'art. 823 del codice civile. Per quanto concerne il demanio

idrico, accanto agli usi comuni o civici, alcuni dei quali soggetti a

regime di autorizzazioni o licenze amministrative, v'è una

molteplicità di utilizzazioni a fini civili, agricoli, industriali,

che non sono aperte alla generalità dei cittadini, ma limitate a

speciali categorie di utenti, in regime di concessione amministrativa;

così, le derivazioni di acqua pubblica, per uso di forza motrice,

potabile, irriguo, industriale sono oggi consentite (salvo il

riconoscimento dei diritti d'uso anteriormente acquistati), solo a

coloro che ne ottengano regolare concessione, la quale comporta

l'attribuzione di un diritto personale ed esclusivo, di natura

patrimoniale.

Per la pesca nelle acque interne, è previsto un duplice regime,

caratterizzato dalla libertà di esercizio, variamente condizionata e

limitata, per i pescatori di mestiere e dilettanti, nella generalità

delle acque pubbliche, ad eccezione di quelle soggette a diritti

esclusivi di pesca, e riservate o concesse a scopo di ripopolamento e

piscicoltura; e dalla riserva dell'esercizio, con interdizione ai

terzi, nelle acque sulle quali siano stati riconosciuti o concessi

diritti esclusivi a soggetti privati, a cooperative, a consorzi, o

altri enti pubblici. Lo Stato moderno, nell'istituire un regime di

concessioni amministrative temporanee, ha tuttavia ritenuto di

riconoscere i preesistenti diritti esclusivi di pesca, legittimamente

acquistati secondo il diritto anteriore, sotto determinate condizioni,

tanto nelle acque del demanio marittimo e lagunare e nel mare

territoriale, quanto nei laghi, fiumi, torrenti, canali, e in genere in

ogni acqua pertinente al demanio idrico interno. Questo riconoscimento,

implicito nella normativa dell'art. 16 della legge 4 marzo 1877, n.

3706, è stato oggetto di precisa disciplina nella successiva

legislazione dello Stato unitario: con r.d. 15 maggio 1884, n. 2503, fu

regolata la procedura di riconoscimento, determinando i limiti tra la

competenza amministrativa e la giudiziaria; con la legge sulla pesca

del 24 marzo 1921, n. 312, largamente recepita nel t.u. approvato con

r.d. 8 ottobre 1931, n. 1604, fu fatto obbligo di chiedere il

riconoscimento entro brevi termini, sotto comminatoria di estinzione di

questi diritti. In ordine alle acque interne, l'art. 26 del vigente

t.u. conferma l'estinzione di tutti i diritti esclusivi di pesca

risalenti a data anteriore all'entrata in vigore della legge del 1877,

che non siano stati effettivamente esercitati nel trentennio anteriore

al 24 marzo 1921, nonché dei diritti il cui possesso non sia stato

riconosciuto a mente del r.d. 15 maggio 1884, n. 2503, o per i quali

gli aventi diritto non abbiano presentato documentata domanda di

riconoscimento entro il 31 dicembre 1921; e prevede altresì la

revisione dei decreti di riconoscimento, conferendo facoltà al

Ministro per l'agricoltura di provvedere con decreto, sentito il

Consiglio di Stato, alla revoca e declaratoria di estinzione, ovvero

alla conferma, determinando l'oggetto specifico di ogni diritto e il

suo modo di esercizio, in conformità ai titoli di acquisto ed al

possesso goduto nel trentennio anteriore all'entrata in vigore della

legge 24 marzo 1921, n. 312.

Non occorre sottolineare il parallelismo tra questa disciplina e

quella analoga dettata per le derivazioni ed utilizzazioni di acqua

pubblica, che il legislatore moderno ha del pari sottoposto ad un

generale regime di concessioni, ammettendo tuttavia, entro termini

perentori, il riconoscimento dei diritti d'uso preesistenti, acquistati

in base a titolo legittimo ovvero a possesso trentennale anteriore alla

legge 10 agosto 1884, n. 2644 (art. 2 del t.u. approvato con r.d. 11

dicembre 1933, n. 1775).

3. - È evidente che la esistenza di diritti esclusivi di pesca non

comporta alcuna disparità di trattamento nei confronti della

generalità dei cittadini, in rapporto al jus proibenti e al

correlativo divieto di esercizio della pesca entro limitate zone dei

pubblici corsi o specchi d'acqua dolce, divieto che sussiste in egual

misura tanto nel caso di riconoscimento di antichi diritti, quanto in

quello di concessione amministrativa, la cui piena legittimità non è

contestata da alcuno. Occorre altresì non dimenticare che oltre ai

diritti esclusivi vi sono anche, su certe acque, diritti d'uso civico

di pesca, riservati ai soli abitanti di un comune o di una frazione,

con analogo regime di esclusione di tutti gli altri soggetti, privati o

pubblici.

Non si può nemmeno asserire che l'istituto del riconoscimento

integri di per sé una violazione del principio di eguaglianza, quasi

strumento di conservazione di residui privilegi feudali, incompatibili

con l'odierna Costituzione dello Stato, e privi di obbiettiva

giustificazione. È, in primo luogo, inesatto, sotto il profilo

storico-giuridico, attribuire genericamente a questi antichi diritti

origine feudale. L'art. 2 del r.d. 15 maggio 1884, n. 2503, dichiarava

che, agli effetti del riconoscimento "si presume legittimo il possesso

tanto nel caso che siasi acquistato con atto traslativo di proprietà,

o per sovrana concessione, quanto nel caso che siasi continuato per

tempo utile a compiere la prescrizione", salvo il definitivo giudizio

dell'autorità giudiziaria sulla validità dell'acquisto, della

concessione o della prescrizione. A prescindere dai diritti acquistati

in base ad atti di disposizione privata, ovvero in base ad usucapione,

nei limiti in cui gli ordinamenti anteriori ne avessero ammesso la

validità anche rispetto ad acque pertinenti al pubblico demanio o

patrimonio, o ad acque già considerate private e successivamente

dichiarate pubbliche, si deve ricordare che i diritti acquistati per

concessione sovrana, o posseduti ab immemorabili con la conseguente

presunzione di esistenza di pubblico titolo legittimo, non possono

essere qualificati come "privilegi feudali", anche quando l'atto di

concessione abbia la forma della investitura feudale, poiché, come è

noto, questa fu largamente usata anche per costituire rapporti aventi

oggetto e contenuto analogo a quello delle odierne concessioni

amministrative.

Non occorre affrontare qui una indagine sul regime dei diritti di

pesca nelle acque pubbliche secondo le legislazioni dei diversi Stati

preunitari: basterà ricordare che essi furono generalmente conservati

- sempreché ne fosse riconosciuto legittimo l'acquisto secondo la

legislazione del tempo -, anche nel periodo successivo all'applicazione

delle leggi abolitive della feudalità. Di fronte a questa complessa e

varia realtà storico-giuridica, lo Stato nazionale unitario, pur

dichiarando estinti i diritti esclusivi di pesca non più in esercizio,

ha tuttavia ritenuto di consentirne, entro termini perentori ormai da

lungo tempo scaduti, il riconoscimento, con le stesse leggi nelle quali

si riservava e regolava la facoltà di costituirne dei nuovi, mediante

atti di concessione. Questi diritti hanno carattere di perpetuità e di

esclusività; senza approfondirne qui la natura giuridica, discussa in

dottrina, basterà ricordare che la nostra giurisprudenza li ha

costantemente qualificati come diritti reali, e che la vigente

legislazione definisce i loro titolari come "proprietari di diritti

esclusivi di pesca", talché certamente trattasi di diritti soggettivi

perfetti, di carattere patrimoniale.

4. - Nell'ordinanza del tribunale di Milano si osserva che questi

diritti non sono soggetti a revoca, a differenza dalle concessioni,

potendo lo Stato ricorrere solo all'esproprio per restituire le acque

al libero godimento della collettività, e che inoltre essi non

rispondono nemmeno ad esigenze di conservazione ed incremento del

patrimonio ittico, in quanto "se è vero che in alcuni casi il titolare

si occupa del ripopolamento, ciò egli fa spontaneamente senza alcun

obbligo o vincolo, e i diritti non sono soggetti a revoca qualora

invece non vi provveda, potendosi solo dichiarare la decadenza da essi

nelle ipotesi di non uso o di violazioni generali delle leggi sulla

pesca".

La circostanza che i diritti riconosciuti non siano soggetti a

revoca è conseguente alla natura dell'atto di riconoscimento,

concernente diritti preesistenti legittimamente acquisiti, e quindi

diversi da quelli attribuiti temporaneamente dallo Stato in base a

rapporto di concessione: ma questa differenza di regime non integra

certo violazione del principio di eguaglianza o di altro principio

costituzionale. È, d'altra parte, inesatto asserire che i titolari dei

diritti esclusivi di pesca in base a riconoscimento abbiano facoltà di

esercizio indiscriminato senza obblighi né sanzioni. Parallelamente

alle disposizioni per favorire l'industria della pesca e della

acquicoltura, emanate con d.m. 12 ottobre 1926, in rapporto al regime

delle nuove concessioni per tratti di corsi o bacini pubblici d'acqua

dolce, privi o poveri di pesci d'importanza economica, il r.d.l. 27

febbraio 1936, "Razionale esercizio dei diritti esclusivi di pesca

nelle acque interne", ritenuta la necessità urgente ed assoluta di

sottoporre a maggiori controlli l'esercizio di questi diritti, stabilì

che il razionale esercizio della pesca, e la esecuzione delle opere di

miglioramento delle acque dal punto di vista ittico, richieste dal

Ministero dell'agricoltura, "costituiscono un obbligo per i proprietari

di diritti esclusivi di pesca" (art. 1), e disciplinò puntualmente la

presentazione dei programmi di pesca e, ove necessario, di opere

ittiogeniche dirette ad aumentare la pescosità, nonché l'esecuzione

delle opere approvate, disponendo altresì che ai titolari di questi

diritti per zone facenti parte di maggiori superfici acquee, sulle

quali la pesca è esercitata in forma pubblica, possa essere imposto il

concorso nelle spese per opere ittiogeniche e di vigilanza compiute dai

consorzi per la tutela della pesca nelle acque stesse, in quote

proporzionali all'ampiezza delle zone soggette a diritti esclusivi. Il

Ministero dell'agricoltura ha facoltà di ispezioni ed accertamenti

circa l'esercizio della pesca nelle zone di diritto esclusivo (art. 6),

e i titolari di questi diritti, soggetti alla osservanza delle norme

speciali come di quelle generali regolanti la polizia delle acque e

della pesca, anche rispetto agli interessi dei terzi e agli altri

interessi pubblici, in base alla espressa disposizione dell'art. 28,

primo comma, del vigente testo unico, "decadono dal loro diritto per

non uso, o per cattivo uso, in relazione ai fini delle leggi sulla

pesca, durante tre anni consecutivi, o per abituale inosservanza delle

disposizioni legislative o regolamentari attinenti alla pesca".

Anche sotto questo profilo, la dedotta questione di

costituzionalità appare dunque infondata. Certamente si tratta di

situazioni giuridiche risalenti al passato, in larga misura già

estinte, o in via di estinzione; ma non si può, solo per questo,

ritenere che esse siano prive di presupposti obbiettivi, idonei a

giustificarne razionalmente la conservazione. Nel vigente ordinamento,

oltre alla facoltà dell'amministrazione di procedere alla revisione ed

eventuale revoca dei provvedimenti di riconoscimento, e di controllare

l'effettivo esercizio dei diritti di pesca, imponendo obblighi di

conservazione e miglioramento della fauna ittica, sotto sanzione di

decadenza per non uso o cattivo uso, è anche prevista l'eventuale

espropriazione di questi diritti per causa di pubblica utilità,

secondo l'espressa norma dell'art. 29 del vigente testo unico, quando

essi non siano esercitati in rapporto alla loro potenzialità, ovvero

il loro esercizio sia riconosciuto contrario ad esigenze di interesse

generale. La Sardegna, con la legge regionale 2 marzo 1956, n. 39, e

il Friuli-Venezia Giulia, con la legge regionale 12 maggio 1971, n. 19,

hanno dichiarato estinti i diritti esclusivi di pesca, mediante

indennizzo. Ma, allo stato, non sussiste motivo per una declaratoria di

incostituzionalità delle norme della legislazione statale concernenti

il riconoscimento dei diritti esclusivi di pesca, e le conseguenti

sanzioni a carico di chi peschi nelle acque soggette a questi diritti,

senza il consenso del proprietario, possessore o concessionario.

5. - Nell'ordinanza del pretore di Montefiascone la questione è

sollevata anche con riferimento all'art. 4 della Costituzione,

osservando che, oltre alla pari dignità sociale di tutti i cittadini

sancita dall'art. 3, il riconoscimento del diritto al lavoro e la

promozione delle condizioni che rendano effettivo questo diritto

"sembrano palesemente contrastare con situazioni di privilegio come

quelle costituite dal caso di specie".

A prescindere dalla eguale dignità sociale dei cittadini, che

ovviamente non viene qui in considerazione, si deve rilevare che, pur

costituendo tuttora la pesca non soltanto un esercizio di diporto o

svago per dilettanti, ma anche l'attività professionale dei pescatori

di mestiere, non si può tuttavia solo per questo ritenere che

l'esistenza di diritti esclusivi, limitati a zone circoscritte dei

corsi o bacini d'acqua pubblica, possa costituire, di massima,

effettivo limite od ostacolo all'esercizio della pesca da parte dei

terzi, anche pescatori di mestiere, i quali hanno ogni possibilità di

svolgere liberamente la loro attività sulla generalità delle acque

pubbliche aperte all'uso comune o civico della pesca. Qualora, in

determinate circostanze, la presenza di diritti esclusivi dovesse

praticamente impedire ai pescatori di mestiere lo svolgimento della

loro attività, potrebbe prospettarsi la esigenza di provvedimenti,

legislativi o amministrativi, di abolizione o di espropriazione, in

vista dell'interesse generale di questa categoria professionale: ma è

ovvio che trattasi di problemi particolari, la cui soluzione potrà

essere oggetto di valutazioni discrezionali di politica legislativa o

di azione amministrativa, non già di una decisione di questa Corte, in

rapporto alla denunziata illegittimità costituzionale che, in linea di

principio e con riguardo alla generalità delle situazioni, sicuramente

non sussiste, secondo l'interpretazione che i principi sanciti

dall'art. 4 della Costituzione hanno finora costantemente avuto. Anche

sotto quest'ultimo profilo la questione deve ritenersi infondata.