Sentenza n. 157/1995

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi di legittimità costituzionale degli artt. 1, 2 e 3,

comma 1, del decreto-legge 15 giugno 1994, n. 377 (Disposizioni

urgenti per fronteggiare gl'incendi boschivi sul territorio

nazionale) e degli artt. 1 e 2 del decreto-legge 15 giugno 1994, n.

377, convertito in legge 8 agosto 1994, n. 497 (Conversione in legge,

con modificazioni, del decreto-legge 15 giugno 1994, recante

disposizioni urgenti per fronteggiare gli incendi boschivi sul

territorio nazionale), promossi con ricorsi della Regione Veneto,

della Regione Lombardia e della Regione Veneto, notificati il 14

luglio 1994, il 15 luglio 1994 e il 7 settembre 1994, depositati in

cancelleria il 20 luglio 1994, il 23 luglio 1994 e il 13 settembre

1994 ed iscritti ai nn. 51, 52 e 67 del registro ricorsi 1994;

Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 4 aprile 1995 il Giudice relatore

Cesare Ruperto;

Uditi gli avvocati Guido Viola per la Regione Veneto e Giuseppe F.

Ferrari per la Regione Lombardia e l'avvocato dello Stato Plinio

Sacchetto per il Presidente del Consiglio dei Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con un primo ricorso notificato il 14 luglio 1994 (Reg. Ric.

51/94), la Regione Veneto ha sollevato questione di legittimità

costituzionale degli artt. 1 e 2 del decreto-legge 15 giugno 1994, n.

377, recante "Disposizioni urgenti per fronteggiare gl'incendi

boschivi sul territorio nazionale", per violazione degli artt. 117 e

118 della Costituzione, in relazione all'art. 69, terzo comma, del

d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, alla legge 1° marzo 1975, n. 47

(Difesa dei boschi dagl'incendi), alla legge 4 dicembre 1993, n. 491

(Riordino delle competenze regionali in materia agricola e forestale

e istituzione del nuovo Ministero delle risorse agricole, alimentari

e forestali), al d.P.R. 15 marzo 1994, n. 197 (Regolamento di

organizzazione del Ministero delle risorse agricole) ed alla legge 6

dicembre 1991, n. 394 (Legge-quadro sulle aree protette).

Espone la ricorrente che su uno stanziamento complessivo di

sessantacinque miliardi di lire, trenta miliardi sono stati destinati

al Ministero delle risorse agricole per la gestione dei mezzi aerei e

terrestri antincendio, di centri operativi e stazioni forestali, per

il potenziamento delle strutture, nonché per il reclutamento di

operatori antincendio volontari da distribuire in relazione alla

superficie terrestre, a quella forestale ed a quella percorsa dal

fuoco nell'ultimo triennio. Cinque miliardi sono poi destinati

all'avvio di un piano di rilevamento degl'incendi da realizzarsi

d'intesa tra il predetto Ministero e quello dell'ambiente mediante

sistemi aventi requisiti di rapidità e rilocabilità nell'ambito dei

parchi nazionali, delle riserve naturali a rischio ed in altre aree,

parimenti a rischio, ad elevato pregio naturalistico ed ambientale.

La selezione e la decisione dell'impiego degli operatori è

attribuita al Corpo forestale dello Stato, mentre le regioni

risulterebbero coinvolte come meri enti di erogazione del

finanziamento statale relativo al reclutamento degli operatori

stessi.

Tali previsioni si porrebbero in contrasto con le competenze

regionali in materia di agricoltura e foreste ed anche con la

normativa statale in materia di servizio antincendi nei boschi; il

Governo sarebbe intervenuto in un settore già abbondantemente

disciplinato sotto il profilo della competenza regionale, come se la

motivazione del finanziamento assolvesse dall'obbligo del rispetto

del riparto di competenza tra Stato e regioni e dall'osservanza del

necessario rapporto di collaborazione.

Secondo la ricorrente, la legge n. 491 del 1993, nel sopprimere il

Ministero dell'agricoltura e foreste, nell'ambito della generale e

principale competenza regionale in materia di foreste, avrebbe

lasciato allo Stato soltanto attribuzioni speciali, non attuabili

senza specifiche modalità di coordinazione con la competenza

regionale. La stessa costituzione del Ministero delle risorse

agricole si sarebbe attuata con riguardo ad un assetto normativo che

vedeva già attribuita alle regioni, ex d.P.R. n. 616 del 1977, la

difesa dei boschi dagl'incendi attraverso il trasferimento ad esse

delle funzioni di cui alla legge n. 47 del 1975, che già esprimeva a

sua volta, una necessità di difesa dagl'incendi articolata su piani

regionali ed interregionali (sì che le competenze statali dovevano

esercitarsi in collaborazione con le regioni).

Ma esplicita salvezza delle competenze regionali sarebbe altresì

contenuta nel regolamento di organizzazione del Ministero delle

risorse agricole, che non si occupa peraltro del servizio antincendi.

Le descritte competenze - ex legge n. 47 del 1975, d.P.R. n. 616

del 1977, ed ex art. 1 della legge n. 491 del 1993 - risulterebbero

negate dal denunciato decreto-legge, che, seppure concernente in

sostanza il finanziamento dei servizi di spegnimento, colliderebbe

anche con il principio - cardine della cooperazione con le regioni,

espressamente investite del compito di costituire servizi boschivi

antincendi. In materia lo Stato sarebbe sempre tenuto all'intesa con

le regioni stesse, anche se il servizio di difesa aerea dagl'incendi

parrebbe evocare un'esigenza unitaria collocandosi sul piano

dell'interesse nazionale. L'impugnato decreto-legge, nel rivolgersi

al solo Ministero come destinatario della erogazione di trenta

miliardi, ne farebbe in realtà il centro d'imputazione di tutte le

strutture afferenti i servizi antincendi, nominando le regioni - con

intento svalutativo e per allontanarne ogni pretesa attiva - come

sede territoriale ovvero come ubicazione dei servizi stessi.

Viceversa, in base all'art. 7, terzo comma, della legge n. 47 del

1975, sia i volontari che l'utilizzazione delle opere sarebbero di

competenza regionale, residuando la competenza dello Stato

esclusivamente per il servizio aereo e per l'impiego dei vigili del

fuoco, di talché l'aver unitariamente considerato tali profili

risulterebbe lesivo della competenza regionale. Quest'ultima parrebbe

addirittura eliminata con riguardo al piano di rilevamento

degl'incendi delineato dall'art. 1, comma 2, lettera c), in quanto

risultante da un'intesa non già con le regioni bensì tra i

Ministeri delle risorse agricole e dell'ambiente. Ma le dedotte

violazioni sarebbero anche riscontrabili nella distrazione

dall'a'mbito riservato alla regione della selezione e dell'impiego

degli operatori antincendi e nel collegamento instaurato tra il piano

di rilevamento e i parchi, le riserve naturali e le aree di elevato

pregio naturalistico e culturale a rischio (materia, quest'ultima,

riservata alla regione ex legge n. 394 del 1991).

Con l'impugnato decreto-legge, quindi, oltre ad articolare il

testo normativo in modo da comprendere oggetti diversi, delineando

una struttura statale che esclude le regioni, si sarebbe operato la

compressione delle competenze di queste con il pretesto di una

disposizione di finanziamento, tradottasi in un mezzo di

stravolgimento ovvero d'illecita intrusione nelle competenze

medesime.

2. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, che ha chiesto la

declaratoria d'infondatezza della questione, qualificata come frutto

della tendenza della ricorrente a porre il problema nei più ampi

termini della delimitazione di competenza tra Stato e regioni, là

dove la soluzione sarebbe individuabile circoscrivendo la norma alla

sua ratio.

La gravità e la frequenza degl'incendi boschivi e la diffusione

degli stessi sul territorio nazionale - secondo l'Avvocatura generale

- richiedono una strategia globale ed un coordinamento unitario

degl'interventi, in ragione della loro immediatezza nonché della

limitata disponibilità di uomini e mezzi. Per questa ragione non

sarebbe possibile ritenere che l'attribuzione alle regioni di

costituire servizi antincendi boschivi integri un trasferimento delle

relative funzioni; anzi lo Stato avrebbe sempre considerato le

competenze volte allo spegnimento degl'incendi nei boschi, unitamente

a quelle relative al Corpo forestale ed a quelle dei vigili del

fuoco, sicché sarebbe giustificata l'erogazione disposta a favore di

quest'ultimo, come pure lo stanziamento previsto per il Ministero

delle risorse agricole. Anche il reclutamento di operatori

antincendio facenti capo al Corpo forestale assumerebbe una funzione

strumentale rispetto alle attribuzioni del Corpo stesso per

salvaguardare l'efficienza, senza con ciò incidere in senso negativo

sulle competenze regionali in materia o sulle possibilità d'intesa.

3. - Con un successivo ricorso (Reg. Ric. 67/94) notificato il 7

settembre 1994, la Regione Veneto ha riproposto integralmente le

medesime censure già formulate nei confronti del decreto- legge n.

377 del 1994, avverso la legge di conversione di quest'ultimo 8

agosto 1994, n. 497, specificando che le integrazioni apportate dalla

legge non intaccano le disposizioni a suo tempo impugnate,

limitandosi a corredarle di mezzi tecnici e finanziari e a precisare

la finalizzazione.

4. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, costituitosi a

mezzo dell'Avvocatura dello Stato, ha parimenti riproposto le stesse

considerazioni difensive di cui sub 2, sottolineando però l'avvenuto

prolungamento del termine (da 30 a 180 giorni) accordato alle regioni

per la realizzazione degl'interventi voluti dalle leggi in materia

(v. infra sub 6).

5. - Con ricorso (Reg. Ric. 52/94) notificato il 15 luglio 1994,

la Regione Lombardia ha sollevato questione di legittimità

costituzionale, per violazione degli artt. 117, 118, 3 e 97 della

Costituzione, in relazione all'art. 69, terzo comma, del d.P.R. n.

616 del 1977, ed alla legge n. 491 del 1993, degli artt. 1, comma 2,

lettera b), e 3, comma 1, del decreto-legge 15 giugno 1994, n. 377.

Quest'ultima disposizione prevede che entro 30 giorni dalla data di

entrata in vigore del decreto- legge, le regioni che non abbiano

ancora realizzato gl'interventi previsti dalle leggi 28 febbraio

1990, n. 38 (di conversione del decreto-legge 28 dicembre 1989, n.

415) e 3 luglio 1991, n. 195 (di conversione del decreto-legge 3

maggio 1991, n. 142), debbano definire gli atti di consegna dei

relativi lavori. Trascorso inutilmente detto termine, l'art. 3

prevede la revoca per la parte non utilizzata dei contributi di cui

alle predette normative.

A differenza della Regione Veneto, la Lombardia ritiene pienamente

legittimo lo stanziamento di cui all'art. 1, in ragione della

competenza statale in materia di servizio aereo di spegnimento

degl'incendi. Invece il reclutamento di operatori antincendio - i

quali risulterebbero alle dipendenze del Corpo forestale -

comporterebbe il ritrasferimento allo Stato delle competenze relative

all'organizzazione delle squadre volontarie (già costituite nella

regione ricorrente con migliaia di addetti), con la conseguente

duplicazione di funzioni e strutture, e con gravi disfunzioni operative.

Di qui il vulnus degli evocati parametri costituzionali, che

risulterebbero altresì violati in relazione alla legge n. 491 del

1993, attuativa della volontà referendaria nel senso della

soppressione del Ministero dell'agricoltura e foreste, che avrebbe

riservato al nuovo Ministero delle risorse agricole, ambientali e

forestali soltanto competenze di carattere generalissimo, concernenti

i rapporti con l'ordinamento internazionale o comunitario, ovvero la

definizione di politiche di indirizzo e coordinamento e

l'elaborazione e diffusione di informazioni e dati, fermo restando

che tutte le funzioni in materia di agricoltura e foreste sono ora di

competenza regionale. Tra queste ultime risulterebbe la prevenzione

degl'incendi boschivi senza possibilità di distinguerla dalle altre;

dalla legge citata sarebbe pertanto mutuabile un ulteriore

rafforzamento del principio autonomistico in tema di agricoltura e

foreste.

Con l'art. 3 del decreto-legge n. 415 del 1989, convertito in

legge n. 38 del 1990, e con l'art. 6, comma 3, del decreto-legge n.

142 del 1991, convertito in legge n. 195 del 1991, era stata disposta

l'erogazione ad alcune regioni - tra cui la ricorrente - di

finanziamenti per la realizzazione di opere finalizzate

all'avvistamento di incendi boschivi. Ma la generale prefissione di

un termine di 30 giorni, ora introdotta dall'impugnato art. 3, per la

consegna dei lavori con la relativa sanzione della perdita di

contributi, oltre a violare gli artt. 117 e 118, introducendo un

potere sostitutivo dello Stato ed un'automatica revoca-sanzione del

finanziamento senza alcuna formalità procedimentale, si porrebbe in

contrasto con la giurisprudenza di questa Corte che ha sempre

richiesto una puntuale comunicazione, ritenendo insufficiente la mera

prefissione di un termine ad integrare l'esigenza di un intervento

statale sostitutivo. Sul piano pratico la ricorrente segnala che

numerosi decreti ministeriali (da ultimo il d.m. n. 979 del 1993)

hanno già impegnato i relativi fondi a favore della regione.

L'elevata complessità delle opere renderebbe evidente l'esiguità

del termine e la sostanziale natura di automatico esproprio

realizzato dalla norma.

6. - Si è costituito il Presidente del Consiglio dei Ministri,

rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, che ha chiesto

dichiararsi infondate le proposte questioni, con argomentazioni in

parte identiche a quelle riportate sub 2. A tali tesi difensive

l'Avvocatura aggiunge che la censurata previsione di cui all'art. 3,

è connessa con l'urgenza degl'interventi e si giustifica quindi come

azione di stimolo nel quadro unificante dell'intervento dello Stato.

7.1. - Nell'imminenza dell'udienza entrambe le ricorrenti hanno

presentato memorie. In particolare, la Regione Veneto ha sottolineato

come l'istituzione del Ministero delle risorse agricole abbia

rafforzato la competenza regionale in materia d'incendi boschivi,

onde il relativo regolamento di organizzazione dovrebbe essere letto

con criterio restrittivo di fronte alle competenze stesse. Invece

l'impugnato decreto-legge non ripartisce i finanziamenti per regioni,

né affida a queste il reclutamento dei volontari, ma si rapporta

alla superficie terrestre percorsa dal fuoco, sottendendo la tesi per

cui quest'ultimo, non conoscendo confini, dovrebbe comportare la

cancellazione delle attribuzioni regionali.

Inoltre, dietro la presunta generalità ultraregionale

dell'interesse da tutelare, sarebbe ravvisabile la manomissione della

disciplina dei parchi e delle aree di pregio naturalistico. Infatti,

prevedendo un'intesa tra Ministero delle risorse agricole e Ministero

dell'ambiente, ed accorpando parchi nazionali ed aree protette, si

escluderebbero di fatto le regioni, in contrasto con le attribuzioni

loro riconosciute dalla legge-quadro sulle aree protette.

In sostanza intorno alla competenza - sicuramente statale, ma

speciale - del servizio aereo, sarebbero state raccolte materie e

interessi appartenenti alle regioni, così violando il principio

cooperativo. Anche l'urgenza dichiarata nell'intitolazione e nel

primo articolo del provvedimento impugnato non sarebbe giustificata,

anzitutto perché non vi sarebbero materie ontologicamente

suscettibili di essere trattate in via di urgenza, in secondo luogo

perché i finanziamenti de quibus non sarebbero inediti o imposti da

particolari situazioni, ma compatibili con la precedente disciplina

(e con la competenza regionale).

7.2. - La regione Lombardia, premessa l'irrilevanza delle

modificazioni apportate in sede di conversione ai fini del

trasferimento delle censure dal decreto-legge alla legge, osserva

come in nome di un'urgenza determinata proprio dall'amministrazione

centrale si cerchi di reintrodurre un'unitarietà di interventi in

capo allo Stato, eufemisticamente definita "strategia globale".

Inoltre la ricorrente contesta la ricostruzione del riparto di

competenza offerta dall'Avvocatura e sottolinea come l'assunzione di

volontari da parte dello Stato rappresenti un fatto creativo di

duplicazione, concretizzando una sorta di nazionalizzazione

dell'urgenza e di trasformazione della stessa in emergenza.

Conclude la Regione Lombardia ribadendo come il recupero delle

somme per effetto del mero decorso di un breve termine, configuri

nella sostanza un vero e proprio intervento sostitutivo. Infatti la

sottrazione di risorse (al di fuori di ogni garanzia procedurale),

altro non starebbe a significare che l'automatico subentro dello

Stato nello svolgimento delle stesse attribuzioni cui si riferiscono

le risorse avocate.

8. - Anche l'Avvocatura dello Stato ha presentato ulteriore

memoria, sostenendo anzitutto che al nuovo Ministero delle risorse

agricole spetterebbero in materia funzioni d'indirizzo e

coordinamento, sì che nel settore in esame permarrebbe una

"circoscritta ma essenziale competenza statale". Il finanziamento di

cui all'impugnato decreto-legge risulterebbe giustificato da un

preciso interesse nazionale, ed analogamente dovrebbe argomentarsi

con riguardo al reclutamento ed all'impiego degli operatori, sì che

sarebbe da escludere la lamentata marginalizzazione delle regioni.

Quanto all'impugnativa concernente l'art. 3, si sostiene che il

termine (poi prorogato dalla legge di conversione) avrebbe una

funzione d'impulso per la realizzazione "di interventi da tempo

previsti e finanziati che avrebbero dovuto essere già stati

completati e consegnati".

L'Autorità intervenuta conclude richiamandosi alla necessità, in

materia, di una strategia globale e di un coordinamento rigorosamente

unitario. Considerato in diritto

1.1. - La regione Veneto solleva questione di legittimità

costituzionale degli artt. 1 e 2 del decreto-legge 15 giugno 1994, n.

377, per violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione, in

relazione all'art. 69, terzo comma, del d.P.R. 24 luglio 1977, n.

616, nonché alle leggi 1° marzo 1975, n. 47, 4 dicembre 1993, n.

491, 6 dicembre 1991, n. 394, ed al d.P.R. 15 marzo 1994, n. 197.

A parere della ricorrente l'art. 1, comma 2, lettera b),

nell'erogare un finanziamento di trenta miliardi in favore del

Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali,

individuerebbe tale amministrazione quale centro d'imputazione delle

strutture del servizio antincendi, in tal modo relegando la regione

al ruolo di mera sede territoriale. Viceversa, per effetto della

normativa indicata, quest'ultima sarebbe la sola responsabile della

costituzione dei servizi antincendi, dell'utilizzo delle opere e

dell'impiego degli operatori volontari, i quali sono invece reclutati

ai sensi della norma impugnata, nonché selezionati ed impiegati dal

Corpo forestale dello Stato ai termini del successivo art. 2,

parimenti impugnato.

È inoltre censurata la previsione di cui alla lettera c), nella

parte in cui eroga finanziamenti finalizzati ad un piano di

rilevamento degl'incendi, da realizzarsi d'intesa tra il Ministero

citato e quello dell'ambiente, senza partecipazione alcuna della

regione: piano che prevede installazioni in riserve naturali, parchi

ed aree d'interesse naturalistico, oggetto di specifica competenza

regionale.

1.2. - Identiche censure vengono rivolte nei confronti delle

medesime norme, dopo la conversione dell'impugnato decreto nella

legge 8 agosto 1994, n. 497, sulla premessa che le integrazioni e

modificazioni apportate da detta legge non intaccherebbero la

sostanza delle disposizioni.

1.3. - Anche la regione Lombardia ha impugnato per violazione

degli artt. 117, 118, 3 e 97 della Costituzione, in relazione

all'art. 69, terzo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977 ed alla legge n.

491 del 1993, l'art. 1, comma 2, lettera b), del decreto-legge n. 377

del 1994, nella parte in cui prevede il reclutamento di volontari, i

quali risulterebbero sostanzialmente alle dipendenze del Corpo forestale, con conseguente duplicazione di competenze rispetto alle

squadre di operatori volontari già costituite ed operanti nel

territorio della ricorrente.

Infine la medesima regione censura l'art. 3 del decreto-legge in

esame, là dove prevede che entro 30 giorni dalla data di entrata in

vigore del decreto stesso, le regioni che non abbiano ancora

realizzato alcune opere di avvistamento degl'incendi boschivi già

individuate da precedenti disposizioni, debbano "definire gli atti di

consegna dei lavori", a pena di revoca della parte non utilizzata dei

contributi previsti dalle dette normative. La norma è impugnata in

quanto realizzerebbe, attraverso la mera prefissione di un termine e

al di fuori di qualsiasi procedimento, un intervento sostanzialmente

sostitutivo.

2. - Le questioni riguardano temi identici od affini; i relativi

ricorsi possono quindi essere riuniti e trattati congiuntamente.

Va premesso tuttavia che le denunce della Regione Lombardia nei

confronti del decreto-legge si estendono alle corrispondenti

disposizioni della legge di conversione, secondo la costante

giurisprudenza in materia di questa Corte (v. sentenze n. 742/1988 e

n. 151/1986, nonché ordinanza n. 1035/1988).

3.1. - Va anzitutto considerato il profilo attinente al

finanziamento di trenta miliardi di lire - disposto dall'art. 1,

comma 2, lettera b) - in favore del Ministero delle risorse agricole,

alimentari e forestali con riferimento alla gestione operativa e

logistica degli aeromobili antincendio, alla gestione e al

potenziamento degli elicotteri in dotazione al Corpo forestale dello

Stato, alla gestione dei centri operativi e stazioni forestali di

avvistamento, al potenziamento delle strutture, attrezzature,

equipaggiamenti e mezzi terrestri.

La questione, proposta dalla sola Regione Veneto, è infondata.

Nella disposizione sono enucleabili due distinti profili

d'imputazione della spesa ivi prevista: l'uno attinente alla gestione

del servizio aereo e l'altro connesso al potenziamento di strutture e

mezzi operanti sul territorio.

3.2. - L'art. 69 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, ha trasferito

alle regioni le funzioni di cui alla legge 1° marzo 1975, n. 47,

recante norme integrative per la difesa dei boschi dagl'incendi. Tale

legge fissava alcuni strumenti di programmazione, definiva opere e

mezzi per la prevenzione degl'incendi, individuava nel Corpo forestale dello Stato lo strumento attraverso cui il Ministero

dell'agricoltura e foreste avrebbe costituito il servizio antincendi

boschivo (cfr. art. 5): attività, quest'ultima, specificatamente

menzionata come di competenza regionale dal citato art. 69. La stessa

norma dell'art. 69 (terzo comma), peraltro, ha riservato allo Stato

l'organizzazione e la gestione, d'intesa con le regioni, del servizio

aereo di spegnimento degli incendi e dell'impiego dei vigili del

fuoco.

Sul piano organizzativo detto servizio si avvale del Centro

operativo aereo unificato (COAU), il quale costituisce

un'articolazione dell'ufficio emergenze del Dipartimento della

protezione civile istituito dal d.P.C.M. 13 febbraio 1990, n. 11.

Attraverso tali strutture vengono assicurati i rapporti con il centro

operativo aeromobili del Corpo forestale dello Stato e con le Forze

armate, volti a garantire la disponibilità degli aeromobili, del

personale e del supporto logistico.

Ciò premesso, appare chiaro come l'erogazione di somme per un

incremento del numero e il potenziamento dell'efficienza dei mezzi

aerei corrisponda a materia di competenza dello Stato, e della quale

sarebbe comunque arduo concepire una gestione non centralizzata, sol

che si ponga mente alla molteplicità delle autorità impegnate, alla

morfologia del territorio, alla dislocazione delle basi, all'utilizzo

degli spazi aerei.

Peraltro, come meglio si dirà in seguito, anche tale servizio non

può prescindere dalla necessità di un'intesa con le regioni

interessate e va inserito in un indispensabile quadro unitario.

3.3. - Quanto al finanziamento di centri operativi ed al

potenziamento di strutture e mezzi terrestri, la norma si inserisce

in uno schema non nuovo, costituito dall'intervento diretto dello

Stato, che si aggiunge a quanto le regioni già hanno predisposto in

una materia che, in virtù del richiamato contesto normativo, è

stata loro integralmente trasferita (vedasi ad esempio quanto

disposto con il decreto-legge 30 agosto 1993, n. 332, recante

disposizioni urgenti per fronteggiare il rischio di incendi nelle

aree protette, convertito con modificazioni in legge 29 ottobre 1993,

n. 428).

A riguardo va ricordato che questa Corte ha in più occasioni

(cfr., da ultimo, sentenze nn. 462 e 36 del 1992) escluso

l'illegittimità d'interventi statali attinenti a materie di

competenza delle regioni, allorché essi presentino il carattere

della straordinarietà ed i relativi finanziamenti risultino

aggiuntivi rispetto ai trasferimenti ordinari. Nella specie è

notorio il carattere di eccezionale emergenza assunto recentemente

dal devastante fenomeno degl'incendi boschivi, sì da doversi

considerare imperativo ed urgente l'interesse a intervenire. Inoltre

la successione e, spesso, la concomitanza degli eventi calamitosi

postulano l'esigenza di rendere unitario e non dispersivo l'impulso

al potenziamento delle strutture (cfr. sentenza n. 418/1992),

finalizzando la disciplina al superamento dell'emergenza ed al

contenimento dei rischi nel limitato arco temporale in cui si

sviluppano gl'incendi. L'efficienza dei mezzi è dunque direttamente

strumentale all'efficacia della lotta agl'incendi boschivi, ed il

concorso dello Stato non è in tale ottica lesivo delle attribuzioni

della ricorrente; una migliore dotazione non può che giovare ai

singoli piani regionali ed interregionali, volti al contenimento di

un fenomeno per sua natura idoneo a valicare àmbiti territoriali

definiti.

4. - Entrambe le ricorrenti censurano la previsione - contenuta

nell'ultima parte dell'art. 1, comma 2, lettera b) - del reclutamento

di operatori antincendio volontari da distribuire in relazione alla

superficie terrestre, a quella forestale ed a quella percorsa dal

fuoco come media dell'ultimo triennio. La Regione Veneto denuncia

altresì l'art. 2, il cui comma 2 si collega a quanto sopra, là dove

consente al Corpo forestale dello Stato di provvedere "alla selezione

ed all'impiego" degli operatori in parola.

La questione è fondata, nei limiti di cui appresso.

Il già esposto quadro normativo deve essere completato con l'art.

71, lettera g), del d.P.R. n. 616 del 1977, che, nel riservare allo

Stato il reclutamento, l'addestramento e l'inquadramento del Corpo

forestale, chiarisce che questo è impiegato anche dalle regioni

secondo l'art. 11, ultimo comma, del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11.

Tale ultima norma, nel trasferire alle regioni a statuto ordinario

alcuni uffici periferici del Ministero dell'agricoltura e delle

foreste, aveva appunto stabilito l'impiego del Corpo forestale da

parte delle regioni stesse. Successivamente sono intervenuti il già

citato art. 5 della legge n. 47 del 1975 e l'art. 10 della legge 4

dicembre 1993, n. 491 (istitutiva del nuovo Ministero delle risorse

agricole, alimentari e forestali), secondo il quale sino

all'emanazione di apposite leggi di riforma continuano ad applicarsi

le norme in vigore concernenti il Corpo forestale dello Stato, del

quale permane l'utilizzazione funzionale, sulla base di convenzioni,

da parte delle regioni.

A riguardo va inoltre ricordato che questa Corte, nel riconoscere

al Corpo forestale una sua peculiarità, anche in ragione delle

funzioni di polizia forestale (cfr. sentenza n. 142/1972), ha

sottolineato come l'assetto che scaturisce in materia dal d.P.R. n.

616 del 1977, nel salvaguardare l'unitarietà di struttura del Corpo,

rappresenti per le regioni un vincolo nel senso di imporre alle

medesime, allorché intendano avvalersene, il rispetto

dell'organizzazione del Corpo stesso. Tuttavia - ha rilevato la Corte

- tale sistema non può "adeguatamente funzionare senza efficaci

strumenti di cooperazione", per cui, "più che opportuno, è

necessario che fra le due parti si stipulino convenzioni o intese in

ordine all'impiego del personale" (sentenza n. 772/1988). Tali

affermazioni debbono essere ribadite con riguardo all'organico, alle

strutture ed alle dotazioni del Corpo forestale, ma, quanto al

reclutamento ed all'impiego di operatori volontari, esse vanno

necessariamente armonizzate, da un lato con la sopravvenuta,

integrale devoluzione alle regioni di ogni competenza in materia di

servizi antincendi già appartenente all' ex Ministero

dell'agricoltura e foreste (attesa la formulazione dell'art. 1 della

legge n. 491 del 1993), e dall'altro lato con la nuova disciplina del

volontariato ex lege 11 agosto 1991, n. 266.

Ebbene, quest'ultima legge, nel dettare i principi cui deve

attenersi la legislazione regionale nella disciplina delle modalità

per lo svolgimento delle prestazioni (principi qualificabili come

generali, per la loro attinenza a valori costituzionali: cfr.

sentenza n. 75/1992), riserva proprio ad essa la definizione

dell'utilizzo del volontariato all'interno delle strutture pubbliche

e di quelle convenzionate con le regioni. E la legislazione delle

regioni interessate, quando non prevedeva già l'utilizzo degli

operatori volontari (come la Regione Lombardia, con l'art. 3, primo

comma, della legge regionale 20 ottobre 1972, n. 33, e, in relazione

specifica ai parchi, attraverso l'art. 10, quinto comma, della legge

regionale 27 gennaio 1977, n. 9), ha esplicitamente disciplinato la

formazione e l'addestramento degli aderenti alle associazioni di

volontariato (cfr. art. 3, lettera m), della legge regionale Veneto

24 gennaio 1992, n. 6). Mentre, più in generale, il d.P.R. 21

settembre 1994, n. 613, nel regolare la partecipazione del

volontariato alle attività di protezione civile, conferma il

radicamento sul territorio delle associazioni di volontariato.

Alla luce di quanto sopra, se può ammettersi che il Corpo forestale provveda alla selezione degli operatori volontari (pur se non

destinati ad essere inclusi fra gli ausiliari del corpo stesso) in

ragione dell'indispensabile apporto tecnico che deve assistere le

valutazioni attitudinali, è viceversa lesiva della descritta

competenza in materia di gestione del servizio antincendi la

previsione di un impiego di tali operatori non collegato direttamente

alla regione interessata. In altri termini, il Corpo forestale è una

delle strutture che concorrono alla lotta agl'incendi boschivi

secondo i piani regionali (e interregionali); quindi non può

essergli demandata una valutazione dell'impiego dei volontari, che è

viceversa un'altra componente della complessiva strategia di difesa

dagl'incendi e che, sempre attraverso il piano, la regione gestisce e

coordina.

L'erogazione di somme per il reclutamento è dunque non

illegittima solo a condizione che gli operatori, sia pur selezionati

dal Corpo forestale, siano impiegati dalle regioni cui vengono

destinati, sì che la loro attività si inserisca nell'insieme delle

azioni volte a prevenire e fronteggiare il fuoco senza

sovrapposizioni e duplicazioni. Queste ultime, infatti, se sono

ancora ammissibili sotto l'aspetto finanziario, non possono essere

consentite sul piano operativo, poiché vengono ad incidere su un

riparto di competenze che prevede la titolarità della regione nel

servizio antincendi.

Deve essere perciò dichiarata l'illegittimità costituzionale

dell'art. 2, comma 2, del citato decreto-legge, convertito nella

legge n. 497 del 1994, in quanto non riserva il potere d'impiego

degli operatori antincendio volontari alla regione cui questi sono

stati destinati, nel quadro dei piani regionali ed interregionali

antincendio.

5. - L'art. 1, comma 2, lettera c), è denunciato nella parte in

cui prevede il finanziamento di cinque miliardi per l'avvio di un piano di rilevamento, da realizzarsi d'intesa tra i Ministeri delle

risorse agricole e dell'ambiente, mediante "sistemi con requisiti di

rapidità di installazione e di rilocabilità, nell'àmbito dei

parchi nazionali, delle riserve naturali a rischio e nelle altre aree

ad elevato pregio naturalistico e culturale a rischio".

La regione Veneto richiama in proposito la legge 6 dicembre 1991,

n. 394, rivendicando le proprie competenze in tema di difesa

dagl'incendi nelle aree protette e dolendosi sostanzialmente di

essere stata totalmente esclusa dall'intesa di cui sopra.

La censura è fondata.

Nonostante la scarsa intelligibilità del dettato normativo, è

tuttavia ragionevole ritenere che i "sistemi" in questione comportino

comunque un intervento in aree naturali protette, nelle quali, ai

sensi del titolo III della legge-quadro 6 dicembre 1991, n. 394, le

regioni esercitano poteri di gestione o vigilanza secondo un riparto

di competenze già considerato da questa Corte corrispondente ai

principi costituzionali in materia (sentenza n. 366/1992).

Ed allora non può non farsi applicazione del principio,

sottolineato dall'art. 1, comma 5, della legge predetta, che postula

l'attuazione di formule di cooperazione e d'intesa tra Stato e

regione nella tutela e nella gestione delle aree naturali protette.

Il che vale ancor più ove si consideri come il "rilevamento" sia

attività strumentale a quell'intervento immediato sul territorio

che, per fronteggiare l'incendio, la regione è tenuta ad effettuare.

Ne consegue che l'installazione e la rilocazione di qualsiasi

dispositivo atto allo scopo predetto, deve passare attraverso un

momento di coinvolgimento del soggetto titolare del servizio

antincendi. La norma in esame va perciò dichiarata illegittima nella

parte in cui non prevede che all'intesa tra i due Ministeri citati

partecipino anche le regioni interessate.

6. - Dopo quanto sopra ritenuto, non si può comunque non

richiamare all'attenzione del legislatore come il problema della

lotta agl'incendi, per la molteplicità di riferimenti normativi, per

la pluralità e convergenza di competenze e, soprattutto, per la

gravità dell'interesse sotteso, esige un'opera legislativa che

riconduca a sistema le svariate attribuzioni oggi esistenti, secondo

un disegno organico e coordinato non limitato ad un rapporto evento-intervento, bensì comprensivo di prevenzione, di repressione dei

comportamenti colposi e dolosi, di ripristino dei luoghi, di

coinvolgimento della collettività, sul modello di quanto realizzato

in tema di difesa del suolo attraverso la legge 18 maggio 1989, n.

183.

7. - Distinta censura viene infine mossa dalla Regione Lombardia

all'art. 3 del decreto-legge in esame.

Va premesso che con l'art. 30- bis del decreto-legge 28 dicembre

1989, n. 415, convertito con modificazioni in legge 28 febbraio 1990,

n. 38, era stato disposto un contributo straordinario per il triennio

1990-1992 in favore di Sardegna, Liguria e Sicilia, al fine della

realizzazione di un sistema di monitoraggio elettronico per la

prevenzione degl'incendi avente determinate caratteristiche tecniche,

da definirsi entro trenta giorni dalla pubblicazione del decreto

citato. Successivamente, con l'art. 6 del decreto-legge 3 maggio

1991, n. 142, convertito con modificazioni in legge 3 luglio 1991, n.

195, un contributo di 10 miliardi di lire per ciascuno degli anni

1991, 1992 e 1993 veniva iscritto nello stato di previsione del

Ministero dell'agricoltura e foreste, da utilizzarsi in altre regioni

a statuto ordinario, tra cui la Lombardia, d'intesa con le stesse,

per i fini e con le modalità di cui al citato art. 30- bis.

Lamenta la regione Lombardia che l'impugnato art. 3 abbia disposto

la revoca dei contributi ed il recupero degli stessi per la parte non

utilizzata, nel caso in cui le regioni non abbiano definito gli atti

di consegna dei relativi lavori entro trenta giorni dalla data di

entrata in vigore del decreto.

La questione non è fondata.

Va considerato inesatto il presupposto interpretativo da cui muove

la ricorrente, che ravvisa nella disposizione un'ipotesi di potere

sostitutivo esercitato senza le dovute garanzie procedimentali. Il

vero invece è che il termine ha una finalità meramente

sollecitatoria nei confronti della regione per stimolare adempimenti

già da tempo dovuti, cui il finanziamento era ab origine

condizionato, legandosi alla realizzazione di un sistema

interconnesso di monitoraggio da programmarsi, come s'è visto, entro

trenta giorni dalla ormai remota data di erogazione del finanziamento

stesso.

Il termine stabilito nella norma impugnata è stato portato a

centottanta giorni dalla legge di conversione e poi prorogato di

centottanta giorni dal decreto-legge 16 gennaio 1995, n. 9 ed ancora

di altri centottanta giorni dal decreto-legge 17 marzo 1995, n. 79.

Codeste ripetute proroghe, ancor più chiaramente palesano la

finalità sollecitatoria del termine, atteso che in entrambi i

provvedimenti legislativi citati si dichiara di voler "consentire

alle regioni .. di completare le procedure per la consegna dei

lavori".

Pertanto, pienamente giustificata deve ritenersi la prevista

revoca, quale conseguenza dell'inutile decorso del termine stesso.