Sentenza n. 158/1988

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge della Regione

Abruzzo riapprovata il 23 dicembre 1981, recante "Provvidenze per le

cooperative a prevalente presenza di giovani", promosso con ricorso

del Presidente del Consiglio dei Ministri, notificato il 23 gennaio

1982, depositato in cancelleria il 2 febbraio successivo ed iscritto

al n. 7 del registro ricorsi 1982.

Visto l'atto di costituzione della Regione Abruzzo;

Udito nell'udienza pubblica del 10 dicembre 1987 il Giudice

relatore Antonio BALDASSARRE;

Udito l'Avvocato dello Stato Stefano Onofrio, per il ricorrente.

Ritenuto in fatto

1. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri ha proposto ricorso,

notificato il 23 gennaio 1982, per la dichiarazione di illegittimità

costituzionale della legge della Regione Abruzzo, riapprovata il 23

dicembre 1981, intitolata "Provvidenze per le cooperative a

prevalente presenza dei giovani".

Nel ricorso l'Avvocatura dello Stato, costituitasi in

rappresentanza e in difesa del Governo, impugna la predetta legge

regionale sotto quattro profili.

Ricordando che la legge regionale impugnata si basa sulla legge

statale n. 285 del 1977 - la quale, allo scopo di favorire per un

periodo di tempo limitato (dal 1977 al 1980) l'occupazione giovanile,

ha consentito a tutte le pubbliche amministrazioni, in deroga alla

normativa vigente in materia di collocamento al lavoro, di assumere

giovani con contratti a tempo determinato e di stipulare convenzioni

con cooperative a prevalente presenza di giovani per l'esecuzione di

programmi e di progetti socialmente utili -, il Governo contesta

l'art. 2 della legge impugnata, che, consentendo alle predette

cooperative di reintegrare i propri organici e di costituirsi in

consorzi ad opera oltre il periodo di validità della legge n. 285

del 1977, travalicherebbe la competenza legislativa regionale (art.

117 Cost.).

In secondo luogo, il Governo impugna gli artt. 3 e segg., in

quanto, prevedendo norme intese a favorire le dette cooperative,

violerebbe il principio della par condicio, garantito dall'art. 3

della Costituzione.

In terzo luogo, l'art. 3 della legge impugnata, imponendo agli

enti locali la stipula di convenzioni con le cooperative prima

ricordate, lederebbe, a giudizio del Governo, l'autonomia garantita a

tali enti dall'art. 128 della Costituzione.

Infine, sempre ad avviso del ricorrente, la legge impugnata si

porrebbe complessivamente in contrasto con il principio di buon

andamento della Pubblica Amministrazione, di cui all'art. 97 Cost.,

in virtù del quale le Regioni e gli enti locali, al fine di compiere

opere socialmente utili, sono tenuti a utilizzare la propria

organizzazione, anziché affidarsi a strutture esterne, tanto più che

quella è stata potenziata proprio con l'immissione nei ruoli delle

pubbliche amministrazioni dei giovani occupati ai sensi della legge

n. 285 del 1977 (v. legge Reg. Abruzzo del 4 settembre 1980, n. 68).

2. - Con atto di costituzione depositato il 13 febbraio 1982, la

Regione Abruzzo chiede che il ricorso sia respinto perché

inammissibile e, comunque, perché infondato.

2.1. - Sotto il primo profilo, la Regione ricorda che essa stessa,

con legge n. 68 del 1980, aveva dato facoltà ai soci delle predette

cooperative che avevano stipulato contratti con la Regione e con gli

enti locali di entrare nei ruoli delle stesse amministrazioni

pubbliche. Con la legge impugnata la Regione, tentando di prevenire

il pericolo di dissolvimento delle cooperative e del conseguente

indebolimento del sostegno all'occupazione giovanile, consente alle

stesse cooperative di reintegrare l'organico (art. 2) e, nello stesso

tempo, prevede un'opzione della Regione per altre eventuali

convenzioni (artt. 3 e 4).

Contro tale legge il Governo ha effettuato, in data 27 luglio

1981, un primo rinvio osservando che l'art. 2 della stessa,

"prevedendo il reintegro degli organici delle cooperative per

sopperire a eventuali riduzioni del numero dei soci conseguenti

all'immissione nei ruoli regionali (ai sensi della l. r. n. 68 del

1980) e rendendo così permanente il meccanismo di immissione dei

giovani nei ruoli dell'amministrazione regionale, contrasta con il

principio espresso dalla legge n. 285 del 1977, e successive

modifiche, che tale immissione consente soltanto per i giovani

risultanti occupati entro il termine prestabilito".

Conformandosi alle censure prospettate dal rinvio, la Regione

Abruzzo emendava il testo legislativo oggetto delle osservazioni

governative aggiungendo, alla fine del primo comma dell'art. 2, la

disposizione che i nuovi soci non dovessero comunque avere titolo

all'immissione nei ruoli della pubblica amministrazione.

A seguito della predetta riapprovazione, il Governo ha effettuato

un secondo rinvio della legge, affinché questa fosse riesaminata dal

Consiglio regionale sotto profili di legittimità costituzionale

diversi da quelli prospettati nel primo rinvio, e precisamente sotto

i profili poi fedelmente ripresi dal ricorso governativo.

Sulla base di tale ricostruzione, la Regione resistente chiede che

il ricorso sia dichiarato inammissibile, in quanto esulerebbe dal

potere del Governo la prospettazione di censure nuove nel secondo

rinvio, dopo che la Regione aveva approvato per la seconda volta la

legge apportandovi soltanto le modifiche rese necessarie per

adeguarsi ai motivi formulati nel primo rinvio.

2.2. - Nello stesso atto di costituzione la Regione osserva che,

ove non fosse ritenuto inammissibile, il ricorso dovrebbe esser

rigettato in quanto infondato nel merito.

A giudizio della resistente, non potrebbe rinvenirsi nell'art. 2

della legge impugnata una violazione dell'art. 117 della

Costituzione. Rilevando che la legge statale n. 285 del 1977 non pone

alcun termine finale per l'operatività delle cooperative ivi

previste e che l'art. 14 dello Statuto abruzzese, in attuazione

dell'art. 45 Cost., affida alla Regione il compito di promuovere e di

sostenere la cooperazione, la resistente osserva che, al pari di

leggi analoghe poste da molte altre Regioni e non contrastate dal

Governo, la normativa impugnata intende far fronte al permanere di

una gravissima situazione nel campo della disoccupazione giovanile,

cioè di un settore affidato sicuramente alle competenze regionali e

rispetto al quale la cooperazione è utilizzata nel caso di specie

semplicemente come un mezzo per il miglior sviluppo della politica

regionale nel predetto settore.

Quanto al secondo motivo, la Regione osserva che sarebbe difficile

rinvenire negli artt. 3 e segg. della legge impugnata alcuna

violazione della par condicio, di cui all'art. 3 Cost., poiché, per

un verso, tutti i giovani disoccupati in possesso dei requisiti di

legge possono accedere o far parte delle cooperative e, per altro

verso, il trattamento differenziale a favore delle cooperative

medesime è autorizzato da un'altra disposizione costituzionale,

cioè l'art. 45.

Inoltre, anche il terzo motivo di incostituzionalità appare alla

resistente sicuramente infondato, poiché, non prevedendo l'art. 3

della legge impugnata alcun obbligo dei comuni a stipulare

convenzioni con le predette cooperative, non potrebbe per ciò stesso

assumersi la violazione dell'art. 128 della Costituzione.

Infine, sempre a giudizio della Regione, neppure il principio del

buon andamento della pubblica amministrazione (art. 97 Cost.)

risulterebbe violato, in quanto i compiti affidabili alle cooperative

non rientrerebbero tra i compiti ordinari dell'amministrazione

regionale. Considerato in diritto

1. - Pregiudiziale a ogni altro accertamento è la verifica della

fondatezza dell'eccezione di inammissibilità del ricorso prospettata

dalla Regione Abruzzo, in relazione all'asserito rilievo che il

Governo ha reiterato il rinvio, affinché il Consiglio regionale

riesaminasse sotto profili di legittimità costituzionale totalmente

nuovi la legge ora in contestazione, nonostante che questa fosse già

stata approvata una seconda volta e fosse stata modificata,

nell'occasione, in conformità alle censure rivolte dal Governo con

il precedente rinvio.

Al fine di decidere su tale eccezione, occorre procedere a una

duplice verifica: innanzitutto bisogna accertare se la legge oggetto

del secondo rinvio sia da considerare come una legge "nuova", ai

sensi dell'art. 127 Cost., in modo da decidere se il rinvio

effettuato la seconda volta sia da considerare una reiterazione vera

e propria dello stesso o, piuttosto, il primo e unico rinvio di una

legge diversa; in secondo luogo, nell'eventualità che tale verifica

risulti negativa, occorre considerare se siano intercorsi da parte

regionale atti idonei a sanare eventuali vizi di ammissibilità del

ricorso stesso.

1.1. - Il rinvio per riesame disciplinato dall'art. 127 Cost.,

comma 3°, non è stato previsto dal Costituente al fine di una

riapertura totale del procedimento legislativo su cui si innesta, ma,

al pari del suo ascendente diretto, cioè il rinvio presidenziale

delle leggi statali, è stato pensato come un momento essenziale,

interno a un determinato procedimento legislativo, diretto a

innescare una riflessione dell'organo di deliberazione della legge

regionale in relazione alle osservazioni di legittimità o di merito

eventualmente prospettate dall'istanza di controllo, in ipotesi il

Governo. Ciò comporta che, una volta che una legge sia stata

rinviata e il legislatore regionale abbia manifestato, riapprovando

la legge con la maggioranza prescritta dall'art. 127 Cost., la

volontà di mantenersi nella propria posizione o, comunque, di non

conformarsi alle censure formulate dal Governo, (o, ciò che è lo

stesso, di conformarvisi solo parzialmente), quest'ultimo non può

reiterare, una o più volte, l'atto di rinvio verso quella medesima

legge, ma, ove ritenga che la regione non abbia (adeguatamente)

soddisfatto le proprie richieste di modifica, può promuovere la

questione di costituzionalità di fronte a questa Corte (oppure

quella di merito di fronte al Parlamento). Del resto, il divieto di

reiterazione del rinvio di una legge regionale riapprovata non si

ricava soltanto dalla logica dell'istituto, ma si desume anche

dall'art. 127, comma 4°, Cost., come interpretato dalla legge 11

marzo 1953, n. 87, nella quale si legge, all'art. 31, che il ricorso

di costituzionalità può esser proposto dal Governo entro il termine

di quindici giorni da quando gli è stato comunicato "che la legge è

stata per la seconda volta approvata dal Consiglio regionale".

Tuttavia, occorre precisare che tale divieto opera sul presupposto

che, in sede di riapprovazione da parte del Consiglio regionale, la

legge non abbia subìto modifiche tali da poter essere considerata

come una legge "nuova", ai sensi dell'art. 127 della Costituzione.

Questa Corte si è già pronunziata sul problema più volte. Dopo

aver ritenuto che una legge regionale dovesse considerarsi "non

nuova" pur se leggermente modificata (sentt. nn. 132 del 1975 e 9 del

1976), in occasione del conflitto di attribuzione deciso con la

sentenza n. 40 del 1977 ha affermato che, al fine di dare immediata

certezza a tutti gli operatori in presenza di discutibili prassi e di

pretestuose contestazioni, non era possibile far dipendere la

decisione sulla "novità", o meno, della legge da criteri basati su

distinzioni di natura tale da lasciare all'interprete notevoli

margini di discrezionalità, come ad esempio la distinzione tra

modifiche sostanziali o non, oppure quella tra modifiche

particolarmente incisive o non. Su tale premessa la Corte ritenne

allora di considerare "non nuova", ai sensi dell'art. 127 Cost., ogni

legge che fosse riapprovata nello stesso testo che aveva formato

oggetto della prima deliberazione e del relativo rinvio.

Da questo orientamento non c'è motivo di discostarsi nella

sostanza. C'è soltanto il bisogno di aggiungere alcune precisazioni

che si rendono necessarie proprio a causa delle discutibili prassi

che la stessa sentenza n. 40 del 1977 intendeva fronteggiare e che

sono continuate, in verità in misura tutt'altro che lieve, anche

successivamente a quella decisione.

Innanzitutto occorre sottolineare che una legge deve esser

considerata come identica o "non nuova", ai fini dell'applicazione

dell'art. 127 Cost., non solo nell'ovvia ipotesi che nessuna modifica

sia stata apportata al suo testo, ma anche in quella in cui

l'intervento di eventuali modifiche in sede di riapprovazione non sia

tale da comportare un mutamento del significato normativo delle

disposizioni oggetto del rinvio. È, infatti, una nozione giuridica

comune che il testo legislativo è soltanto un mezzo materiale per

esprimere un significato normativo (o norma) e che, ai fini della

valutazione della legittimità di una certa disposizione, ciò che

rileva è il testo in relazione al suo significato normativo, non

certo il bruto materiale linguistico in sé considerato (che, come

tale, è mera astrazione).

In secondo luogo, va precisato che alcune modifiche sono da

ritenere come non rilevanti o non pertinenti al fine di considerare

una legge come "nuova", ai sensi dell'art. 127 della Costituzione.

Tali sono le modifiche apportate dal legislatore alle norme censurate

nel rinvio governativo ovvero quelle esterne al contenuto dispositivo

della legge (come,

ad esempio, le modifiche relative al preambolo, l'inserimento o

l'eliminazione di clausole d'urgenza, una diversa disciplina della

vacatio legis) o, ancora, le modifiche delle norme di copertura

finanziaria resesi necessarie esclusivamente a causa del tempo

trascorso tra la prima deliberazione della legge e la sua

riapprovazione a seguito del rinvio (come, ad esempio, il riferimento

al bilancio dell'anno successivo quando la riapprovazione conseguente

al rinvio sia avvenuta sotto il regime dell'esercizio finanziario

dell'anno dopo).

Nelle ipotesi appena considerate, nelle quali nessuna modifica è

stata apportata ovvero quelle eventualmente operate non hanno

comportato un mutamento del significato normativo o debbono esser

considerate come non rilevanti, nel senso precedentemente precisato,

la legge riapprovata dal Consiglio regionale va considerata come "non

nuova", ai fini dell'applicazione dell'art. 127 della Costituzione.

Di fronte ad essa, pertanto, il Governo non può reiterare il rinvio,

ma può soltanto, ove lo ritenga opportuno, sollevare questione di

costituzionalità davanti a questa Corte (ovvero quella di merito

davanti al Parlamento).

Qualora invece il legislatore regionale, provvedendo a modificare

o a ridisciplinare, in sede di riapprovazione, parti del contenuto

dispositivo diverse da quelle oggetto del rinvio, dimostri nei fatti

di considerare totalmente riaperto il procedimento legislativo, la

legge deve esser considerata come "nuova", ai fini dell'applicazione

dell'art. 127 della Costituzione. In tali ipotesi, il Governo può

nuovamente effettuare un rinvio, per il semplice fatto che si tratta

propriamente, non già di una reiterazione dello stesso, ma piuttosto

di quell'unico e legittimo rinvio, che, ove lo si ritenesse vietato,

porterebbe al risultato di conferire alla regione la possibilità di

formulare disposizioni legislative ingiustificatamente immuni dal

controllo governativo.

1.2. - Applicando questi criteri di giudizio al caso di specie, si

giunge alla conclusione che la legge impugnata, considerata nel testo

riapprovato dal Consiglio regionale a seguito del (primo) rinvio

governativo, deve esser ritenuta come "non nuova" ai fini

dell'applicazione dell'art. 127 della Costituzione. In sede di

riapprovazione, infatti, il legislatore regionale ha semplicemente

aggiunto all'art. 2, vale a dire all'unico articolo allora oggetto di

censure da parte del rinvio, una disposizione che, essendo diretta a

precludere ai nuovi soci delle cooperative la possibilità di

immissione nei ruoli della pubblica amministrazione, si conformava,

con tutta evidenza, alla censura contenuta nel primo rinvio (come

riferita in narrativa al punto 2.1). Trattandosi di una modifica che,

in base ai criteri esposti nel punto precedente, non può

considerarsi tale da indurre a ritenere la legge riapprovata come

"nuova", il secondo rinvio governativo, che oltretutto comprendeva

censure totalmente diverse da quelle precedentemente formulate,

andava considerato come frutto di un'illegittima reiterazione del

controllo previsto dall'art. 127, comma 3°, della Costituzione.

Senonché la Regione Abruzzo, invece di elevare conflitto di

attribuzione nei confronti dello Stato onde far valere la menomazione

della propria competenza legislativa a causa dell'illegittima

reiterazione del rinvio, ha provveduto a riapprovare nuovamente la

legge, finendo così per sanare i vizi relativi al secondo rinvio.

È, infatti, giurisprudenza costante di questa Corte (v. sent. n. 8

del 1967, ord. n. 139 del 1986) che la riapprovazione della legge da

parte del Consiglio regionale, comportando l'esaurimento completo

degli effetti del rinvio, preclude l'impugnazione e l'accertamento di

eventuali vizi connessi al rinvio medesimo.

Per tali motivi l'eccezione di inammissibilità prospettata dalla

Regione Abruzzo va senz'altro respinta.

2. - Nel merito, comunque, tutte e quattro le questioni di

costituzionalità prospettate dal ricorso del Governo sono infondate.

Innanzitutto non sussiste la pretesa violazione dell'art. 117

Cost. Infatti, tenendo conto che la reintegrazione degli organici

delle cooperative a prevalente presenza dei giovani e la possibilità

di una loro costituzione in consorzi sono dirette al fine di

sostenere quelle cooperative che mantengono un minimo di strutture e

che non intendono sciogliersi, si deve affermare che le disposizioni

impugnate si iscrivono legittimamente negli spazi che la legge

statale n. 285 del 1977, come ha già ritenuto questa Corte (sent. n.

190 del 1987), lascia alla competenza legislativa regionale in

relazione all'occupazione giovanile. Né può opporsi da parte del

ricorrente che la predetta legge statale rappresenti un provvedimento

a termine, non estensibile oltre il triennio dall'entrata in vigore,

poiché, nel caso, le norme impugnate si limitano a render possibile

la continuazione del funzionamento di cooperative costituitesi nel

suddetto periodo e per le quali la legge n. 285 del 1977 non prevede

un termine finale per l'esercizio.

In secondo luogo non sussiste alcuna violazione dell'art. 3 Cost.,

sotto il profilo della parità di trattamento tra le predette imprese

cooperative e le altre imprese private, in quanto il previsto

trattamento di favore si giustifica in relazione al particolare

pregio del fine perseguito, l'occupazione giovanile, che gode di

un'indubbia tutela fra i principi fondamentali nella stessa

Costituzione.

Né, tantomeno, può ritenersi violato l'art. 128 Cost., che

garantisce l'autonomia comunale e provinciale nell'ambito dei

principi fissati da leggi generali della Repubblica, poiché una

corretta interpretazione dell'art. 3 della legge impugnata porta ad

escludere la previsione di un obbligo per gli enti locali di

stipulare apposite convenzioni con le predette cooperative,

limitandosi tale articolo a stabilire la possibilità che, nei limiti

degli stanziamenti previsti, gli enti locali stipulino convenzioni

dirette a completare i programmi di intervento già intrapresi.

Infine, neppure l'art. 97 Cost. può ritenersi leso sotto il

profilo della violazione del buon andamento della Pubblica

Amministrazione, che sarebbe conseguente all'affidamento di compiti

pubblici a strutture esterne all'amministrazione stessa, in quanto il

fine di combattere la disoccupazione giovanile non può certo farsi

rientrare tra le attività amministrative ordinarie.