Sentenza n. 157/1998

ha pronunciato la seguente Sentenza nel giudizio promosso con ricorso della regione Veneto notificato il

2 ottobre 1996 depositato in cancelleria l'8 successivo per conflitto

di attribuzione sorto a seguito della circolare del Ministero dei

beni culturali e ambientali - Ufficio centrale per i beni ambientali

e paesaggistici - prot. n. 24450/G2 del 22 luglio 1996, avente ad

oggetto: "Legge 23 dicembre 1994, n. 724 - art. 39 del decreto-legge

25 novembre 1995, n. 498 - decreto-legge 24 gennaio 1996, n. 30 -

decreto-legge 25 maggio 1996, n. 285 (Misure urgenti per il rilancio

economico ed occupazionale dei lavori pubblici e dell'edilizia

privata). Procedure applicative", iscritto al n. 26 del registro

conflitti 1996.

Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei

Ministri;

Udito nell'udienza pubblica del 25 novembre 1997 il giudice

relatore Riccardo Chieppa;

Uditi l'avvocato Fabio Lorenzoni per la regione Veneto e l'avvocato

dello Stato Carlo Salimei per il Presidente del Consiglio dei

Ministri.

Ritenuto in fatto

1. - Con ricorso notificato il 2 ottobre 1996, e depositato l'8

ottobre 1996, la regione Veneto ha sollevato conflitto di

attribuzione nei confronti dello Stato in relazione alla circolare

del Ministero dei beni culturali e ambientali - Ufficio centrale per

i beni ambientali e paesaggistici - prot. n. 24450/G2 del 22 luglio

1996, pervenuta alla regione ricorrente in data 5 agosto 1996, con

nota del commissario di Governo prot. n. 3375/3108 del 2 agosto 1996.

Con la predetta circolare, avente ad oggetto "Legge 23 dicembre

1994, n. 724 - art. 39 - decreto-legge 25 novembre 1995, n. 498 -

decreto-legge 24 gennaio 1996, n. 30 - decreto-legge 25 maggio 1996,

n. 285 (Misure urgenti per il rilancio economico ed occupazionale dei

lavori pubblici e dell'edilizia privata). Procedure applicative", cui

era allegato il parere di analogo contenuto dell'Avvocatura generale

dello Stato, espresso con nota n. 45938 in data 19 aprile 1996, fatto

proprio dallo stesso Ministero, quest'ultimo riteneva necessario che

le regioni impartissero le opportune disposizioni affinché venissero

trasmesse alle Soprintendenze per i beni ambientali ed architettonici

territorialmente competenti tutte le pratiche concernenti le

richieste di autorizzazione ai fini ambientali ai sensi dell'art. 32,

secondo comma, della legge n. 47 del 1985, come modificato dal d.-l.

n. 388 del 1996, tacitamente assentite dalle regioni stesse, onde

consentire l'esercizio del potere di annullamento ministeriale ex

art. 82, nono comma, del d.P.R. n. 616 del 1977.

La ricorrente eccepisce preliminarmente l'illegittimità della

procedura con la quale è stata emanata la circolare impugnata,

rilevando che, ai sensi del combinato disposto dell'art. 4, terzo

comma, del d.P.R. n. 616 del 1977 e dell'art. 2, comma 3, lettera e)

della legge n. 400 del 1988, le direttive da impartire tramite il

commissario di Governo per l'esercizio delle funzioni amministrative

delegate alle regioni devono essere deliberate dal Consiglio dei

Ministri.

Al riguardo, si evidenzia nel ricorso che le disposizioni di cui

alla legge n. 400 del 1988 andrebbero configurate quali norme

interposte, nel senso che gli adempimenti formali ivi previsti

costituirebbero la esplicitazione legislativa delle procedure

attuative del riparto di competenza di cui agli artt. 117 e 118 della

Costituzione.

La regione Veneto censura, poi, l'estensione effettuata con

circolare, anziché con legge, del potere di annullamento, previsto

dall'art. 82, nono comma, del d.P.R. n. 616 del 1977, ai casi

disciplinati dall'art. 32, secondo comma, della legge n. 47 del 1985,

introdotti con d.-l. n. 388 del 1996, fuori della ipotesi

espressamente prevista dall'art. 12 della legge n. 68 del 1988.

Rileva, in proposito, la ricorrente che l'art. 82 del citato d.P.R.

n. 616, nel delegare alle regioni le funzioni amministrative

esercitate dagli organi centrali e periferici dello Stato per la

protezione delle bellezze naturali, non ha previsto il mantenimento

in capo al Ministero per i beni culturali ed ambientali di un potere

di annullamento, da considerarsi eccezionale, atteso che l'art. 5

dello stesso d.P.R. prevede che gli atti emanati nell'esercizio

delle funzioni delegate e subdelegate sono definitivi. Con la

circolare impugnata il Ministero pretenderebbe, osserva la regione,

di estendere il potere di annullamento dell'autorizzazione

paesaggistica regionale ai provvedimenti di silenzio-assenso previsti

dalle procedure di condono di cui all'art. 32, secondo comma, della

legge n. 47 del 1985, come modificato dal d.-l. n. 388 del 1996,

incidendo negativamente, attraverso una circolare, su competenze

delegate alle regioni con legge.

Tale lesione di competenze assegnate mediante delega

determinerebbe, tanto più in una materia strettamente connessa, come

riconosciuto dalla stessa Corte costituzionale con la sentenza n. 379

del 1994, con quella urbanistica, trasferita alle regioni, una

violazione costituzionalmente rilevante delle attribuzioni regionali,

donde la legittimazione a sollevare conflitto di attribuzione.

Nel ricorso si pone, altresì, l'accento sulla equiparazione,

operata dalla circolare al fine dell'esercizio del potere di

annullamento, dell'istituto del silenzio-assenso al provvedimento

formalmente rilasciato dall'ente delegato, equiparazione che potrebbe

operare, ad avviso della regione Veneto, solo a fini di impugnativa.

In tal modo, anziché aversi il semplice espletamento della

potestà concorrente in materia, si avrebbe una duplicazione di

attività, contraria sia al principio di leale collaborazione tra

Stato e regioni, sia al necessario coordinamento tra potestà

concorrenti.

Del resto, l'estensione del potere di annullamento di cui si tratta

non sarebbe - sempre secondo la regione - conforme al dettato di cui

all'art. 20 della legge n. 241 del 1990.

Tale norma riguarderebbe, infatti, l'annullamento come potere

esercitato in via di autotutela ed a tempo indeterminato, mentre,

nell'ipotesi di cui all'art. 82, nono comma, del d.P.R. n. 616 del

1977 il potere ministeriale di annullamento va esercitato nel breve

arco temporale di sessanta giorni, sicché non sarebbe qualificabile

come atto di autotutela amministrativa, bensì come annullamento

eccezionale previsto in via straordinaria da una norma di legge, e,

come tale, non applicabile in via analogica.

Infine, si osserva nel ricorso che la procedura oggetto della

direttiva ministeriale creerebbe, in contrasto con l'art. 24 della

Costituzione, il problema della individuazione del giudice

amministrativo di fronte al quale impugnare l'eventuale silenzio

ministeriale sull'istanza trasferita dall'autorità delegata.

In tal caso, infatti, i controinteressati si troverebbero nel

dubbio se impugnare il silenzio dell'autorità delegata o quello

successivo ministeriale, con conseguente incertezza sulla

giurisdizione.

2. - Nel giudizio innanzi alla Corte si è costituito il Presidente

del Consiglio dei Ministri con patrocinio dell'Avvocatura generale

dello Stato, che ha concluso per la inammissibilità o la

infondatezza del ricorso.

Si osserva anzitutto nell'atto di costituzione che la circolare

impugnata non costituisce un atto di indirizzo e coordinamento,

limitandosi a chiarire la estensione del potere di annullamento che

la legge attribuisce allo Stato. Né l'interpretazione che della

legge fornisce la circolare discenderebbe, secondo l'Avvocatura, da

un procedimento analogico, non versandosi in una fattispecie priva di

disciplina. Ed infatti, si sottolinea nell'atto di costituzione, è

la legge ad assegnare il valore di parere favorevole al silenzio

serbato dalla regione e ad attribuire allo Stato il potere di

annullamento dei pareri favorevoli.

Pretestuosa sarebbe, infine, l'argomentazione secondo la quale il

potere di annullamento in ordine al silenzio-assenso finirebbe per

comportare un riesame dell'intera questione piuttosto che del solo

provvedimento, atteso che, come già sottolineato, è la legge ad

assegnare il valore di provvedimento positivo al comportamento

costituito dalla mancata emanazione di un espresso atto di assenso o

di diniego. Considerato in diritto

1. - La regione Veneto ricorre per conflitto di attribuzione nei

confronti dello Stato avverso la circolare del Ministero dei beni

culturali ed ambientali, Ufficio centrale per i beni ambientali e

paesaggistici, (prot. n. 24450/G2 del 22 luglio 1996), avente ad

oggetto: "Legge 23 dicembre 1994, n. 724. Art. 39 - decreto-legge 25

novembre 1995, n. 498 - decreto-legge 24 gennaio 1996, n. 30 -

decreto-legge 25 maggio 1996, n. 285 (Misure urgenti per il rilancio

economico ed occupazionale dei lavori pubblici e dell'edilizia

privata). Procedure applicative", la quale afferma la necessità che

le regioni impartiscano le opportune disposizioni affinché vengano

trasmesse alle Soprintendenze per i beni ambientali ed architettonici

competenti per territorio le istanze di autorizzazione ambientale ai

sensi dell'art. 32, secondo comma, della legge n. 47 del 1985,

tacitamente assentite dalle regioni stesse, al fine di consentire

l'esercizio del potere di annullamento ministeriale di cui all'art.

82, nono comma, del d.P.R. n. 616 del 1977.

Secondo la regione, la suindicata circolare violerebbe la propria

sfera di attribuzioni costituzionalmente garantita, ponendosi

anzitutto in contrasto con gli artt. 117 e 118 della Costituzione,

nonché con le norme interposte di cui agli artt. 4, terzo comma, del

d.P.R. n. 616 del 1977 e 2, comma 3, lettera e), della legge n. 400

del 1988, il cui combinato disposto prevede che le direttive da

impartire tramite il commissario di Governo per l'esercizio delle

funzioni delegate alle regioni siano deliberate dal Consiglio dei

Ministri. La normativa impugnata, poi, sempre in violazione del

riparto di competenze tra Stato e regioni, estenderebbe il potere di

annullamento dell'autorizzazione paesaggistica regionale ai

provvedimenti di silenzio-assenso previsti dalle procedure di condono

edilizio di cui all'art. 32, secondo comma, della legge n. 47 del

1985, come modificato dal d.-l. n. 388 del 1996, fuori della ipotesi

espressamente prevista dall'art. 12 della legge n. 68 del 1988. Ciò

in difformità anche dal disposto di cui all'art. 20 della legge n.

241 del 1990, non trattandosi di un potere esercitato in via di

autotutela ed a tempo indeterminato, ma di un potere da esercitarsi

in un breve arco temporale (sessanta giorni), e, quindi,

qualificabile come annullamento eccezionale previsto in via

straordinaria da una legge, e, come tale, non applicabile in via

analogica.

La circolare in questione, inoltre, violerebbe il principio di

leale collaborazione tra Stato e regioni, in quanto determinerebbe il

completo riesame della istanza di autorizzazione ambientale già

rivolta dal privato alla regione, non configurandosi il riconosciuto

potere ministeriale di annullamento come potere di caducazione di un

provvedimento conclusivo di una istruttoria già compiuta dall'ente

delegato.

Infine, sarebbe violato l'art. 24 della Costituzione, per la

incertezza sulla giurisdizione che nascerebbe, in caso di silenzio

ministeriale, dal dubbio se l'eventuale impugnazione debba riguardare

l'inerzia dell'autorità delegata ovvero quella successiva

ministeriale.

2. - Il ricorso deve ritenersi ammissibile in quanto,

indipendentemente dal problema della difendibilità in sede di

conflitto delle funzioni regionali delegate, certamente esistono

attribuzioni della regione ricorrente nella materia della circolare

impugnata alla luce dei principi affermati dalla Corte con sentenza

n. 302 del 1988. Infatti la tutela del paesaggio e delle bellezze

naturali, per di più in occasione di sanatoria-condono edilizio, è

affidata ad un sistema di intervento pubblico basato su un concorso

di competenze statali e regionali, in una attuazione legislativa di

equilibri diversi, con l'osservanza in ogni caso del principio di una

equilibrata concorrenza e cooperazione tra le due competenze in

relazione ai momenti fondamentali della disciplina stabilita a

protezione del paesaggio (sentenza n. 302 del 1988).

3. - Nel merito, il ricorso è infondato.

3.1. - Il primo motivo di ricorso attinente alla procedura per

l'emanazione dell'atto impugnato è privo di fondamento, in quanto

parte dall'errato presupposto che la circolare del Ministero dei beni

culturali e ambientali 22 luglio 1996 abbia il contenuto di un atto

di indirizzo e coordinamento, e cioè costituisca esercizio del

potere dello Stato di porre vincoli all'attività amministrativa

delle regioni a tutela delle esigenze di carattere unitario. La

circolare si è invece limitata a fornire, in uno spirito di

collaborazione, l'interpretazione che alla legge aveva dato un parere

dell'Avvocatura generale dello Stato con conseguenti precisazioni in

ordine alle procedure applicative, in caso di condono edilizio per

abusi ricadenti in zona vincolata ai fini paesistico-ambientali, per

quanto riguarda il potere attribuito al Ministero di annullamento dei

pareri favorevoli rilasciati dalle regioni.

Il parere, richiamato nella circolare, non coinvolge il contenuto e

i modi di esercizio dell'attività amministrativa in materia delegata

alla regione, ma riguarda il potere di annullamento attribuito allo

Stato e il suo ambito nelle diverse ipotesi di silenzio regionale,

senza alcun vincolo innovativo per l'attività amministrativa

regionale.

Dal predetto parere il Ministero ha tratto argomento per

sottolineare, con la predetta circolare, la necessità che le

regioni, in caso di silenzio-assenso (suscettibile di formarsi per

abusi di carattere minore, cioè non comportanti aumento di

superficie e di volume), trasmettano alle Soprintendenze per i beni

ambientali e architettonici competenti tutte le istanze relative,

corredate dalla documentazione, di fronte al riconosciuto potere

ministeriale di annullamento, e ha dichiarato di rimanere in attesa

di notizie sulle disposizioni che i presidenti delle regioni vorranno

impartire.

Pertanto deve escludersi la necessità della speciale procedura

propria degli atti di indirizzo e coordinamento ai sensi del

combinato disposto dell'art. 4, terzo comma, del d.P.R. n. 616 del

1977 e dell'art. 2, comma 3, lettera e), della legge n. 400 del

1988.

3.2. - Egualmente infondati sono gli altri profili di ricorso.

In ordine alle procedure ed attribuzioni delle regioni e dello

Stato nelle diverse ipotesi di sanatoria-condono edilizio relative a

opere in zona sottoposta a vincolo paesistico-ambientale, va

affermato un potere autonomo del Ministro per i beni culturali e

ambientali, da esercitarsi con l'osservanza del principio di

equilibrata concorrenza e cooperazione delle competenze statali e

regionali. Come la regione non può rimanere estromessa del tutto o

essere relegata in una posizione assolutamente secondaria - alla

stregua di quanto ha ribadito la Corte con la citata sentenza n. 302

del 1988, in occasione dell'esame dell'art. 12 del d.-l. n. 2 del

1988 - allo stesso modo sul piano costituzionale non esiste

possibilità che lo Stato venga del tutto estromesso con privazione

del potere di annullamento - pacificamente riconosciutogli in caso di

provvedimento formalmente rilasciato dalla regione - nella ipotesi

(sostanzialmente coincidente ai fini della tutela dei vincoli

suddetti) di parere espresso attraverso il silenzio-assenso, in

relazione al valore provvedimentale assegnato ex lege al silenzio

nelle ipotesi minori.

Infatti, questo esaminato è un tipico caso che rientra nella

regola, ritenuta esistente da questa Corte in quanto alle regioni

spettano attribuzioni a tutela del paesaggio (sentenze n. 302 del

1988 e n. 151 del 1986), secondo cui, nell'ambito del principio di

cooperazione, le competenze statali devono essere esercitate solo in

caso di mancato esercizio di quelle regionali o in quanto ciò sia

reso necessario per il raggiungimento dei fini essenziali della

tutela. Questo a maggiore ragione si impone nelle pur limitate

ipotesi in cui l'inerzia regionale sia stata procedimentalizzata

quanto agli effetti. E, dunque, il potere di annullamento

ministeriale in siffatte ipotesi non viene riconosciuto in via

analogica, attraverso l'atto impugnato, come sostenuto dalla

ricorrente. È piuttosto il valore di silenzio-assenso, attribuito

all'inerzia dell'amministrazione in caso di abusi minori, a

comportare che la stessa inerzia debba essere sottoposta al regime

proprio - assoggettamento al potere ministeriale di annullamento -

dei pareri favorevoli rilasciati dalle regioni in relazione ad abusi

edilizi ricadenti in zona vincolata.

3.3. - Né alcun pregio può attribuirsi alla censura sollevata

dalla regione Veneto per contrasto con l'art. 24 della Costituzione,

invocato sotto il profilo della incertezza sulla giurisdizione,

determinata - in caso di silenzio ministeriale - dal dubbio se sia

questo a dover essere impugnato ovvero quello serbato dalla regione

in ordine alla richiesta di parere ex art. 32, secondo comma, della

legge n. 47 del 1985. Al mancato esercizio del potere di annullamento

ministeriale non può essere, invero, attribuito alcun significato

giuridicamente rilevante, né idoneità ad essere oggetto di autonoma

impugnativa, non configurandosi nei confronti del Ministro - salvo

che questi abbia dato inizio di ufficio alla procedura di

annullamento - un obbligo di provvedere alla cui inosservanza sia

assegnato un certo valore, alla stregua di quanto invece previsto

nelle ipotesi di silenzio della regione. Solo all'eventuale

provvedimento positivo del Ministro saranno, quindi, applicabili le

regole che assicurano la tutela giurisdizionale nei confronti degli

atti della pubblica amministrazione.