Sentenza n. 157/1991

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio promosso con ricorso dalla Regione Toscana notificato il

2 agosto 1990, depositato in Cancelleria l'8 agosto successivo ed

iscritto al n. 31 del registro ricorsi 1990, per conflitto di

attribuzione sorto a seguito del decreto del Presidente del Consiglio

dei ministri 30 aprile 1990, n. 150 recante "Regolamento per

l'organizzazione del Dipartimento per il coordinamento delle

politiche comunitarie nell'ambito della Presidenza del Consiglio dei

ministri";

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 29 gennaio 1991 il Giudice

relatore Vincenzo Caianiello;

Uditi l'avv. Mario Chiti per la Regione Toscana e l'Avvocato dello

Stato Ivo M. Braguglia per il Presidente del Consiglio dei ministri;

Ritenuto in fatto

1.1. - Con ricorso, notificato il 2 agosto 1990 e depositato l'8

agosto successivo, la Regione Toscana solleva conflitto di

attribuzione, nei confronti dello Stato, in relazione al decreto del

Presidente del Consiglio dei ministri 30 aprile 1990, n. 150, recante

il regolamento per l'organizzazione del dipartimento per il

coordinamento delle politiche comunitarie nell'ambito della

Presidenza del Consiglio dei ministri, in quanto emanato in

violazione di legge ed invasivo della sfera di competenze regionali.

La Regione ricorrente - premesso che la legge 16 aprile 1987, n.

183 (Coordinamento delle politiche riguardanti l'appartenenza

dell'Italia alle Comunità europee ed adeguamento dell'ordinamento

interno agli atti normativi comunitari), all'art. 1, ha istituito il

dipartimento per il coordinamento delle politiche comunitarie,

rinviandone l'organizzazione ad un successivo regolamento da

adottarsi con decreto del Presidente della Repubblica, sentite le

competenti commissioni parlamentari, e che la legge 9 marzo 1989, n.

86 (Norme generali sulla partecipazione dell'Italia al processo

normativo comunitario e sulle procedure di esecuzione degli obblighi

comunitari) ha ampliato le competenze del dipartimento ed il ruolo

del Ministro senza portafoglio ad esso preposto - rileva che l'art.21

della successiva legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina

dell'attività di Governo e ordinamento della Presidenza del

Consiglio dei ministri), ha previsto, più in generale, la

costituzione di dipartimenti, quali strutture interne alla Presidenza

del Consiglio, di ausilio e di carattere strumentale rispetto ai

compiti del Presidente, mediante l'adozione di decreti dello stesso

Presidente del Consiglio, d'intesa con il Ministro senza portafoglio

competente.

A causa della successione di tali leggi nel tempo, ad avviso della

ricorrente, il Governo ha ritenuto, per presunte ragioni di

uniformità rispetto ad altri dipartimenti, di seguire, per

l'organizzazione del dipartimento in questione, una procedura

equivoca, mutuando la disciplina applicabile in parte dalla normativa

precedente (parere delle Commissioni parlamentari) e in parte dalla

normativa sopravvenuta (forma del D.P.C.M., invece che del d.P.R.).

Precisato che i dipartimenti ipotizzati dall'art. 21 della legge

n. 400 del 1988 riguardano le sole strutture interne e meramente

strumentali rispetto ai compiti del Presidente del Consiglio, così

differenziandosi da altri dipartimenti a carattere "esterno", quale

il dipartimento delle politiche comunitarie, la ricorrente sostiene

che, per la organizzazione di quest'ultimo, si è erroneamente

utilizzato uno strumento normativo inidoneo e quindi illegittimo,

specie in considerazione del fatto che le competenze del dipartimento

sono dal provvedimento impugnato addirittura dilatate, tanto da

violare le competenze regionali. In altre parole, con la forma

utilizzata, meno garantistica di quella imposta dalla legge n. 183

del 1987, verrebbero introdotte nuove competenze dipartimentali in

violazione delle attribuzioni regionali.

1.2. - Con altra censura la ricorrente denuncia alcune

disposizioni dell'art. 2 del provvedimento impugnato, che

concretizzerebbero vere ingerenze negli affari regionali a rilievo

comunitario, eliminando addirittura spazi riconosciuti alle regioni

dalla normativa comunitaria.

Si tratterebbe in particolare della previsione del generico potere

di promozione e di coordinamento dell'attività di tutte le pubbliche

amministrazioni (lett. a), del coordinamento delle stesse

amministrazioni pubbliche ai fini della formulazione degli atti

comunitari (lett. c), del coordinamento delle attività delle regioni

in sede comunitaria (lett. d), dello sviluppo dei rapporti con gli

organi comunitari per la trattazione degli affari comunitari di

interesse dell'Italia (lett. g), della vigilanza per la corretta e

tempestiva attuazione delle disposizioni comunitarie (lett. i), e,

soprattutto, delle attività connesse all'attuazione dei regolamenti

comunitari in tema di programmi integrati mediterranei (P.I.M.) e di

fondi comunitari a finalità strutturali (lett. n).

A sostegno della censura la ricorrente ricorda che la possibilità

per le regioni di svolgere attività di rilievo internazionale e, in

particolare, di instaurare rapporti diretti con le Comunità europee

è riconosciuta sia in sede legislativa (art. 4 d.P.R. n. 616 del

1977, circa l'attività promozionale all'estero), sia da una copiosa

giurisprudenza costituzionale, alla luce della quale possono

ritenersi ammissibili i contatti diretti tra organismi comunitari e

regioni, contatti che illegittimamente l'impugnato provvedimento

tenterebbe di impedire mediante forme di coordinamento che si

traducono in un esproprio delle competenze regionali.

1.3. - Infine, la ricorrente denuncia il provvedimento nella parte

in cui (art. 1, lett. o) prevede, tra le competenze del dipartimento,

"la formazione di personale e di operatori pubblici e privati con

riferimento a temi e problemi comunitari", così interferendo con le

attribuzioni regionali in tema di formazione professionale.

2. - Si è costituito nel presente giudizio il Presidente del

Consiglio dei ministri, precisando che l'adempimento in ordine

all'organizzazione del dipartimento, originariamente previsto

dall'art. 1 della legge n.183 del 1987 con la forma del decreto del

Presidente della Repubblica e secondo una particolare procedura, si

è in seguito inserito nel quadro normativo dettato dalla legge n.

400 del 1988 (art. 21), posto che il predetto dipartimento, chiamato

ad operare in un'area di competenza del Presidente del Consiglio

(art. 5, comma 3, lett. a), della legge 400 del 1988), deve

necessariamente inquadrarsi nella organizzazione della Presidenza

come un dipartimento di questa. Lo stretto legame e la strumentalità

con le funzioni del Presidente del Consiglio sono, d'altra parte,

testimoniati dalla originaria previsione legislativa (art. 1 della

legge n. 183 del 1987), secondo cui per la provvista di personale del

dipartimento si sarebbe dovuto attingere alla dotazione organica

della Presidenza del Consiglio, dotazione assicurata poi in concreto

dalla legge n. 400 del 1988.

Inoltre alla determinazione di provvedere, a termini dell'art.21

della legge n. 400 richiamata, appunto con decreto del Presidente del

Consiglio dei ministri, si è pervenuti anche a seguito del parere

del Consiglio di Stato, il quale, precisata la natura regolamentare

dell'adottando decreto, ha richiamato anche la possibilità di

sentire preventivamente le commissioni parlamentari, così come

richiesto dall'art. 1 della legge n. 183 del 1987.

Ciò premesso, e con riferimento alla prima censura, che ha ad

oggetto la forma utilizzata per l'adozione del provvedimento

impugnato, l'Avvocatura generale dello Stato ne rileva la

inammissibilità, in quanto inconferente rispetto alla tutela delle

attribuzioni regionali, costituzionalmente garantite.

Riguardo alla seconda doglianza, che si appunta contro talune

disposizioni dell'art. 2 del provvedimento impugnato, la difesa dello

Stato ribadisce il carattere strumentale della struttura

organizzativa per lo svolgimento di compiti che fanno capo al

Presidente del Consiglio o al Ministro senza portafoglio da lui

delegato, e contesta la denunciata invasività di competenze

regionali. Infatti, gli adempimenti affidati al dipartimento o

attengono ad una fase preparatoria ed istruttoria di competenze

presidenziali (art. 2, lettere a), c), g), i), in vista della

necessaria promozione delle iniziative e del coordinamento delle

stesse nell'arco della politica comunitaria nazionale - sia

nell'azione diretta alla partecipazione degli organi statali alla

formazione degli atti comunitari, sia nella attuazione interna della

normativa comunitaria - ovvero (art. 2, lett. d) sono finalizzati al

coordinamento delle azioni regionali che possono svilupparsi in vista

della partecipazione alla elaborazione della normativa delle

comunità europee, o ancora (art.2, lett. n) assicurano il necessario

rapporto di collaborazione e concertazione (c.d. partenariato), cui

partecipano gli organi comunitari, nazionali e regionali secondo le

stesse previsioni comunitarie.

Quanto, infine, alla doglianza relativa alla lett. o) dell'art. 2

più volte richiamato, si esclude la ipotizzata invasione di

competenze regionali in materia di "formazione professionale", alla

luce di una corretta lettura del disposto dell'art. 13 della legge 9

marzo 1989, n.86, che presuppone la necessità di una attività di

informazione a favore dei cittadini nelle tematiche comunitarie in

relazione al progredire della integrazione europea e alla conseguente

proliferazione della normativa comunitaria in tutti i settori

economici. E ciò consente di affermare che l'attività del

dipartimento in questo settore, lungi dall'interferire con la

funzione della formazione professionale propria delle Regioni, si

affianca ad essa, per il carattere di ausilio ed il compito di

informazione che la legge n. 86 del 1989 ha voluto riconoscere al

dipartimento in questione. Considerato in diritto

1. - La Regione Toscana ha impugnato il regolamento per

l'organizzazione del dipartimento per il coordinamento delle

politiche comunitarie della Presidenza del Consiglio dei ministri

emanato con D.P.C.M. 30 aprile 1990, n. 150, ritenendolo invasivo di

proprie competenze.

Si sostiene nel ricorso che la forma adottata non è quella

prevista dalla legge (n. 183 del 1977) istitutiva del dipartimento,

che aveva rinviato ad un decreto del Presidente della Repubblica,

sentito il parere delle commissioni parlamentari, l'organizzazione

del dipartimento; sarebbe, perciò, violata la legge anzidetta,

poiché la forma prescelta, cioè il decreto del Presidente del

Consiglio, sia pure previo parere delle commissioni parlamentari, è

meno garantistica, ben potendo tale forma di provvedimento essere

modificata secondo il procedimento previsto dall'art. 21 della legge

n. 400 del 1988, che regola l'organizzazione dei dipartimenti:

procedimento che è meno complesso ed articolato di quello previsto

per i regolamenti approvati con decreto del Presidente della

Repubblica.

Inoltre, secondo la ricorrente, molte delle attribuzioni elencate

nell'art. 2 sarebbero invasive di competenze regionali in tema di

rapporti con gli organi comunitari e di attuazione della normativa

comunitaria, privando la Regione di attribuzioni riconosciutele dai

regolamenti comunitari. Infine, la prevista competenza del

dipartimento in ordine alla "formazione di personale e di operatori

pubblici e privati" realizzerebbe un'invasione delle competenze

regionali in materia di formazione professionale.

2. - Il ricorso è inammissibile.

Il regolamento impugnato non attribuisce al dipartimento delle

politiche comunitarie nell'ambito della Presidenza del Consiglio dei

ministri funzioni nuove e diverse da quelle già spettanti alla

stessa Presidenza. Esso si limita ad organizzare, nel quadro di

questa, il dipartimento attribuendogli soltanto quelle funzioni già

esercitate da detta Presidenza e, in qualche caso, da altri

ministeri, come risulta dall'elenco delle competenze indicate

nell'art. 2.

Trattasi, dunque, di un atto di autorganizzazione del Governo che

in nessun modo limita le competenze delle regioni, dovendo

evidentemente le previsioni contenute nell'atto impugnato, ove esse

possano avere qualche riflesso in ordine a tali competenze, essere

coordinate con le norme vigenti che le riguardano, destinate

certamente a prevalere sulla fonte secondaria, meramente

organizzativa di funzioni già spettanti allo Stato. Né d'altronde

viene meno la possibilità per le regioni di promuovere, secondo le

regole generali, il sindacato su atti che, in concreto, dovessero

risultare invasivi di loro attribuzioni.

Il regolamento impugnato non è pertanto lesivo sotto ogni

profilo, anche solo potenziale, delle competenze regionali, per cui

manca il presupposto per l'ammissibilità del conflitto, sia in

ordine agli aspetti formali censurati nel primo motivo, sia in ordine

a quelli sostanziali oggetto degli altri due motivi.