Sentenza n. 16/1961

ha pronunciato la seguente SENTENZA nel giudizio di legittimità costituzionale della legge approvata

dall'Assemblea regionale siciliana nella seduta del 15 giugno 1960

recante: "Provvidenze in favore delle città della Regione con

popolazione superiore a 150.000 abitanti", promosso con ricorso del

Commissario dello Stato per la Regione siciliana, notificato il 23

giugno 1960, depositato nella cancelleria della Corte costituzionale

il 2 luglio 1960 ed iscritto al n. 13 del Registro ricorsi 1960.

Vista la costituzione in giudizio del Presidente della Regione

siciliana;

udita nell'udienza pubblica del 1 marzo 1961 la relazione del

Giudice Giovanni Cassandro;

uditi il vice avvocato generale dello Stato Cesare Arias, per il

ricorrente, e gli avvocati Pietro Virga e Vincenzo Gueli, per il

Presidente della Regione siciliana.

Ritenuto in fatto :

1. - Nella seduta del 15 giugno 1960 l'Assemblea regionale

siciliana ha approvato la legge recante "Provvidenze in favore delle

città della Regione con Popolazione superiore a 150.000 abitanti".

Questa legge, che nelle more del giudizio è stata promulgata e

pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana del 10

agosto 1960, n. 33, diventando la legge regionale 4 agosto 1960, n.

30, integra la legge regionale 4 dicembre 1954, n. 43, che detta norme

per favorire la esecuzione di opere relative alle condutture nel

sottosuolo delle città siciliane con popolazione superiore a 150.000

abitanti, autorizzando con l'art. 1 una spesa complessiva di 6

miliardi, ripartita variamente tra le città di Palermo, Messina e

Catania e da iscrivere nei bilanci di previsione della Regione per gli

anni dal 1960-61 al 1965-66 col seguente criterio: mezzo miliardo nei

primi due; un miliardo nei due successivi, e un miliardo e mezzo negli

ultimi due degli esercizi considerati. L'ultimo comma di questo

articolo autorizza l'Assessore regionale per il bilancio ad anticipare,

se occorra, le somme stanziate nei vari esercizi a norma del D.L.P.R. 9

maggio 1950, n. 17, ratificato con legge 14 dicembre 1950, n. 96, col

quale è stata istituita nel bilancio regionale la categoria terza,

riguardante le entrate e le spese per partite di giro. In relazione

con questo articolo, l'art. 4 ha autorizzato l'Assessore del bilancio

ad apportare con decreto le eventuali variazioni di bilancio occorrenti

per l'attuazione della legge.

L'art. 2, secondo comma, stabilisce, poi, che le determinazioni che

le Giunte comunali o l'Assessore del ramo competente di ciascun Comune

devono adottare per provvedere alla progettazione delle opere e

all'appalto con pubblica gara e alla gestione tecnica amministrativa

dei lavori (art. 2, primo comma) devono essere adottate "sentito il

parere di una commissione con poteri consultivi, composta da nove

consiglieri comunali, eletta dal Consiglio comunale con una votazione

nella quale ogni consigliere abbia voto limitato a sei nomi al fine di

assicurare la rappresentanza della minoranza".

2. - Il Commissario dello Stato per la Regione siciliana ha

ritenuto costituzionalmente illegittime le norme contenute negli artt.

1, secondo comma, 4 e 2, secondo comma, della legge e

dell'illegittimità ha chiesto alla Corte la dichiarazione con

deduzioni depositate il 2 luglio 1960.

Sostiene, infatti, il Commissario dello Stato che l'autorizzazione

prevista dall'art. 1 concreta una manifesta violazione dell'art. 81

della Costituzione; qui si tratterebbe non già di una partita di giro,

ma di una spesa effettiva che può essere fatta per intero e in un solo

esercizio, senza che ci sia la relativa copertura, dato che questa non

può essere costituita col rimedio, puramente contabile e figurativo,

dell'anticipazione a carico di esercizi futuri. L'illegittimità

costituzionale della norma contenuta nell'art. 4 sarebbe conseguenza

necessaria dell'illegittimità di questa contenuta nell'art. 1, ultimo

comma.

Viceversa, l'illegittimità della norma dell'art. 2, secondo comma,

risulterebbe dalla violazione che essa commette del principio

dell'autonomia comunale sancito nell'art. 15 dello Statuto speciale per

la Regione siciliana, in quanto essa crea un organo atipico senza

riscontro nell'ordinamento degli enti locali della Regione siciliana e

del quale sono preventivamente determinati il numero dei membri, la

composizione e le modalità di elezione. Tutto ciò rappresenterebbe

"una arbitraria ingerenza del potere legislativo regionale nel libero

apprezzamento delle Amministrazioni comunali", le quali, se

ritenessero necessaria e opportuna la creazione di un apposito organo

per l'esecuzione della legge impugnata, dovrebbero poterlo fare "con

autonoma determinazione, nel rispetto delle competenze dei vari organi

ed uffici comunali... già ben definite dalle disposizioni vigenti".

3. - Resiste al ricorso la Regione siciliana, che si è costituita

in giudizio, depositando le sue deduzioni il 12 luglio 1960. La difesa

regionale, ricordato preliminarmente che il procedimento contabile

della cui legittimità costituzionale si discute, è stato stabilito da

una legge regionale 4 dicembre 1950, n. 96, non impugnata davanti

all'Alta Corte per la Regione siciliana, ed è stata, anzi, da questa

medesima Corte in più occasioni considerato legittimo, afferma che

l'asserito contrasto con l'art. 81 della Costituzione non sussiste.

Questo articolo, infatti, stabilisce che ogni legge deliberativa di

una nuova spesa indichi i relativi mezzi di copertura e afferma il

carattere formale della legge di bilancio escludendo che questa possa

introdurre nuove spese o nuove entrate non previste da una precedente

legge materiale. Un procedimento contabile come quello in esame, col

quale si consente il recupero di uno o più degli stanziamenti

pluriennali, mediante trasferimento da un esercizio successivo ad un

esercizio precedente, per la sua stessa natura, non urta nei precetti

dell'art. 81, ora richiamato, e non può perciò essere considerato

illegittimo. Nel punto in cui, viceversa, un contrasto potrebbe

sorgere, la legge in esame è in perfetta aderenza al disposto

costituzionale, in quanto stabilisce una spesa e indica

contemporaneamente negli stanziamenti di bilancio la necessaria

copertura.

Quanto alle commissioni consultive previste dall'art. 2 della

legge, la Regione sostiene che esse erano già esistenti per i tre

Comuni interessati "in virtù di interne norme regolamentari" e non si

è fatto se non estenderne la competenza, prevista per le deliberazioni

del Consiglio, anche alle determinazioni dell'Assessore e della Giunta;

da codesta estensione l'autonomia comunale non sarebbe scalfita, semmai

ne risulterebbe rafforzata, preordinandosi con essa una più ampia e

intensa partecipazione del Consiglio all'attività comunale in materia

di lavori pubblici.

D'altra parte, poiché l'autonomia comunale sarebbe una "direttiva

che la legge costituzionale impone alla potestà legislativa regionale

in materia di enti locali", nulla vieterebbe alla Regione di dettare

anche norme speciali, sempre che si tenga nello spirito dell'autonomia

e sufficienti ragioni lo consiglino. E, nel caso, codeste ragioni

sarebbero nel fatto che si tratta di un'attività della Regione a

carattere decentrato, di un affidamento ai Comuni della esecuzione di

opere pubbliche mediante il sistema della "concessione".

4. - In una memoria depositata il 23 dicembre 1960 l'Avvocatura

dello Stato chiarisce, in primo luogo, due punti: che essa non intende

impugnare la costituzionalità del procedimento contabile della legge

regionale sopra ricordato, ma l'uso che se ne vuol fare per eludere

il precetto dell'art. 81 della Costituzione; e che nemmeno in

discussione è la regolarità costituzionale della ripartizione in sei

esercizi della spesa deliberata dalla Regione con copertura nei

rispettivi esercizi, ma "l'alternativa" - scrive testualmente -

"rimessa alla discrezione dell'Assessore del bilancio di effettuare la

spesa complessiva con entrate puramente e sicuramente figurative e,

quindi, in deroga inammissibile del predetto art. 81". In secondo

luogo, per quel che attiene al secondo comma dell'art. 2 della legge

impugnata, riafferma che il legislatore regionale non potrebbe né

creare un organo atipico qual è quello previsto dalla legge, sia pure

con funzioni consultive, né tanto meno imporre al Comune il modo col

quale debbono venire nominati i componenti del collegio e il modo col

quale il collegio deve funzionare. Né sarebbe sostenibile la tesi

della difesa regionale che l'organo consultivo sarebbe previsto come

contropartita dell'affidamento fatto dalla Regione ai Comuni

dell'esecuzione delle opere pubbliche in questione, mediante il

sistema della concessione, perché gli stessi argomenti addotti dalla

difesa regionale starebbero in definitiva a dimostrare che qui non si

tratta se non di un rigido controllo imposto agli organi comunali e di

una grave limitazione apportata alle competenze degli uffici comunali:

l'una e l'altra in contrasto col principio costituzionale

dell'autonomia degli enti locali.

5. - In una memoria depositata il 5 gennaio scorso la difesa della

Regione ripropone e illustra le sue tesi insistendo per il rigetto del

ricorso dello Stato. In particolare, quanto al primo motivo di ricorso

si osserva:

1) che il procedimento contabile di cui la Regione si avvale fu

riconosciuto perfettamente legittimo da una sentenza dell'Alta Corte

per la Sicilia del 21 dicembre 1954 - 6 maggio 1955;

2) la categoria III del bilancio regionale, pur essendo inserita in

un bilancio di competenza, costituirebbe una riserva di cassa;

l'operazione finanziaria che mediante essa si realizza e che consiste

nell'iscrizione all'entrata di stanziamenti disposti per più esercizi

e all'uscita di spese che saranno sostenute, invece, nell'esercizio

considerato, non avrebbe attinenza all'impiego della spesa, bensì al

pagamento di essa e per tale sua natura sfuggirebbe all'efficacia

dell'art. 81 della Costituzione. Se mai, aggiunge la difesa regionale,

dovrebbe essere la Corte dei conti, in sede di riscontro della

regolarità dei singoli mandati, ad accertare l'esistenza della

disponibilità di cassa;

3) la possibilità di recupero da un esercizio all'altro di

stanziamenti pluriennali sarebbe ammessa in maniera analoga dalla legge

statale 27 febbraio 1955, n. 64.

Quanto al secondo motivo del ricorso, ribadito che il parere di una

commissione consiliare sarebbe spiegato dal fatto che qui si

tratterebbe dell'attuazione di opere pubbliche mediante il sistema

della concessione dalla Regione ai Comuni, la difesa regionale nega che

la istituzione di questa commissione e il parere che obbligatoriamente

essa deve dare, violi l'autonomia comunale perché: 1) non si

sottopongono gli atti del Comune a un controllo esterno; 2) si tratta

di semplici pareri non vincolanti; 3) la legge non ha istituito alcun

organo nuovo, dato che la commissione consiliare esisterebbe e

funzionerebbe in tutti e tre i grandi Comuni della Sicilia.

6. - Nell'udienza del 1 marzo 1961 le difese delle parti hanno

illustrato le tesi già proposte negli scritti difensivi e insistito

nelle già prese conclusioni. Considerato in diritto :

1. - La difesa del Commissario dello Stato ha riconosciuto che non

rientra nei limiti del presente giudizio la questione della

legittimità costituzionale della norma contenuta nel secondo comma

dell'art. 1 della legge impugnata, la quale provvede alla copertura

della prevista spesa complessiva di sei miliardi, mediante

l'iscrizione, secondo una certa ripartizione, nei bilanci di previsione

dei futuri esercizi finanziari regionali dal 1960-61 al 1965-66.

La Corte è chiamata, pertanto, a risolvere soltanto la questione

di costituzionalità della norma dell'ultimo comma dell'art. 1 della

legge, che autorizza l'Assessore del bilancio ad "anticipare" gli

stanziamenti la cui iscrizione è prevista negli eserczi ora indicati,

1960-61 a 1965-66, mediante iscrizione nella categoria III, lett. a

(partite di giro vere e proprie). Non è contestabile, e non è

contestato dalla difesa regionale, che tale iscrizione è rimessa

dalla legge alla valutazione discrezionale dell'Assessore per il

bilancio, il quale perciò può effettuarla in parte o per intero, in

uno o in più di uno degli esercizi considerati.

La tesi del Commissario dello Stato che questa norma violi il

precetto costituzionale dell'art. 81, ultimo comma, della Costituzione

è fondata. L'obbligo del legislatore regionale di indicare i mezzi di

copertura di una nuova o maggiore spesa non può ritenersi assolto

mediante l'autorizzazione a iscrivere nel bilancio entrate che devono

essere contemplate negli stati di previsione relativi ad esercizi

futuri e perciò, nel momento nel quale l'iscrizione si verificherà,

incerte ed eventuali, anzi affatto inesistenti. Un procedimento di

questo genere si risolve in una mera finzione contabile, elusiva del

rigoroso precetto costituzionale, e in virtù sua i bilanci di

previsione della Regione finiscono con l'apparire in rapporti reciproci

di credito e di debito, come è rivelato dalla terminologia adoperata

nelle leggi di bilancio che codesto procedimento hanno attuato:

"anticipazione a carico dell'esercizio in corso" e "recuperi nei

confronti degli esercizi futuri".

L'affermazione della difesa regionale che qui non sorgerebbe alcun

contrasto con la norma dell'art. 81 della Costituzione perché la

categoria III del bilancio regionale costituisce una specie di riserva

di cassa, pur essendo iscritta in un bilancio di competenza, è

affermazione tale che è persino difficile dimostrarne l'infondatezza.

Nessuna dimostrazione, infatti, la difesa regionale ha tentato di dare

non soltanto della trasformazione di una categoria di spese in una

"riserva di cassa" ignota, del resto, al bilancio regionale, come a

quello statale, ma anche della trasformazione di voci che chiaramente

attengono alla competenza, iscritte in un bilancio di competenza, in

voci attinenti alla "cassa".

Del resto, quest'affermazione della difesa regionale è conseguenza

dell'equivoco nel quale essa è incorsa, confondendo il modo concreto

col quale la Regione si propone di fare fronte alla spesa, mediante il

ricorso, cioè, alle cosiddette giacenze, con la questione, che sola

viene in considerazione e tutt'affatto diversa, del legittimo modo di

assicurare la copertura di una spesa.

La Corte non deve rispondere al quesito che, specialmente nella

discussione orale, ha proposto la difesa regionale intorno

all'utilizzazione delle cosiddette giacenze, che sarebbero cospicue e

cagionerebbero serie preoccupazioni agli amministratori regionali. È

ovvio che un problema siffatto, originato, a quel che la Regione dice,

dal divario di tempo che necessariamente intercorre tra l'impegno della

spesa e l'effettiva sua erogazione, non è un problema di

costituzionalità. Si può soltanto dire che codeste giacenze,

risultando, come pare, da somme destinate a spese impegnate e non

effettivamente erogate nel corso di un esercizio, dovrebbero avere la

natura e osservare il regolamento dettato per i "residui passivi". Con

che, per altro, è anche confermato come non possa essere considerato

conforme alle norme dell'art. 81 della Costituzione destinarle a

copertura di nuove o maggiori spese.

2. - Contro queste conclusioni non vale richiamarsi, come la

Regione si richiama, al decreto legislativo del Presidente della

Regione siciliana 9 maggio 1950, n. 17, ratificato con legge 14

dicembre 1950, n. 96. Questo decreto non autorizza punto il

procedimento di "anticipazione" e "recupero" nei termini nei quali la

Regione intende applicano, ma si limita a istituire, nel titolo II

della parte straordinaria del bilancio, la categoria III, "entrate per

partite di giro" e "spese per partite di giro", rispettivamente nella

previsione dell'entrata e della spesa (art. 1), e a specificare che

codesta cat. III comprende, insieme con altre voci, questa

contraddistinta con la lettera a: "le partite di giro vere e proprie,

cioè le entrate e le spese che nel bilancio hanno effetto puramente

figurativo, essendone la Regione ad un tempo creditrice e debitrice"

(art. 2).

Si sa che le partite di giro sorsero per l'iscrizione nei bilanci

di entrate o di spese previste per conto di terzi, e finirono, poi, col

rappresentare genericamente entrate e spese che si pareggiano

puntualmente, e nei confronti delle quali l'ente al quale il bilancio

si riferisce, si pone insieme come debitore e creditore; si sa anche

che di regola non danno luogo a un movimento materiale di fondi e si

sa, infine, che riguardano in ogni caso la competenza dell'esercizio

nel quale figurano iscritte.

A questi concetti, del resto, si è ispirato il legislatore

regionale quando, come si è ricordato, ha definito come partite di

giro le entrate e le spese meramente figurative, rispetto alle quali la

Regione compare a un tempo creditrice e debitrice. Se così è, il

richiamo della legge impugnata al citato decreto del Presidente della

Regione, è fatto a una norma che regola una diversa ipotesi, che non

autorizza, cioè, il sistema delle "anticipazioni e recuperi", il quale

comporta non già la previsione di entrate e spese meramente

figurative, ma quanto meno di spese effettive, rispetto alle quali la

Regione non è certo soltanto creditrice e debitrice di se stessa.

Nemmeno pertinente è il richiamo alla legge 27 febbraio 1955, n.

64, una legge statale sulla cui legittimità costituzionale è stata

manifestata qualche perplessità -, la quale contempla e regola il caso

opposto, che fu definito dell'"ultrattività della copertura", cioè

dell'utilizzo di disponibilità di esercizi scaduti, destinate a

finanziamenti di oneri derivanti da provvedimenti di carattere

particolare, intesi per tali i provvedimenti legislativi non

perfezionati nel corso dell'esercizio.

Nemmeno, infine, vale il ricorso alla giurisprudenza dell'Alta

Corte per la Sicilia. È vero che ben tre sentenze di pari data di

quella Corte (21 dicembre 1954 - 6 maggio 1955) si sono occupate di

questa medesima questione di legittimità, ma sotto un profilo in parte

diverso da quello dal quale deve essere esaminata nel presente

giudizio. L'Alta Corte, infatti, pur non nascondendo le sue

perplessità sulla perfetta regolarità contabile del procedimento

delle "anticipazioni e recuperi", ritenne che il problema posto da una

legge materiale che istituiva una nuova spesa e provvedeva col

procedimento in questione alla copertura, fosse da considerare superato

dalla sopravvenuta legge di bilancio che alla norma della legge

sostanziale aveva dato esecuzione, dato che, a suo avviso, le

iscrizioni fatte nella cat. III del bilancio, delle quali si parla, non

erano in contrasto col precetto dell'art. 81, ultimo comma, della

Costituzione. Molte riserve si potrebbero fare di fronte

all'affermazione che si legge in quelle sentenze, della legittimità

costituzionale della iscrizione in bilancio di spese ed entrate

previste da una legge regionale, della quale sia contestata la

costituzionalità, e di fronte all'altra connessa affermazione della

idoneità della sopravvenuta legge di bilancio a superare una siffatta

questione di legittimità, segnatamente quando si ricordi il principio

affermato dalla giurisprudenza di questa Corte, secondo il quale la

previsione in bilancio dei fondi destinati a una spesa contemplata da

una legge sostanziale non assolve, di per sé sola, al precetto

dell'art. 81, ultimo comma, della Costituzione (sent. n. 66 del 16

dicembre 1959).

Ma non occorre discuterne in questa sede, dove quel presupposto

della iscrizione nel bilancio di previsione della Regione (che nel caso

avrebbe dovuto essere quello dell'esercizio 1960-61, approvato con

legge 3 gennaio 1961, n. 6) manca del tutto, e la Corte perciò non

avrebbe potuto, anche al lume di quella giurisprudenza, non esaminare

e risolvere la questione.

3. - Il Commissario dello Stato ha chiesto anche la dichiarazione

di illegittimità costituzionale dell'art. 4 della legge che autorizza

l'Assessore regionale per il bilancio ad apportare con proprio decreto

le eventuali variazioni di bilancio occorrenti per l'attuazione della

legge, ma l'Avvocatura dello Stato non vi ha insistito né nella

memoria scritta, né nella discussione orale.

In realtà la norma dell'art. 4 contiene una clausola di stile, e

si risolve in una generica ed ampia autorizzazione, che può valere

anche per altre previsioni della legge e non soltanto per quella che la

Corte ritiene costituzionalmente illegittima. Questa dichiarazione

d'illegittimità costituzionale rende inapplicabile, per questa parte,

la norma dell'art. 4, ma non importa che debba dichiararsene

l'illegittimità.

4. - Fondata è anche la seconda questione. La Corte in due sue

decisioni (nn. 61 del 1958 e 9 del 1961) ha già segnato i limiti che

incontra la potestà legislativa regionale in materia di enti locali

(art. 14, lett. o, artt. 15 e 16 dello Statuto), ed ha affermato che la

Regione non può esercitare tale sua potestà se non in maniera

organica e uniforme: il che non esclude, in ipotesi, che essa possa

dettare norme speciali per situazioni speciali, ma a condizione, anche

in questo caso, che siano assunte a base della normativa, ipotesi

generali ed astratte, non già, com'è della norma in questione, casi

singoli. Il fatto affermato, ma non dimostrato, dalla difesa regionale,

che commissioni del tipo e con funzioni analoghe o identiche a quelle

previste dall'art. 2, secondo comma, della legge sarebbero già state

istituite presso i tre Comuni indicati, non elimina il fatto che ora

queste commissioni vengano istituite ex novo, per un caso singolo e

diverso, e a un fine determinato, dalla legge regionale, in violazione

dell'autonomia degli enti locali, quale è riconosciuta e garantita

dallo Statuto.