Sentenza n. 158/1969

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge approvata

dall'Assemblea regionale siciliana il 17 luglio 1969, recante

"Istituzione di una borsa di studio per allievi siciliani presso

l'Istituto centrale del restauro in Roma", promosso con ricorso del

Commissario dello Stato per la Regione siciliana, notificato il 25

luglio 1969, depositato in cancelleria il 30 successivo ed iscritto al

n. 9 del Registro ricorsi 1969.

Visto l'atto di costituzione del Presidente della Regione siciliana;

udito nell'udienza pubblica del 29 ottobre 1969 il Giudice relatore

Luigi Oggioni;

uditi il sostituto avvocato generale dello Stato Michele Savarese,

per il ricorrente, e l'avv. Luigi Maniscalco Basile, per la Regione

siciliana.

Ritenuto in fatto :

L'Assemblea regionale siciliana, nella seduta del 17 luglio 1969,

approvò la legge recante "Istituzione di una borsa di studio per

allievi siciliani presso l'Istituto centrale del restauro in Roma". A

norma della citata legge la borsa, dell'importo di annue lire

1.000.000, viene conferita, per il primo anno, a favore del candidato

che "avendo stabile dimora in un Comune della Regione" abbia riportato

i migliori risultati negli esami di ammissione al corso triennale di

insegnamento del restauro presso l'Istituto centrale suddetto, e detta

borsa viene confermata per gli anni successivi alla condizione che il

beneficiario abbia frequentato con diligenza il corso e superato gli

esami prescritti.

Il beneficio in parola viene autorizzato per la durata di dieci anni

e il diploma conseguito presso l'Istituto centrale per il restauro dai

borsisti costituisce "titolo preferenziale per la loro eventuale

utilizzazione nel Laboratorio di restauro già istituito presso la

Sopraintendenza alle gallerie ed opere d'arte della Sicilia con la

legge regionale 14 luglio 1952, n. 29".

Alle spese derivanti dall'applicazione della legge in esame, a sensi

dell'art. 6 della stessa, si provvede prelevando "la somma necessaria

dal capitolo 10833 del bilancio della Regione per l'anno 1969, fondo a

disposizione per iniziative legislative". Il capitolo n. 10833 ora

indicato risulta allegato alla legge regionale 27 maggio 1969, n. 15,

sul bilancio di previsione per l'anno finanziario 1969 e relativo al

fondo occorrente per far fronte a provvedimenti legislativi in corso:

il capitolo è accompagnato da un elenco di spese, aventi tuttavia

oggetti diversi da quelli della istituzione di borse di studio per

allievi dell'Istituto del restauro.

La legge suddetta è stata comunicata al Commissario dello Stato

presso la Regione siciliana il 21 luglio 1969 ed impugnata dal

Commissario stesso, a norma dell'art. 28 dello Statuto, con ricorso

notificato il 25 luglio 1969 e depositato il 30 luglio successivo.

A sostegno del gravame il Commissario osserva, anzitutto, che la

preferenza accordata dalla legge ai borsisti per l'eventuale

utilizzazione presso il Laboratorio di restauro istituito con la

menzionata legge regionale n. 29 del 1952 concreterebbe una situazione

di rimarchevole discriminazione nei confronti di quei cittadini che

abbiano conseguito lo stesso titolo di studio senza fruire del

beneficio, limitato ai soli giovani aventi stabilire dimora nell'isola.

Il trattamento differenziato così posto in essere dal legislatore

regionale, in base ad un criterio che travalicherebbe i limiti normali

di ragionevolezza, secondo il ricorrente, si porrebbe in contrasto sia

con il principio di eguaglianza di cui all'art. 3 della Costituzione

sia, osserva il Commissario, con il principio garantito dall'art. 120

della Costituzione che assicura la libera circolazione delle persone

per l'esercizio di una attività professionale.

Il Commissario rileva altresì, quanto all'aspetto finanziario del

provvedimento, che il legislatore regionale avrebbe indicato la

copertura della spesa per il 1969, senza peraltro disporre la modifica

dell'elenco n. 4 allegato al bilancio regionale 1969, per l'istituzione

della partita contabile attinente al provvedimento in esame. A parte

tale omissione, comunque, prosegue il ricorrente, la legge avrebbe

indicato la copertura solo per la spesa afferente all'esercizio 1969,

trascurando invece di indicare i mezzi stessi riguardo agli oneri

futuri, relativi alla applicazione pluriennale della legge. Con ciò,

si violerebbe il disposto dell'art. 81, ultimo comma, della

Costituzione, in base al quale, secondo la giurisprudenza della Corte,

anche l'indicazione della copertura dei nuovi oneri attinenti ad

esercizi futuri dovrebbe risultare dalla stessa legge che dispone la

spesa.

Il Commissario conclude pertanto chiedendo dichiararsi

l'illegittimità della legge impugnata.

Con atto depositato il 13 agosto 1969 l'Avvocatura generale dello

Stato ha dichiarato di costituirsi avanti alla Corte in difesa del

Commissario dello Stato. Si è anche costituito il Presidente della

Regione siciliana, rappresentato e difeso dall'avv. Luigi Maniscalco

Basile, il quale ha depositato le proprie deduzioni l'11 agosto 1969.

La difesa della Regione, richiamandosi ai lavori preparatori della

legge impugnata, prospetta, da un lato, le condizioni di particolare

gravità in cui verserebbe il patrimonio artistico della Sicilia, con

particolare riguardo alla conservazione delle opere d'arte mobili e

osserva, dall'altro, che la carenza di tecnici siciliani specializzati

per il restauro, le difficoltà, i disguidi ed i ritardi connessi alla

necessità di servizi di tecnici che non hanno stabile dimora

nell'isola, darebbero ampiamente ragione del provvedimento, tendente

comunque a soddisfare esigenze di particolare interesse generale, oltre

che regionale, data l'importanza che le opere d'arte in discorso

rivestirebbero per lo sviluppo del turismo e l'acquisizione di valuta

estera che ne consegue.

La Regione, stabilendo i benefici in esame, si sarebbe mossa nel

campo della incentivazione, che è sempre fondata su un trattamento di

favore diretto a stimolare comportamenti ed iniziative, rispondendo

alle esigenze di particolari situazioni obbiettive che richiedono

particolari trattamenti, e non potrebbe quindi ritenersi in contrasto

con l'invocato principio di eguaglianza.

Escluso poi che possa invocarsi, nella specie, l'art. 120 della

Costituzione, il quale, concernendo la libera circolazione delle

persone per l'esercizio di un'attività professionale, riguarderebbe

ipotesi del tutto diversa da quella in esame, la difesa della Regione

passa a confutare le censure relative alla pretesa violazione del

quarto comma dell'art. 81 della Costituzione ed osserva che, giusta la

letterale espressione dell'art. 6 della legge impugnata, "alle spese

derivanti dall'applicazione della presente legge si provvederà

prelevando la somma necessaria dal capitolo 10833 del bilancio della

Regione per l'anno 1969". Da ciò dovrebbe desumersi che all'onere di

tutte le borse di studio previste dalla legge, dovrebbe provvedersi

prelevando l'intera somma occorrente dal citato capitolo, sulla cui

capienza non sarebbe d'altra parte possibile avanzare riserve, dato che

il capitolo stesso reca la disponibilità di oltre 4 miliardi.

Né maggior pregio avrebbero i rilievi concernenti la mancanza nella

legge di disposizioni per la modifica dell'elenco n. 4 allegato al

bilancio regionale 1969, giacché tale modifica non potrebbe comunque

influire sulla esistenza effettiva della copertura, assicurata dalla

legge, e non potrebbe quindi sorgere in proposito un problema di

legittimità della legge stessa in relazione al quarto comma dell'art.

81 della Costituzione.

La difesa della Regione conclude pertanto chiedendo il rigetto del

ricorso.

L'Avvocatura dello Stato ha depositato tempestivamente una memoria,

con cui insiste sui motivi del ricorso, illustrandoli ulteriormente.

In particolare, osserva che, pur ammettendo la funzione di

incentivazione delle borse di studio a favore dei giovani siciliani,

ciò non eliminerebbe la profonda discriminazione posta in essere dalla

legge con lo stabilire una precedenza de facto et de iure a favore dei

giovani aventi stabile dimora nella Regione, discriminazione che non

avrebbe razionale fondamento ben potendo verificarsi l'ipotesi di un

borsista che, solo per tale sua qualità, venga preferito nell'impiego

ad un non borsista con un punteggio finale di merito anche molto

superiore. Né varrebbe a rendere ragionevole la differenziazione la

presunta diserzione dei posti disponibili nell'isola perché, anche

ammettendo tale circostanza, la limitazione posta dalla legge impugnata

finirebbe con l'aggravare il fenomeno allontanando dalla possibilità

d'impiego nella Regione coloro che, pur risiedendo altrove, vi

aspirassero. Con ciò si integrerebbe, altresì, la violazione

dell'art. 120, terzo comma, della Costituzione, così come lamentato

nel ricorso, ed in proposito l'Avvocatura si richiama a precedente

giurisprudenza della Corte.

Quanto all'aspetto finanziario della legge, nella memoria si insiste

nell'affermare che, senza una contestuale modifica dell'elenco n. 4,

che dia atto della riduzione di lire 30.000.000 dello stanziamento di

cui al capitolo 10833 del bilancio regionale 1969, la norma eluderebbe

il precetto dell'art. 81, quarto comma, della Costituzione, in difetto

di una precisa indicazione della copertura della spesa per i futuri

esercizi. Per cui, al limite, si potrebbe attingere dal capitolo

suddetto solo per far fronte alle spese relative all'esercizio in

corso, restando senza copertura sostanziale quelle ulteriori.

Anche la difesa della Regione, nei termini, ha depositato una

memoria con cui insiste nel contestare le argomentazioni contenute nel

ricorso, riproponendo anzitutto le tesi già svolte quanto alle

esigenze ispiratrici della legge che, aggiunge, non solo non violerebbe

il principio di eguaglianza, ma tenderebbe ad attuarlo, attenuando le

difficoltà che incontrerebbero i giovani residenti in Sicilia per

frequentare i corsi presso l'Istituto del restauro in Roma, ben più

gravi di quelle che incontrerebbero invece i giovani residenti in Roma

stessa o comunque in zone più vicine.

Anche con riferimento alla lamentata violazione dell'articolo 81

della Costituzione, la difesa della Regione ribadisce le tesi già

esposte, insistendo nell'affermare che se la legge impugnata fa

riferimento al capitolo 10833 stanziato nel bilancio 1969, ciò non

escluderebbe che la copertura sia stata realizzata per tutti i dieci

anni durante i quali la borsa di studio sarà operante, anche in vista

del largo margine offerto dalla somma ivi allocata.

Né la doglianza concernente la modifica dell'elenco n. 4 sarebbe

maggiormente fondata, giacché l'elenco stesso rifletterebbe in linea

di previsione le destinazioni degli importi che costituiscono, sommati,

lo stanziamento totale portato dal capitolo n. 10833, ma tali

destinazioni resterebbero modificate dall'approvazione di una legge

successiva che, come quella in esame, stabilisca che dal capitolo deve

prelevarsi la somma necessaria alla copertura delle spese derivanti

dalla legge stessa, le quali assumerebbero così ovviamente carattere

di preminenza. Si potrebbe, se mai, richiedere l'emanazione di una

nuova legge che stabilisca materialmente come la variazione dell'elenco

debba esser fatta (o meglio, secondo la difesa, l'adozione di un

provvedimento del Presidente della Regione al riguardo, non essendo

l'elenco "soggetto alla forza" della legge di bilancio) ma con ciò non

potrebbe comunque mai dirsi che la legge impugnata sia carente di

copertura. Considerato in diritto :

1. - L'impugnativa della legge regionale siciliana 17 luglio 1969 è

basata su di un duplice ordine di motivi.

Un primo motivo riguarda l'attribuzione di titolo preferenziale, per

l'esercizio di attività professionale presso il Laboratorio del

restauro in Palermo, a coloro che, già diplomati nell'Istituto

centrale di Roma con borsa di studio triennale conferita dalla Regione,

abbiano stabile dimora in un Comune della Sicilia (art. 5 legge

predetta). Questa ultima condizione costituirebbe privilegio riservato

ad una determinata categoria di persone, contrastante con il principio

della generale parità di trattamento ed in particolare con l'esigenza

che tutti i cittadini possano accedere in qualunque parte del

territorio nazionale per esercitarvi professione, impiego o lavoro

(artt. 3 e 120 della Costituzione).

Col secondo motivo, si assume che l'art. 6 della legge conterrebbe,

per quanto riguarda lo stanziamento di spese occorrenti per finanziare

le borse di studio, un rinvio al bilancio preventivo 1969, privo della

necessaria specificazione di mezzi garantiti, richiesta dall'art. 81,

quarto comma, della Costituzione.

2. - In merito al primo motivo, la Corte osserva che l'attribuzione

di preferenza assoluta ai residenti nella Regione, già beneficiari di

borse di studio, aspiranti ad una collocazione lavorativa presso il

Laboratorio del restauro (ufficio pubblico, dipendente dalla

Sovraintendenza) importa una illegittima restrizione all'esercizio di

diritti costituzionalmente garantiti sia dall'art. 51 della

Costituzione sia, nel particolare ambito regionale, dal successivo art.

120.

Non è, di per sé, anomalo che, per la selezione degli aspiranti,

sia riconosciuto titolo preferenziale al diploma conseguito presso la

scuola annessa all'Istituto centrale del restauro: il che verrebbe ad

assicurare il possesso dei migliori requisiti attitudinali,

oggettivamente considerati, né sarebbe irrazionale che, a parità di

altri titoli, sia preferito chi risieda in Sicilia. Ma altrettanto non

è per l'esclusività riservata ai diplomati che, abbiano fruito della

borsa di studio, solo in quanto, con riferimento all'art. 1 della

legge, risultino residenti in Sicilia.

L'elemento residenza viene qui ad assumere un valore condizionante,

con l'effetto di conferire ad esso, in ogni caso, la priorità su ogni

altra valutazione comparativa di merito.

Il "titolo preferenziale" che ne deriva si risolve così in

privilegio accordato, con precedenza assoluta, ai residenti in quanto

tali, con menomazione delle legittime aspettative che, sul piano

nazionale, possano competere ad altri candidati.

Non è dubbio che in questo senso debba essere considerato l'art. 5

della legge che, nella sua formula espressa in unica direzione, non

consente meno rigida interpretazione. Tanto più se lo si confronti con

l'art. 2 dove, sia pure ad altri effetti, il caso di più candidati

all'ammissione al corso d'insegnamento, che siano classificati a pari

merito, è invero preso in considerazione e risolto, mediante un

criterio di prevalenza basato solo sul migliore risultato negli esami

precedenti.

La giurisprudenza di questa Corte, nel segnare i limiti del potere

del legislatore regionale di provvedere nella materia indicata

dall'art. 120 della Costituzione in relazione con l'articolo 51, ha

statuito che detti limiti non possono essere superati ove, senza

necessità, mediante discipline differenziate, venga intaccato il

principio fondamentale di eguaglianza di tutti i cittadini nella unità

del territorio nazionale. Possono bensì darsi discriminazioni, ma

debbono corrispondere a situazioni diversificate, connesse con

l'esistenza di particolari e razionali motivi di più idonea

organizzazione di servizi (sentenze n. 15 del 1960; n. 13 del 1961; n.

12 e n. 86 del 1963).

Nel caso in esame, l'eccezione al principio di parità non è

razionalmente giustificabile.

Si contrappongono motivi soltanto utilitari che avrebbero ispirato

la norma: garantire, cioè, la continuità del servizio da parte di

chi, localizzato nell'isola, è presumibile che intenda permanervi. Ma

sotto il profilo della legittimità costituzionale, non è razionale e

quindi è illegittimo, subordinare un principio generale a motivi

descritti come meramente pratici. Soprattutto, non è razionale né

corrisponde propriamente al fine di una migliore organizzazione del

servizio, che sia data prevalenza assoluta, in materia di assunzioni

impiegatizie, a situazioni estrinseche di residenza su situazioni

intrinseche di merito. E ciò senza quei contemperamenti equilibratori,

che servano a conciliare il rispetto di principi intangibili con

determinate opportunità contingenti.

In conseguenza, secondo gli esposti motivi deve essere dichiarata

l'illegittimità dell'art. 5 della legge impugnata, nella parte in cui,

escludendo la possibilità di valutazione del merito comparativo,

concede un aprioristico titolo preferenziale ai soli residenti in sede

regionale.

3. - Col secondo motivo d'impugnazione, si prospetta una questione

autonoma dalla precedente e relativa ai mezzi di finanziamento per

l'attribuzione delle borse di studio, mezzi che si assumono indicati in

modo difforme da quanto prescritto nell'art. 81, terzo e quarto comma,

della Costituzione.

L'impugnativa non è fondata.

È vero che l'indicazione della fonte e del modo di reperimento dei

mezzi finanziari occorrenti per sostenere nuove e maggiori spese

pubbliche, deve essere contenuta non nella legge formale di

approvazione del bilancio, ma nella legge sostanziale istitutiva dei

servizi da cui dette spese derivano (art. 81, terzo e quarto comma,

Cost. estensibile, com'è pacifico, anche al legislatore regionale).

È vero altresì che la legge sostanziale non deve limitarsi ad

indicare genericamente i mezzi di copertura di nuove e maggiori spese,

rinviandone la loro iscrizione nei successivi stati di previsione delle

spese, e, quindi, basandosi su futuri cespiti di entrata incerti ed

eventuali: ma occorre che sia la stessa legge che prevede la spesa ad

indicare i mezzi preesistenti per farvi fronte (sentenze n. 16 e 31 del

1961; n. 1 del 1966; n. 47-49 del 1967; n. 17 del 1968). Peraltro, nel

caso in esame, la legge sostanziale del 1969 ha disposto (art. 6) che

il prelievo della somma necessaria per attuarne i fini, debba essere

effettuato dagli stanziamenti compresi nel capitolo 10833 del bilancio,

cioè dagli stanziamenti del fondo speciale riguardante gli oneri per

"provvedimenti legislativi in corso".

Non v'è, quindi, un mero rinvio ad ancora incerte previsioni

future, ma ad uno stanziamento già concretamente disposto per

provvedere in genere a provvedimenti legislativi in elaborazione, nella

quale categoria, in forza della sopraggiunta legge impugnata, è venuto

ad inserirsi lo specifico stanziamento in esame, che rappresenta uno

stanziamento di trenta milioni nel quadro globale di oltre quattro

miliardi, riservati ai predetti scopi. Il quale stanziamento va

riferito ad un impegno di spesa che, nel particolare caso in esame,

offre e deve offrire, per conseguire gli effetti che il legislatore

regionale si è proposto, garanzia di continuità della erogazione, per

sua natura di durata poliennale (tre anni di concessione per ciascun

borsista, nello spazio di dieci anni).

Non vale contestare quanto sopra col rilievo che, nell'elenco

allegato alla legge di bilancio, non è compreso il provvedimento

contenuto nella legge sostanziale in esame. Lo elenco, appunto perché

si riferisce ad una situazione legislativa ancora fluida e in via di

definizione, non ha e non può avere, nel momento in cui è stato

compilato, che un valore indicativo, ancora suscettibile di

integrazioni o sostituzioni e non vincolante in senso assoluto.

L'obbligo imposto al legislatore dall'art. 81, quarto comma,

risulta, pertanto, osservato nel particolare caso, in cui l'intero

impegno di spesa trova totale copertura nella cifra come sopra

stanziata in bilancio.