Sentenza n. 159/1969

ha pronunciato la seguente SENTENZA nei giudizi riuniti di legittimità costituzionale dell'art. 32 del

R.D. 28 aprile 1938, n. 1165 (testo unico delle disposizioni

sull'edilizia popolare ed economica), promossi con le seguenti

ordinanze:

1) ordinanze emesse il 7 novembre 1967 dal giudice conciliatore di

Napoli in dieci procedimenti civili (Nocera Giuseppe ed altri contro

l'Istituto autonomo per le case popolari di Napoli), iscritte ai nn.

57-66 del Registro ordinanze 1968 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 127 del 18 maggio 1968;

2) ordinanze emesse il 4 giugno 1968 dal pretore di Salerno in tre

procedimenti civili (Bottone Vincenzo ed altri contro l'Istituto per lo

sviluppo dell'edilizia sociale), iscritte ai nn. 123, 124 e 125 del

Registro ordinanze 1968 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della

Repubblica n. 222 del 31 agosto 1968;

3) ordinanza emessa il 22 marzo 1969 dal giudice conciliatore di

Mercato San Severino nel procedimento civile vertente tra Cinti Nicola

e l'Istituto autonomo per le case popolari di Salerno, iscritta al n.

187 del Registro ordinanze 1969 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale

della Repubblica n. 145 dell'11 giugno 1969.

Visti gli atti d'intervento del Presidente del Consiglio dei

Ministri e di costituzione dell'Istituto per lo sviluppo dell'edilizia

sociale (I.S.E.S.);

udito nell'udienza pubblica del 12 novembre 1969 il Giudice relatore

Giovanni Battista Benedetti;

udito il sostituto avvocato generale dello Stato Luciano Tracanna,

per il Presidente del Consiglio dei Ministri e per l'I.S.E.S.

Ritenuto in fatto :

1. - L'art. 32 del testo unico sull'edilizia popolare ed economica

approvato con R.D. 28 aprile 1938, n. 1165, stabilisce che gli Istituti

per le case popolari, nell'ipotesi di mancato pagamento di rate di

fitto, possono richiedere al giudice competente lo sfratto

dell'inquilino moroso con un ricorso al quale deve essere unita una

dichiarazione del Presidente dell'Istituto attestante la morosità

dell'inquilino. Con decreto stesso in calce al ricorso il giudice

ingiunge al debitore di pagare entro il termine di dieci giorni dalla

notificazione, trascorso il quale, in caso di inadempienza, si procede

allo sfratto. Contro il decreto il debitore può proporre opposizione

entro il termine di cinque giorni dalla notifica. L'opposizione non

sospende la esecuzione del decreto. Il giudice però può, in casi

gravi e senza pregiudizio della decisione di merito, con un nuovo

decreto, sospendere l'esecuzione del decreto precedente fino all'esito

del giudizio di opposizione.

2. - Con dieci ordinanze d'identico contenuto emesse il 7 novembre

1967 nei procedimenti civili vertenti tra alcuni locatari di negozi,

che avevano prodotto opposizione contro i decreti di sfratto per

morosità, e l'Istituto autonomo per le case popolari di Napoli il

conciliatore di detta città ha sollevato la questione di legittimità

costituzionale del su riportato art. 32 del testo unico sull'edilizia

economica e popolare in riferimento agli artt. 3 e 24 della

Costituzione.

Secondo il conciliatore la particolare procedura di sfratto per

morosità prescritta dalla norma impugnata appare manifestamente

antidemocratica e dittatoriale mettendo il cittadino nella quasi

impossibilità di far valere le proprie ragioni, e ciò in pieno

contrasto con quanto stabilito dagli artt. 658 e seguenti, 645 e

seguenti e 482 del Codice di procedura civile per il comune

procedimento di sfratto e di esecuzione.

In particolare il suddetto giudice considera che il termine di

cinque giorni concesso al debitore per proporre opposizione - la quale,

peraltro, non sospende l'esecuzione del decreto di sfratto - appare

vessatorio per la sua eccezionale ed ingiustificata brevità e conclude

affermando che la norma impugnata viola gli artt. 3 e 24 della

Costituzione, ponendo in essere una grave disparità di trattamento tra

cittadini che trovansi in identica situazione in quanto titolari di uno

stesso rapporto locativo.

3. - Con tre ordinanze d'identico contenuto emesse il 4 giugno 1968

nei procedimenti civili vertenti tra alcuni inquilini di case popolari

e l'Istituto per lo sviluppo dell'edilizia sociale anche il pretore di

Salerno ha sollevato la questione di legittimità costituzionale del

citato art. 32 in riferimento agli artt. 3, primo comma, e 24, secondo

e terzo comma, della Costituzione. Per quanto riguarda la violazione

dell'art. 3 il pretore osserva che di fronte al trattamento usato dal

Codice di rito all'inquilino moroso, ancorché abbiente, la norma

denunciata, per inquilini meno agiati, pone più gravi limitazioni

fissando un termine più breve per il pagamento (dieci giorni) delle

rate di fitto ed un termine ancor più breve (cinque giorni) per

proporre eventuali opposizioni.

Aggiunge il pretore che la previsione del minor termine per

l'opposizione si appalesa altresì in contrasto con l'art. 24, comma

terzo, della Costituzione in quanto è reso oltremodo difficile se non

impossibile, il ricorso tempestivo al gratuito patrocinio; e che la

speciale procedura prevista dall'art. 32 sembra infine violare il comma

secondo dell'art. 24 poiché il decreto viene emesso inaudita altera

parte a differenza di quanto stabilito nella ordinaria procedura di

sfratto in cui la semplice opposizione del locatario impedisce la

convalida e può consentire soltanto, ed in difetto di eccezioni

fondate su prova scritta, l'emissione di ordinanza provvisoria di

rilascio.

4. - Censure sostanzialmente identiche a quelle contenute nelle tre

ordinanze del pretore di Salerno vengono mosse alla norma denunciata

con l'ordinanza 22 marzo 1969 emessa dal conciliatore di Mercato San

Severino in un procedimento civile vertente tra un inquilino e

l'Istituto autonomo per le case popolari di Salerno. In tale ordinanza,

il conciliatore, oltre a ribadire la sproporzione del trattamento

predisposto dal ripetuto art. 32 del testo unico del 1938 per gli

inquilini meno agiati degli Istituti delle case popolari in confronto

di quello riservato dalla legge a tutti gli altri cittadini, rileva che

la norma impugnata, sovvertendo tutte le disposizioni di procedura

intese a garantire la difesa dell'individuo di fronte alla legge, pone

l'Istituto in una posizione di privilegio e di imperio non giustificata

dall'interesse pubblico da esso perseguito né compatibile con lo

spirito di libertà ed uguaglianza garantito dalla Costituzione.

In particolare circa il termine per proporre l'opposizione osserva

che mentre l'art. 641, comma secondo, del Codice di procedura civile

consente al giudice di ridurre tale termine fino a cinque giorni

"quando concorrano giusti motivi", la norma impugnata, invece, sottrae

al magistrato ogni valutazione di questi motivi.

Se, infine, si tiene presente che l'art. 32, unificando le due

procedure di ingiunzione di pagamento e di sfratto annulla anche i

termini di esecuzione, la fondatezza della eccezione di

incostituzionalità di detto articolo per contrasto con gli artt. 3,

comma primo, e 24, commi secondo e terzo, della Costituzione apparirà

ancor più evidente.

Il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso

dall'Avvocatura generale dello Stato, è intervenuto nei giudizi

promossi con le ordinanze del conciliatore di Napoli e del pretore di

Salerno con deduzioni depositate in cancelleria rispettivamente il 24

gennaio ed il 18 settembre 1968.

Rileva l'Avvocatura nei suoi scritti difensivi che gli enti ed

istituti di edilizia economica e popolare non perseguono scopi di lucro

dovendo svolgere, a termini degli artt. 21 e 22 del testo unico n. 1165

del 1938, la propria attività a beneficio delle classi meno agiate

assegnatarie di alloggi i cui corrispettivi locatizi non possono

superare le somme strettamente necessarie per assicurare una gestione

degli immobili in pareggio.

Ora è evidente che ci si trova di fronte a situazioni

obiettivamente differenziate alle quali deve corrispondere un

trattamento diverso e specifico.

Lo speciale procedimento coattivo per la morosità dell'inquilino

disciplinato dall'art. 32 tende appunto ad assicurare il tempestivo

pagamento e recupero di pigioni senza alcun margine di lucro la cui

perdita porrebbe gli enti nell'impossibilità di funzionare per il

perseguimento di quegli scopi di interesse pubblico in vista dei quali

sono stati creati.

La rapida ed economica procedura prevista dalla disposizione

impugnata non viola quindi il principio di eguaglianza sia perché

trova una razionale giustificazione nelle anzidette ragioni di pubblico

interesse, sia perché si applica a tutti gli assegnatari di alloggi,

cioè a tutti coloro che si trovano nelle stesse condizioni.

Neppure sussiste ad avviso dell'Avvocatura, la denunciata violazione

dell'art. 24 della Costituzione. Il procedimento speciale di cui

all'art. 32 si differenzia da quello ordinario nella mancata previsione

di una ordinanza di convalida dello sfratto e nella diversità del

termine per proporre opposizione (cinque giorni anziché venti come

stabilito dall'art. 641 o dieci giorni come indicato dall'art. 482 Cod.

proc. civile). Questa diversità tuttavia non preclude né menoma la

esplicazione del diritto di difesa da parie dell'assegnatario moroso e

trova giustificazione nella ricordata esigenza di funzionamento degli

Istituti nell'interesse della collettività degli assegnatari. Anche il

ricorso all'istituto del gratuito patrocinio è da ritenersi

salvaguardato dato che per l'art. 25 della legge 30 dicembre 1923, n.

3282, l'ammissione a tale difesa può essere disposta provvisoriamente

in via d'urgenza.

Conclude pertanto l'Avvocatura chiedendo che la Corte voglia

dichiarare non fondata la questione proposta. Considerato in diritto :

1. - Le ordinanze indicate in epigrafe propongono una identica

questione di legittimità costituzionale e pertanto i relativi giudizi

vengono riuniti e decisi con unica sentenza.

2. - Secondo le ordinanze l'art. 32 del testo unico dell'edilizia

popolare ed economica approvato con R.D. 28 aprile 1938, n. 1165,

sarebbe in contrasto con gli artt. 3 e 24 della Costituzione in quanto

che per lo sfratto per morosità di inquilini meno abbienti, quali sono

indubbiamente quelli delle case popolari, detta disposizioni diverse e

meno favorevoli di quelle stabilite dal Codice di rito per gli

inquilini morosi ancorché abbienti. Le più gravi ed ingiustificate

limitazioni consisterebbero: nell'aver disposto l'unificazione delle

due procedure di ingiunzione di pagamento e di sfratto, con conseguente

annullamento, in danno del debitore, dei termini di esecuzione; nella

mancata previsione di una ordinanza di convalida dello sfratto, che

viene invece ordinato dal giudice, senza la preventiva audizione

dell'interessato, con decreto steso in calce al ricorso del Presidente

dell'Istituto; ed infine nell'aver notevolmente ridotto i termini per

l'opposizione al decreto ingiuntivo e per il pagamento dei canoni

scaduti (rispettivamente 5 e 10 giorni anziché 20). Limitazioni queste

che violerebbero i principi di eguaglianza, della tutela

giurisdizionale e della difesa garantiti dalla Costituzione.

3. - Venendo all'esame dei rilievi formulati la Corte non ravvisa

alcun contrasto tra gli artt. 3 e 24 della Costituzione e le

disposizioni riguardanti l'unificazione delle procedure di ingiunzione

di pagamento e di sfratto e la conseguente mancanza di una ordinanza di

convalida. Tali particolarità, infatti, tendendo ad assicurare

all'Istituto una procedura più rapida per il recupero dei canoni

scaduti e per il rilascio dell'alloggio da parte dell'inquilino

inadempiente, si giustificano con la necessità di garantire il

perseguimento degli scopi di pubblico interesse dell'Istituto e non

comportano alcuna menomazione dei diritti di difesa e di tutela

giurisdizionale del soggetto privato.

È agevole dimostrare che non sussiste l'asserita identità di

situazione tra l'inquilino di una privata abitazione ed il

concessionario di un alloggio popolare sul piano del rapporto locativo

che li lega ai rispettivi proprietari dell'immobile. Nel primo caso ci

si trova in presenza di un proprietario privato che dall'investimento

di un capitale nell'acquisto di una casa e dalla locazione della stessa

si propone di realizzare un profitto come corrispettivo del capitale

impiegato, sicché il rapporto che si stabilisce con l'inquilino è di

natura esclusivamente privatistica. Nel secondo caso, invece,

proprietario dell'alloggio concesso in uso è un ente pubblico creato

dallo Stato per il soddisfacimento di un proprio fine che si identifica

con l'interesse e l'obbligo sociale di costruire appartamenti economici

da porre a disposizione delle categorie di cittadini meno abbienti e

più bisognosi. I canoni da questi corrisposti, determinati dagli

Istituti in base a precisi requisiti fissati dall'art. 21 del testo

unico, sono più modesti di quelli correnti sul mercato e non

equiparabili alla controprestazione in senso privatistico dato che

esula dagli Istituti in questione ogni finalità speculativa o di

lucro. Ovviamente la natura pubblicistica sia degli enti che della

funzione dai medesimi esplicata si ripercuote sul rapporto che si

instaura tra l'Istituto e l'assegnatario allorché l'alloggio del primo

viene concesso in uso al secondo, rapporto che, secondo la dominante

giurisprudenza, trae origine da un atto di assegnazione avente il

carattere della concessione amministrativa sebbene dalla stessa

scaturiscano poi diritti soggettivi a favore del privato.

Dal concorso degli indicati elementi è quindi agevole inferire che

il rapporto intercedente tra Istituti per le case popolari ed

assegnatari degli alloggi presenta peculiarità e caratteristiche

proprie, non riscontrabili nel comune rapporto di locazione, onde una

diversa disciplina dello sfratto per morosità appare obiettivamente

possibile e razionalmente giustificabile.

4. - Non altrettanto può dirsi in ordine ai termini fissati

dall'art. 32 del testo unico per l'opposizione al decreto ingiuntivo (5

giorni) e per il pagamento dei canoni scaduti (10 giorni), termini

notevolmente più brevi di quelli stabiliti dall'art. 641 del Codice di

rito per l'ordinario procedimento di ingiunzione.

La Corte ha già avuto occasione di affermare che la congruità di

un termine deve essere valutata tanto in rapporto all'interesse del

soggetto che ha l'onere di compiere un certo atto per salvaguardare i

propri diritti, quanto in relazione alla funzione assegnata

all'istituto nel sistema dell'intero ordinamento giuridico. Ha tuttavia

precisato che il diritto di difesa, al pari di ogni altro diritto

garantito dalla Costituzione, deve essere regolato in modo da

assicurarne la effettività. Orbene, facendo applicazione di tali

enunciazioni al caso di specie, è da rilevare che se è vero che le

finalità sociali cui attendono gli Istituti per le case popolari

valgono a legittimare un procedimento coattivo di più rapida

definizione, non è men vero che i termini assegnati dalla norma

denunciata per l'eventuale opposizione e per sanare la mora sono così

ristretti da rendere estremamente difficile la possibilità per

l'assegnatario dell'alloggio di approntare un'utile difesa.

Insufficienza di termini che apparrà ancor più evidente ove si ponga

mente sia alla circostanza che destinatari degli stessi sono soggetti

la cui tutela, in considerazione delle loro modeste possibilità

economiche, potrà rendere necessario il ricorso all'istituto del

gratuito patrocinio; sia all'estrema gravità della conseguenza che

discende dal loro inutile decorso - e che non può essere in nessun

caso evitata non essendo prevista l'opposizione tardiva - e cioè la

perdita dell'abitazione.

Va pertanto dichiarata l'incostituzionalità della norma impugnata

limitatamente a quelle parti in cui per l'opposizione e per

l'adempimento fissa gli anzidetti inadeguati termini in luogo di quelli

stabiliti dall'art. 641 del Codice di procedura civile per il comune

procedimento ingiuntivo.